Universalização do acesso à água potável e redução da fragmentação normativa por meio das normas de referência: sob o enfoque das perdas de água

De Izabela Zanotelli Collares

Este livro analisa a água pela perspectiva do direito à vida por meio da universalização do acesso à água potável como direito fundamental que deve ser assegurado a todos. Aborda-se o saneamento básico no tocante ao serviço de abastecimento de água e a promulgação, em 2020, do novo marco do saneamento básico em um cenário de pandemia do Covid-19 e no qual 35 milhões de brasileiros não têm acesso a esse bem essencial. Após a análise da relevância de um sistema regulatório padrão, claro e bem definido, superando alguns dos desafios que restringem o crescimento do saneamento básico, é apresentada, em especial, a avaliação do quadro regulatório estadual quanto à redução progressiva e/ou controle de perdas de água, que possui uma taxa elevada (mais de 38% de perda), sendo um dos, se não o maior, desafios do setor a ser superado. O resultado encontrado demonstra que 73% das agências estaduais não possuem nenhum ato regulatório quanto às perdas de água apresentando um cenário normativo deficiente ou mesmo ausente e que 69% das agências demonstraram, formalmente, estar receptivas a essas normas padrões.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 16 de fev. de 2024
• ISBN: 9786527017530

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capaExpedienteRostoCréditos

À minha mãe, Janete Zanotelli, por ter abdicado do seu tempo para me ajudar no meu puerpério, dando-me força para retomar meu mestrado e finalizar este livro; à minha tia, Geni Zanotelli, que veio passar esse período conosco, tornando mais leve meus dias e possibilitando momentos livres para eu estudar; ao meu filho, Otávio Augusto, por estar comigo durante toda esta pesquisa nos meses em que se desenvolvia em meu ventre e nos seus primeiros meses de vida.

Vocês foram minha base nesse caminho.

AGRADECIMENTOS

Nesses dois anos e meio de mestrado, de dedicação, esforço e muito estudo, agradeço algumas pessoas que foram fundamentais nessa minha trajetória.

Agradeço aos meus professores do curso, pela competência e conhecimento compartilhado. Aos demais funcionários do Uniceub, pela gentileza, atenção e disponibilidade em ajudar.

Agradeço à minha mãe, Janete Zanotelli, o apoio, incentivo e o tempo que ela dedicou para cuidar do meu filho Otávio, recém-nascido, para que eu pudesse concluir essa pesquisa. Não foi fácil, mas graças a ela consegui finalizar a tempo.

Agradeço ao meu amado filho, Otávio Augusto Collares Queiroz, por ser um bebê calmo e que ao longo do dia me cedia algumas horinhas livres para estudar.

Agradeço às minhas parceiras de mestrado, que se tornaram minhas grandes amigas, Mônica Thaís Souza Ribeiro e Danuta Rafaela Calazans, por todo o incentivo, ajuda, conselhos e pela torcida para eu não desistir. Obrigada, meninas, pela amizade e pelos nossos trabalhos acadêmicos que voaram longe e se tornaram incontáveis artigos publicados, participações em livros, congressos e viagens. Que possamos seguir juntas em muitos outros desafios acadêmicos.

Agradeço a minha amiga e parceira de tantas fases de vida, Paula Padilha Cabral, pela torcida, incentivo acadêmico e profissional e pelas ideias compartilhadas nesta temática, sendo uma das minhas referências aqui citadas.

Minha gratidão a professora Márcia Leuzinger, pela oportunidade de participar de tantos trabalhos incríveis pelo Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e Desenvolvimento Sustentável e pelas excelentes aulas em direito ambiental, que tanto me inspiraram a seguir no mestrado e nessa área. Em especial, agradeço à professora Mariana Barbosa Cirne, que conheci no grupo e tive a honra de tê-la como minha coorientadora. Sem você, Mariana, esse estudo não teria sido possível e eu não teria conseguido seguir em frente. Obrigada pelo seu apoio, por sua dedicação em me ajudar, me orientar, corrigir meu trabalho, sempre de forma carinhosa, e por me dar força.

Ademais, obrigada à minha orientadora, professora Liziane Paixão, que foi fundamental para que eu conseguisse passar no processo seletivo, graças aos ensinamentos de metodologia.

Aos meus colegas adoráveis do Grupo de Pesquisa do Uniceub, por toda a parceria ao longo desses 4 anos de muitas produções acadêmicas, eventos realizados, livros publicados, viagens e momentos de união. Espero permanecer ainda por muito tempo aprendendo com vocês e colaborando em tudo que eu puder. Sem dúvida, o ambiente proporcionado nesse grupo foi o primeiro passo para eu me interessar pelo mestrado. Em especial, agradeço, de coração, a Lorene Raquel de Souza, que sempre me incentivou e me deu espaço para crescer, confiando no meu trabalho. Aprendo constantemente nessa troca com vocês.

Às minhas amigas, Cristiane Geiss Nardes, por confiar e acreditar em mim e por compreender o tempo que estive afastada das atividades do grupo da Rede Governança para me dedicar a minha pesquisa, e Poliana Pacheco Coelho, que em muitas conversas me incentivou a ter paciência, pensamentos positivos e acreditar que seria possível concluir esta pesquisa. Obrigada, meninas, por estarem sempre ao meu lado.

Ao meu marido, José Ricardo Botelho, pela paciência e por entender minha ausência em alguns momentos rotineiros e também pelo carinho, amor e apoio nos momentos difíceis dessa caminhada.

Nós nos esquecemos que o ciclo da água e o ciclo da vida são, na verdade, um só.

Jacques Yves Cousteau

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

PREFÁCIO

Investir em saneamento básico significa vida. Nem todos sabem, mas dentro do conceito de saneamento básico estão os serviços de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de limpeza urbana, de drenagem e manejo de águas pluviais e de manejo de resíduos sólidos. Serviços que são fundamentais e que impactam diretamente na qualidade de vida das pessoas. Significam ganhos como dessedentação, menos doenças, salubridade, sustentabilidade, evitar enchentes e redução de contaminação. Proporcional à sua relevância, esses serviços custam muitos recursos. Muito dinheiro mesmo. Exatamente por isso, há de se reconhecer a dificuldade de encontrar uma regulação que consiga contribuir com a efetivação desse direito.

Em 2020, nasceu o Novo Marco do Saneamento Básico, materializado na Lei nº 14.026. Trata-se de norma fruto de um complexo processo legislativo. Para regular o tema, foram editadas as Medidas Provisórias nº 844/2018 e 868/2018, que não foram aprovadas por decurso de prazo. Somente com a iniciativa do Projeto de Lei nº 4.162, de 2019, após grande debate no Congresso Nacional, o tema recebeu uma nova abordagem.

Em breves linhas, o Novo Marco do Saneamento Básico incentivou a privatização desse setor. Isso porque extinguiu os contratos de programa, firmados entre municípios e empresas estaduais de saneamento, e permitiu os contratos de concessão por meio de licitação, com concorrência de prestadores de serviço públicos e privados. Outra importante inovação foi estabelecer grupos ou blocos de municípios pequenos para contratar os serviços de forma coletiva, além de criar o Comitê Interministerial de Saneamento Básico. Aos nossos olhos, contudo, a principal mudança está na ampliação do escopo da Agência Nacional de Águas ao contemplar em seu objeto o Saneamento Básico, a ser regulado com a edição de normas de referência. Os repasses federais passaram a ser condicionados à adoção de tais normas.

Não foram poucos os questionamentos ao Novo Marco do Saneamento Básico. Discussões quanto à invasão de competências municipais reconhecidas pelo STF, na ADI nº 1.842-5/RJ. Debates sobre os malefícios da privatização, ante a dificuldade de aliar o interesse público ao privado. Saneamento básico exige um alto volume de recursos (de R$ 500 bilhões a R$ 700 bilhões) e contratos longos e exclusivos (de 20 a 35 anos). Problematizou-se, inclusive, o fato de a ANA nunca ter atuado nesta área. No mundo, 90% dos sistemas são geridos pelo poder público. Sabe-se que muitos países que privatizaram tiveram que rever posição, o que é caríssimo e pode comprometer a universalização. Os dispositivos do Novo Marco do Saneamento Básico foram questionados não só na academia, mas também perante o Supremo Tribunal Federal, nas ADIs nº 6536 e nº 6492. Nada disso, contudo, desanimou a autora deste livro quanto ao seu interesse em se aprofundar sobre o tema.

Durante o Curso de Atualização sobre o Novo Marco Legal do Saneamento Básico, ministrado por mim no Centro Universitário de Brasília (CEUB), em 2021, Izabela Collares já se destacava nos debates apaixonados desta pauta. Eu já a conhecia do Grupo de Pesquisa Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável e a admirava pelo seu engajamento nas pesquisas acadêmicas. Aquelas discussões me ensinaram muito. Foram tão frutíferas que me levaram à oportunidade de participar de sua banca de qualificação do mestrado, seguida do avanço para a função de coorientadora de sua dissertação sobre o tema.

Desde nossas primeiras conversas, Izabela acreditava que o Novo Marco do Saneamento Básico poderia sim trazer reais ganhos para o direito à água. A dúvida ainda residia, no entanto, sobre como demonstrar isso. As escolhas necessárias, então, foram feitas e defendo que os resultados dessa pesquisa representam uma gigantesca contribuição para os necessários debates jurídicos do setor do saneamento básico. Tenho citado este trabalho como material de leitura obrigatória para quem pretende mergulhar no tema, ante seus achados.

Nesse livro, valendo-se uma análise da Constituição, das normas federais e estaduais, da jurisprudência do STF, de informações das agências de águas estaduais, e de uma organização exemplar, Izabela demonstrou que sim, ela estava certa. As normas de referência da ANA podem sim contribuir com a efetividade do direito à água.

Como excelente pesquisadora que é, delimitou um recorte e empreendeu um estudo para responder aos seguintes questionamentos: As normas de referência da ANA terão a capacidade de reduzir a fragmentação normativa em prol da efetivação do direito fundamental ao acesso à água potável? O estudo das normas das agências reguladoras estaduais quanto à redução progressiva e controle das perdas de água demonstra a fragilidade e incoerência das normas da Federação brasileira? Eis as perguntas, necessárias e pertinentes, que nortearam a interessante pesquisa materializada neste livro.

A autora desenvolveu, então, instigante pesquisa sobre o direito à água potável como direito humano fundamental, demarcando sua importância como serviço essencial. Aceitou, em seguida, o desafio de entender a competência da União, no art. 21, inc. XX, da Constituição, para instituir diretrizes para o saneamento básico em conjunto com a competência comum dos entes federativos, prevista no art. 23, IX, para promover programas de melhoria das condições de saneamento básico. Por fim, traçou um panorama do complexo saneamento básico do Brasil até chegar até a sua atual regulamentação.

Em seguida, debruçou-se sobre o papel das agências reguladoras, com destaque para a ANA, pontuando nesse processo as dificuldades do sistema normativo, fragmentado e indefinido, característico de nossa federação. Adentrou, então, no Novo Marco do Saneamento Básico e a ampliação da competência da ANA. Por fim, chegou ao cerne do seu trabalho, ao se deter nas perdas de água, e por meio de pesquisa normativa de 26 agências estaduais de água concluir que 68% delas não detinham normas sobre tais desperdícios. Em outras palavras, as normas de referência contribuirão com a redução dessas perdas. Não bastasse isso, Izabela demonstrou que existe uma receptividade às normas de referência em 54% delas, o que dá sinais de que esse modelo pode ter ganhos federativos a impulsionar a efetividade do direito à água.

As pesquisas do Direito precisam refletir sobre os efeitos de suas normas, para propor, a partir disso, ajustes, ou avaliar possíveis ganhos de sua implementação. Por isso, deve-se reiteradamente questionar como aprimorar os instrumentos que podem lidar com problemas graves como o direito à água. Ao traçar essas linhas, a autora ajuda a gestão federal (União, ANA) e as gestões estaduais (agências estaduais, estados) a cumprirem seu dever constitucional de sustentabilidade da regulação ambiental, evitando-se a perda de recursos. Os recursos de nosso planeta detêm limites. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que consta do artigo 225 da Constituição de 1988, significa um dever de proteção imposto a todos. Cabe ao Poder Público e à coletividade também defendê-lo. Essa pesquisa acadêmica deu relevantes contribuições sobre o caminho viável em regulação para concretizar os comandos da Constituição.

Vale mencionar que os debates sobre saneamento básico não se encerraram com a nova regulamentação. Seguem na pauta do dia. O Decreto nº 11.467/23, de 5 de abril de 2023, realizou substanciais alterações no setor. A MP 1154 de Estrutura da Presidência da República modificou a vinculação da ANA. Nada disso, contudo, retira a atualidade e a pertinência dessa pesquisa. Ao contrário. As conclusões deste trabalho reforçam o quanto as normas de referência precisam ser mantidas e implementadas.

Convido todos a conhecer a pesquisa de Izabela, com seu texto bem construído sobre o direito à água, revisão da jurisprudência do STF sobre o tema, além de pesquisa empírica sobre a perda de água com indicativos de que as normas de referência da ANA podem sim contribuir com avanços no setor. Tirar o saneamento básico do papel representa desafios gigantescos. Esse livro contribui com esse processo ao apresentar um mapeamento sério e metodologicamente estruturado sobre esse tema importante para iluminar caminhos. Sua leitura certamente será relevante nos diálogos necessários à efetivação das soluções para tornar o saneamento básico efetivo.

Mariana Barbosa Cirne

Procuradora-Chefe da Procuradoria Nacional de Defesa do Clima e do Meio Ambiente

Mestre e Doutora em Direito, Estado e Constituição pela UNB.

Professora titular do programa de Mestrado e Doutorado em Direito pelo UniCEUB.

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 1: DIREITO À ÁGUA E A PROMOÇÃO DO ACESSO UNIVERSAL

1.1 DIREITO À ÁGUA POTÁVEL COMO DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL

1.1.1 ÁGUA, SUA IMPORTÂNCIA E DELIMITAÇÃO DO SERVIÇO DE USO PARA CONSUMO HUMANO

1.1.2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA DE RECURSOS HÍDRICOS

1.2 PANORAMA DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL

1.2.1 O SANEAMENTO BÁSICO E SEU SISTEMA NORMATIVO

1.2.2 COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS QUANTO AOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO

1.3 TITULARIDADE DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO

1.4 A INDISSOCIÁVEL RELAÇÃO DO SANEAMENTO BÁSICO COM A PROTEÇÃO AMBIENTAL E A PROTEÇÃO À SAÚDE

CAPÍTULO 2 NOVO MARCO DO SANEAMENTO BÁSICO: NORMAS DE REFERÊNCIA EM FACE A UM SISTEMA NORMATIVO FRAGMENTADO

2.1 AGÊNCIAS REGULADORAS

2.1.1 AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E SANEAMENTO BÁSICO (ANA)

2.1.2 CENÁRIO BRASILEIRO DAS AGÊNCIAS INFRANACIONAIS

2.2 SISTEMA NORMATIVO FRAGMENTADO E INDEFINIDO

2.2.1 A JUDICIALIZAÇÃO DO CONFLITO SOBRE A TITULARIDADE DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO - REFLEXO DA FRAGMENTAÇÃO SETORIAL

2.2.2 CONSIDERAÇÕES QUANTO À ADI Nº 1.842/RJ

2.3 NOVO MARCO DO SANEAMENTO BÁSICO (NMSB) E A AMPLIAÇÃO DA COMPETÊNCIA DA ANA

2.3.1 DAS NORMAS DE REFERÊNCIA NACIONAIS

2.3.2 DA AGENDA REGULATÓRIA DA ANA - ARA

CAPÍTULO 3 REGULAÇÃO ESTADUAL REFERENTE À REDUÇÃO PROGRESSIVA E CONTROLE DE PERDAS DE ÁGUA E A HARMONIZAÇÃO DAS NORMAS EM PROL DA SEGURANÇA JURÍDICA

3.1 DAS PERDAS DE ÁGUA

3.2 PESQUISA NORMATIVA DAS AGÊNCIAS ESTADUAIS

3.3 REVISÃO QUALITATIVA DO RESULTADO ENCONTRADO

3.4 A HARMONIZAÇÃO REGULATÓRIA E A SEGURANÇA JURÍDICA

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

INTRODUÇÃO

O acesso à água potável é um direito fundamental¹ assegurado, indiretamente, pela Constituição Federal Brasileira de 1988 (CF)². O direito humano à água é condição básica para a promoção de outros direitos humanos, individuais, sociais e culturais,³ bem como um requisito necessário para o respeito da dignidade das pessoas, do direito de se ter uma vida digna, com qualidade, e da garantia ao maior grau de saúde. Conforme estabelece a Resolução n° 64/292⁴ de 2010 da Organização Nacional das Nações Unidas (ONU), o direito à água potável e ao saneamento básico é um direito humano essencial para a plena fruição da vida e de todos os outros direitos.

O saneamento básico consiste no conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais para abastecimento de água potável, esgotamento, limpeza e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais, conforme o artigo 3º da Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento Básico (LDNSB), Lei nº 11.445/2007.⁵

A devida prestação de serviços de saneamento básico impacta diretamente a saúde pública e o meio ambiente.⁶ A ausência ou inadequação desses serviços é uma preocupação mundial⁷que está conectada com a transmissão de várias doenças, como: diarreia, cólera, hepatite A, poliomielite e o avanço da transmissão⁸ do Coronavírus⁹ (COVID-19).

A Organização Mundial da Saúde (OMS) estima que, anualmente, 432 mil pessoas morrem por diarreia e 297 mil crianças, com menos de 5 anos, morrem devido à ausência ou deficiência de acesso a água, saneamento e higiene. Aproximadamente 827 mil pessoas, em países de baixa e média renda, morrem como resultado do acesso inadequado à água, o que representa 60% do total de mortes por diarreia¹⁰. Uma estimativa mostra que quando se tem melhoria da água e do saneamento básico os efeitos para a saúde representam uma redução de 40% em causas de doenças diarreicas.¹¹

No Brasil, a prestação de saneamento básico quanto ao abastecimento de água¹² ainda é lenta, visto que 35 milhões de brasileiros¹³ não tem acesso à água tratada. O índice de perda de água na sua distribuição ultrapassa a marca dos 30%.¹⁴ Essa perda é um dos principais desafios a ser superado nesse setor¹⁵. Um estudo do Instituto TrataBrasil¹⁶ mostrou que vazamentos, furtos, erros de leitura do hidrômetro, entre outros, causaram um prejuízo superior a R$ 11 bilhões em 2017, o que seria o suficiente para atender 30% da população ao longo de um ano.

Os dados apresentados demonstram que a ausência ou deficiência no acesso à água potável compromete a saúde da população, em especial dos mais vulneráveis,¹⁷ cuja temática há anos custa caro aos pobres dessa nação com recursos hídricos abundantes, mas em lugares específicos. São necessários investimentos que superem R$ 500 bilhões, segundo informe do Ministério da Economia (ME),¹⁸ para que se alcance a universalização dos serviços de saneamento básico.¹⁹

E, apesar do avanço representado pela Lei Federal nº 11.445/2007, que estabeleceu diretrizes nacionais para o setor de saneamento, as normas jurídicas não estavam sendo capazes de dirimir instantaneamente os conflitos federativos e atingir a melhor solução em todos os níveis²⁰. Esses conflitos exigem um grande esforço dos interpretes que devem se valer das pesquisas jurídicas²¹ em prol de solucionar cada caso em concreto.

O estabelecimento de procedimento uniforme de resolução de conflitos de interesse entre agentes regulados visa a promover a construção de um ambiente cooperativo entre os mesmos, tendo como consequência a redução da judicialização de demandas e do tempo gasto em sua apreciação.²²

A aprovação do novo marco do saneamento básico (NMSB), Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020²³, tem como meta avançar no acesso à água, alcançando sua universalização, e destravar os investimentos para o setor.²⁴ Para isso, trouxe mudanças importantes que estimulam a entrada desses investimentos, por exemplo, a harmonização das normas que garante a segurança jurídica. Outrossim, incentiva em vários dispositivos a ampliação da participação privada no setor, por meio da abertura de mercado. Tais investimentos, que são essenciais para a universalização, podem possibilitar a revitalização de bacias hidrográficas, a conservação do meio ambiente e a redução de perdas de águas bem como proporcionam mais qualidade de vida e saúde à população e aquecem a economia.

A variedade de normas, diante da complexidade para adaptar-se a todas, dificulta a melhoria dos serviços de saneamento²⁵. ááHá cerca de 50 agências reguladoras (regionais, estaduais e municipais) responsáveis por 2.906 Municípios entre os 5.570 existentes²⁶. Ou seja, metade dos Municípios não possuem nenhum tipo de regulação, num ambiente em que cada um pode ter sua própria agência reguladora.²⁷

Portanto, é uma tentativa de aprimorar o setor e, para sua efetividade, as metas devem ser cumpridas com o máximo de transparência. Assim, estabeleceu-se que somente a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) é a responsável por coordenar e indicar padrões de qualidade de forma a atingir a homogeneidade regulatória, conforme redação dada pelo art. 4ºA do NMSB.

Falar da universalização²⁸ do acesso à água é tratar de um tema relevante que envolve setores como: social, ambiental, econômico e jurídico. O art. 200 da Constituição Federal (CF) dispõe que ao Sistema Único de Saúde (SUS) compete a formulação da política e da execução das ações de saneamento básico. Segundo a OMS²⁹, economicamente, para cada dólar investido em água e saneamento, 4.3 dólares em gastos com a saúde no mundo são economizados em um cenário em que 2,5 bilhões de pessoas ainda não possuem acesso a esse serviço.

A atualização do marco legal já vinha sendo debatida por todos esses fatores e foi acelerada em razão da demanda ambiental específica de atender às necessidades básicas desses cidadãos,