O novo modelo brasileiro de regulação do saneamento básico: Lei Federal nº 14.026/2020

De Jacqueline Lobão Haase

Este livro é proveniente da dissertação elaborada pela Autora no Programa de Pós-graduação do Mestrado Acadêmico em Direito, Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional do Centro Universitário do Pará – CESUPA. A obra analisa a regulação do saneamento básico após as alterações apresentadas pela Lei nº 14.026/20, de modo a responder o seguinte questionamento: como está estruturada a competência regulatória do saneamento básico após a edição da Lei nº 14.026/20?
Neste sentido, o trabalho inicia com a exposição do conceito de saneamento básico e de como ocorreu a evolução normativa do setor no país, destacando os aspectos referentes à titularidade. Em seguida, foi analisada a reestruturação regulatória proposta pelo novo marco legal, apresentando o cenário que antecedia a Lei nº 14.026/2020 e as principais alterações decorrentes desta, principalmente no que tange à competência concedida à ANA para edição de normas de referência, que tem como principal objetivo a uniformização da regulação do setor.
Com base nas teorias da regulação, buscou-se compreender a importância da identificação do titular do poder regulador e as possíveis consequências dessa indefinição. Metodologicamente, foi realizada pesquisa eminentemente exploratória para investigar o tema por meio de uma abordagem quantitativa pautada em fontes bibliográficas e documentais.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 2 de mai. de 2022
• ISBN: 9786525237329

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1. SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL

Não há como analisar a reestruturação da regulação do saneamento básico sem que seja realizada previamente uma contextualização dos principais fatores que corroboraram para o desenvolvimento do setor até o cenário antecessor à edição da Lei nº 14.026/2020.

Além das transformações que naturalmente ocorrem em razão do decurso do tempo, o setor de saneamento também apresenta diversas mudanças de perspectiva quanto ao que é compreendido como saneamento básico, quem é o titular deste serviço público e quais são os principais prestadores.

As mudanças que ocorreram nesse setor se somam às transformações que constituíram o Brasil como um Estado Regulador, refletindo em um cenário complexo, desorganizado e instável no saneamento básico.

A instituição de agências reguladoras no país foi proveniente de um processo de desestatização que ocorreu na maior parte dos setores econômicos. Contudo, no âmbito do saneamento básico, a prestação dos serviços permaneceu eminentemente sendo realizada por empresas públicas, o que somado ao reconhecimento do Município como titular da competência deste setor, resultou no estabelecimento de uma modelagem regulatória diversa, em que predominava a regulação por agências infranacionais.

Neste sentido, as subseções a seguir têm como finalidade expor os três principais fatores que constituíram o atual cenário do saneamento básico, quais sejam: (i) o conceito amplo de saneamento básico, composto pela prestação de quatro tipos de serviço; (ii) a influência histórica no predomínio da prestação de serviços por empresas estatais, a partir da análise da evolução da normatização do saneamento no país; e, por fim, (iii) a disseminação de agências municipais como reflexo do reconhecimento dos Municípios como titulares desses serviços.

1.1. DEFININDO SANEAMENTO BÁSICO

O setor de saneamento básico é revestido de diversas complexidades e o aperfeiçoamento da infraestrutura e da prestação dos serviços vinculados a ele carece de pesquisas interdisciplinares que englobam diversas áreas, como engenharias, economia, administração, biologia e o direito.

Usando pontos de interseção que permeiam entre a multiplicidade de áreas do conhecimento que analisam o tema, é imprescindível a apresentação de um panorama conceitual ao seu respeito, para que posteriormente possam ser analisadas as particularidades objeto desta pesquisa.

O ponto de partida para o estudo do tema deve ser a exposição da diferenciação entre saneamento básico e saneamento ambiental, vez que, apesar da similaridade, as expressões não podem ser utilizadas como sinônimos. Em um primeiro momento, cabe esclarecer que, apesar de possuírem concepções distintas, existe uma vinculação íntima entre eles, uma vez que, apresentando de forma didática, o saneamento ambiental seria o gênero e o saneamento básico uma espécie.

A amplitude da concepção de saneamento ambiental torna mais desafiadora a delimitação do tema, contudo, em apertada síntese Bittencourt e Paula apresentam o conceito de saneamento ambiental como:

O conjunto de ações que garante a qualidade da água e dos rios, o lançamento de esgotos em rede pública, a coleta de lixo e a sua disposição em aterros sanitários ou controlados, a garantia de água em quantidade e qualidade adequadas para o consumo humano, além do controle ou erradicação de doenças. Esse conjunto de ações ou práticas, que visam promover a qualidade do meio ambiente e contribuir para a saúde pública o bem-estar da população, denomina-se saneamento ambiental¹¹.

Percebe-se, portanto, que o saneamento ambiental corresponde a um conceito abrangente, que engloba o controle de situações que podem influenciar na saúde humana, não estando vinculado apenas à prestação de algum serviço, mas sim à promoção da qualidade e bem-estar da vida do ser humano. Este conceito ultrapassa os procedimentos materiais e tem como objetivo alcançar um maior bem-estar para a sociedade.

O saneamento básico, por sua vez, é mais restrito e está inserido dentro da conceituação mais ampla de saneamento ambiental, o que não o torna menos importante, uma vez que, apesar de o saneamento ambiental ser vinculado à necessidade de preservação da qualidade de vida de forma ampla, a partir da compreensão do conceito de saneamento básico é possível afirmar que sem a presença deste não há como se falar na existência de saneamento ambiental.

Nesse contexto, o saneamento básico consiste na prestação de serviços que são indispensáveis para que qualquer ser humano consiga subsistir de forma digna, sendo estruturas, instalações e os serviços que compõe o saneamento básico, indispensáveis para que se possa alcançar o objetivo de bem-estar da população, que é o núcleo central do saneamento ambiental¹².

A delimitação do conceito de saneamento básico é mais restrita e está vinculada a quatro atividades consideradas como serviços públicos, quais sejam: (I) abastecimento de água potável; (II) esgotamento sanitário; (III) limpeza e drenagem urbana; (IV) manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais¹³.

Apesar da distinção conceitual, tanto o saneamento ambiental quanto o básico são imprescindíveis para a preservação do meio ambiente e para a vida humana, conforme é ressaltado por Fonseca e Maia ¹⁴ ao afirmarem que estes implicam diretamente no controle da poluição dos recursos hídricos e do solo, na salubridade e ordenamento das cidades como um todo, prevenindo epidemias e doenças relacionadas à falta de higiene e contaminação da água.

Conforme será mais bem detalhado posteriormente, o saneamento básico passou por um processo histórico de evolução, que resultou em mudanças não só na forma como os serviços eram prestados, mas principalmente na própria concepção do que se constitui como saneamento básico.

Primordialmente, até o início do século XXI, se adotava uma concepção stricto sensu de saneamento básico, na qual abrangia como seus elementos apenas o abastecimento de água potável e o esgotamento sanitário¹⁵.

Contudo a LDNSB inaugurou no ordenamento jurídico brasileiro um conceito mais amplo, dispondo originalmente em seu artigo 3º, inciso I¹⁶, que o saneamento básico se caracterizava pelo conjunto de serviços¹⁷, infraestrutura e instalações operacionais composto por abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. Sendo assim, a concepção lato sensu de saneamento básico passou a ser composta pela prestação de quatro tipos de serviço.

Apesar de a LDNSB ter apresentado uma conceituação sintética a respeito de cada um dos itens que compõe o saneamento básico, foi o Decreto nº 7.217/2010¹⁸ que ficou responsável por regulamentar a lei e dispor a respeito das especificações sobre cada um dos serviços. A atual concepção de saneamento básico engloba a instalação, infraestrutura e prestação de quatro tipos de serviços distintos, que apesar de possuírem particularidades muito díspares, se integram em um organismo que constitui o ciclo do saneamento básico.

Figura 1- Ciclo do saneamento básico.

Fonte: BRASIL, 2017.

O objetivo da figura exposta não é sistematizar o ciclo do saneamento básico, vez que este envolve muito mais etapas, procedimentos e infraestruturas do que está apresentado. A imagem objetiva demonstrar que cada atividade é importante para o perfeito funcionamento do ciclo, sendo assim, o saneamento básico não pode ser interpretado como quatro tipos de atividades isoladas, mas sim como um organismo no qual cada serviço desempenha uma importante parcela para obtenção de um resultado final satisfatório.

Também cabe ressaltar que a análise dos serviços que compõe o saneamento básico é dotada de complexidade e requer espaço destinado ao aprofundamento do tema, o que não é o objetivo desta pesquisa. Entretanto apesar de não adentrar as especificidades dos serviços, torna-se imprescindível para a compreensão do setor a exposição sintética dos conceitos e atividades desenvolvidas por cada um deles.

No que tange ao abastecimento de água potável, inicialmente é necessário ressaltar que este não pode ser confundido com o direito a água em si, uma vez que o saneamento básico compreende a rede de instalações e infraestrutura que viabilizará a prestação do serviço, possibilitando assim o direito à água.

O art. 4º do Decreto nº 7.217/2010 expõe que se constituem como abastecimento de água as atividades de: reservação de água bruta; captação; adução de água bruta; tratamento de água; adução de água tratada e reservação de água tratada.

Apesar de estarem elencadas no texto legal, em razão da complexidade do tema, se torna necessária a tradução dos termos técnicos com objetivo de revelar no que consiste cada atividade:

A reservação de água bruta é a fonte de onde se retira a água, que pode ser uma represa, um rio ou um poço. A captação por sua vez, é o conjunto de equipamentos e instalações que retiram a água da reservação bruta, a fim de lançá-la no sistema de abastecimento.

Adução é o nome das tubulações que ligam a captação à estação de tratamento e que ligam a estação de tratamento às redes de