Governo Lula: um projeto de Brasil

De Leila Maria Bedeschi Costa

O Livro "Governo Lula: um projeto de Brasil" resultou da tese de doutorado em Economia pelo PPGE/UFRGS: "Governo Lula: retorno ao desenvolvimentismo?". A pesquisa identificou a presença de uma estratégia de longo prazo – posta em marcha a partir do primeiro mandato e continuada no segundo. Essa perspectiva contraria a interpretação de que os resultados positivos obtidos são tributários, meramente, da conjuntura internacional favorável. O fio condutor da análise foi o Desenvolvimentismo, conceito cunhado em meados do século XX e reiterado recentemente como proposição analítico-política. O termo supõe um Estado que combina visão, estratégia e coordenação para acelerar o desenvolvimento do país. A política industrial e tecnológica esteve no cerne de diversas experiências dessa natureza. Embora o Governo Lula tenha retomado a política industrial, priorizou mecanismos de inclusão social. Intenção manifesta e crença no papel ativo do Estado o aproximam do desenvolvimentismo. Já o teor da intervenção o singulariza – ênfase ao mercado interno e à habilitação da população para acessá-lo. Houve pouca efetividade na transformação da estrutura produtiva. Investigou-se a materialização da estratégia: planejamento e coordenação, direcionamento do gasto, instituições, discurso. Denotou-se a recriação do desenvolvimentismo para dar conta das promessas não cumpridas no século XX. E que deixou inúmeras outras por cumprir.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 9 de fev. de 2022
• ISBN: 9786525220796

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CAPÍTULO 1 – DESENVOLVIMENTISMO – SITUANDO A PERSPECTIVA

O governo Lula, ao longo de dois mandatos consecutivos, colecionou resultados econômicos positivos e significativamente melhores que os do governo antecedente. Isso poderia ser atribuído a circunstâncias excepcionalmente favoráveis da economia internacional ou à melhoria dos fundamentos da economia. Este estudo investigou as razões intrínsecas para os resultados obtidos, associadas à possível presença de uma estratégia.

Sob o risco de cometer imprecisões analíticas e buscando chamar a atenção do leitor para o que motivou a pesquisa, afirmamos que o Governo Lula gerou descontamentos em boa parte do espectro político brasileiro. Embora tenha permanecido manifestamente aquém do que esperava a esquerda brasileira, ultrapassou em muito o que a direita considerava aceitável em termos de mudança social.

Feita essa observação provocativa, ressalta-se que esse não é um trabalho sobre Política, no sentido mais amplo do termo. É uma análise das políticas socioeconômicas planejadas e postas em movimento no período. Um estudo no âmbito do Desenvolvimento Econômico. De maneira direta e simplificada, um campo de pesquisa que se identifica com a seguinte proposição: o Estado tem um papel relevante na promoção do desenvolvimento econômico e as experiências históricas o corroboram. Um conceito da primeira metade do século XX - desenvolvimentismo - e outro dos anos finais do mesmo século - "developmental state" - podem ser considerados gêneses desta abordagem. Há basicamente duas perspectivas envolvidas aqui: um Estado é considerado desenvolvimentista quando dotado de instrumentos capazes de acelerar o processo de desenvolvimento, tomando como parâmetro os países mais avançados. Um analista do processo de desenvolvimento é considerado um desenvolvimentista ou defensor do developmental state quando procura entender a industrialização e a formação de um mercado nacional a partir das políticas econômicas, regras e parâmetros de negociação internacional mobilizados para induzir tal processo.

Embora notem-se aspectos relevantes de continuidade entre os governos FHC e Lula, é preciso ressaltar que, desde seu primeiro mandato, o governo do presidente Fernando Henrique se posicionou ao lado da visão hegemônica dos anos 90 que circunscrevia ao Estado o papel de regulador dos mercados e provedor de bens públicos – educação, saúde, segurança. Logo, atuou no sentido de desmobilizar as estruturas que davam ao Estado brasileiro um papel interventor na economia. Aqui não se está afirmando que efetivamente, nos anos 90, o Estado brasileiro tinha condição de valer-se de tais estruturas para impulsionar a dinâmica econômica. Tão somente, deseja-se enfatizar que ao promover o acesso da iniciativa privada a setores até então monopolizados por empresas públicas e criar o estatuto jurídico das agências reguladoras, o governo FHC fechou um capítulo sobre o que até então se entendia como papel do Estado brasileiro no desenvolvimento nacional.

O governo Lula partiu deste estado de coisas: setores estratégicos da economia privatizados, agências reguladoras em andamento, abertura comercial, ausência de coordenação de interesses econômicos setoriais pelo governo central. Por outro lado, foi herdeiro de um maior empenho na gestão das políticas macroeconômicas, sistematizado por metas de inflação e déficit público. Seu projeto, desde a campanha (e a despeito das contradições entre este momento e o início efetivo), desconstrói a premissa de Estado mínimo e recoloca centralidade na intervenção. Entender o alcance dessa postura – em termos dos principais indicadores sociais e econômicos – é o objetivo do trabalho. Há um segundo, a ele associado: tendo se enunciado como um promotor do desenvolvimento com inclusão, teria o governo Lula reinserido o país numa perspectiva desenvolvimentista?

No que se segue, faz-se uma síntese do que é esse pensamento. Exercício feito durante a pesquisa, objetivando eleger critérios e variáveis de análise.

DESENVOLVIMENTO E ESTADO DESENVOLVIMENTISTA

O termo desenvolvimentismo designa simultaneamente um ideário sobre a relação entre Estado, sociedade e economia, liderada pelo primeiro, e a práxis que lhe é correspondente: a política de desenvolvimento econômico. Emergiu como uma referência à experiência histórica latino-americana de meados do século XX, de sistemático apoio dos governos ao processo de industrialização de seus países. Industrializar-se implicava trilhar o caminho da superação do atraso econômico e social, novo dinamismo ao mercado interno e principalmente, uma inserção mais qualificada no mercado internacional.

A estratégia estatal para promoção do desenvolvimento, sustentáculo do salto tecnológico e industrial ao Leste Asiático (meados do século XX), ensejou a formulação da teoria do developmental state. As duas abordagens podem ser referenciadas como o Paradigma do Estado Desenvolvimentista - PED (CUNHA, 2015).

O debate se dá em duas perspectivas. No âmbito da História do Pensamento Econômico, enquanto um conceito em construção a partir da convergência de algumas correntes (Bielschowsky & Mussi, 2005). No âmbito da Economia Política, pela análise das situações em que tal ideário materializou-se em políticas econômicas e construção de ambientes institucionais pró-desenvolvimento. Ambas se alimentam reciprocamente: o sucesso de políticas desenvolvimentistas de meados do século XX rompeu a hegemonia do liberalismo no pensamento econômico, enquanto experiências de políticas desenvolvimentistas foram embasadas em formulações teóricas como as da CEPAL, no caso da América Latina.

Sob esse paradigma, rejeita-se a polarização teórica entre Estado e mercado. Não se reconhecem atribuições definidas a priori, como se ambas as instituições fossem estáticas ou a-históricas. Recorrendo à História Econômica, investiga-se a evolução da sociedade e do próprio Estado, cujo processo enseja a conformação dos mercados. Buscam-se, em experiências concretas de desenvolvimento induzido, aquelas circunstâncias sob as quais se forjaram condições favoráveis ao crescimento, ao amadurecimento do mercado interno, à melhor inserção no mercado internacional. Tal exercício permite criar tipologias com requisitos e atributos do Estado indutor.

O corte analítico escolhido para avaliar o Governo Lula na pesquisa que originou o livro foi o desenvolvimentismo enquanto práxis de política econômica.

Para embasar teoricamente a investigação, foram eleitas quatro abordagens, sumarizadas a seguir. Ao final, elencam-se as características principais do desenvolvimentismo, enfatizadas por repetição. Um exercício de construção do conceito pela estratégia clássica que não se propõe chegar a um núcleo que abranja todos os atributos, mas os principais. [...] sem a pretensão de abarcar casos singulares ou específicos, os quais são incorporados ao adicionarem-se novos atributos, [...] mas mantendo-se o núcleo comum principal" (FONSECA, 2013, p. 6).

Os autores eleitos – Fonseca (1989 e 2004), Bresser-Pereira (2006), Chang (2003), e Evans (1993 e 1995) - analisaram simultaneamente a evolução das concepções e sua concretização nas industrializações induzidas na América Latina ou no Leste Asiático. Como ficará evidenciado, o debate e as proposições políticas sobre um Estado ativo foram sendo reiterados, com os acréscimos e as críticas que os novos desafios históricos ou regionais foram suscitando. Nas palavras de FONSECA (2013): se os termos são utilizados é porque são úteis, já que tanto os economistas quanto o público, [...] continuam a utilizá-los, depreende-se que não conseguem prescindir deles.

NACIONALISMO, INDUSTRIALISMO, INTERVENCIONISMO: DESENVOLVIMENTISMO EM CONSTRUÇÃO

À busca das matrizes teóricas do desenvolvimentismo brasileiro, Fonseca (2004) identifica três correntes que, quando convergem historicamente, passam a compor seu núcleo básico: o nacionalismo (construção de uma estratégia nacional), a defesa da industrialização e o intervencionismo pró-crescimento. A este núcleo acrescenta o Positivismo, filosofia influente entre cientistas e homens públicos da virada do século XIX para o XX. Nota que tais correntes não tinham uma confluência necessária, uma vez que havia pontos de divergência entre elas quanto à condução da política econômica e à forma mais adequada de ação do Estado. Quando convergem para um corpo teórico comum e passam a orientar a formulação da política econômica é que o fenômeno do desenvolvimentismo se manifesta. O discurso corrobora na construção, embora a simples declaração pró-desenvolvimento pelas autoridades seja insuficiente para configurar o fenômeno. E o faz de duas formas complementares: como uma ideologia, onde o desenvolvimento torna-se imperativo, alvo que se autojustifica e enquanto orientação da ação, transmutando-se em principal razão de ser do governo. Somente um Estado desenvolvimentista seria capaz de converter o propósito do desenvolvimento em um programa de ação.

Cada uma das correntes citadas tem raízes em momentos específicos da história do país, alguns bastante anteriores aos anos 40 a 50 do século XX, quando o termo desenvolvimentismo se consagrou.

O nacionalismo tem suas raízes nas lutas anticoloniais, cujas primeiras manifestações são os movimentos nativistas. Embora não necessariamente houvesse nestes um questionamento ao status de país colonizado, eram críticos a alguns de seus aspectos. Configuram-se em sinalizações primárias de que o interesse da metrópole era distinto e por vezes antagônico aos interesses locais. Tais manifestações tinham pouco em comum além da já citada insatisfação. Nacionalistas os havia de diversos matizes, sendo a mais relevante para a análise em questão a vertente que defendia a construção de uma identidade nacional, baseada em projeto político único, superando regionalismos e apontando para posicionamento mais autônomo na relação