Gestão Pública Deliberativa de Sistemas de Ensino: Uma proposta à luz de Jürgen Habermas

De Marcelo do Nascimento

Gosto de pensar em Gestão Pública Deliberativa de Sistemas de Ensino nunca como um manual de gestão, mas como uma pergunta reflexiva e incômoda acerca das possibilidades de se concretizar uma forma de gestão que enfrente a hegemonia da racionalidade instrumental que viceja sem atrito na gestão pública da educação, reduzindo política à técnica, sentido a êxito, e que produz um modelo controlador, irrefletido e destruidor de criatividade, cujo efeito é a supressão da problematização prática do ato educativo justo.

E a resposta que se enuncia funda-se na inesgotável aposta que o filósofo Jürgen Habermas faz na autonomia das pessoas em deliberar acerca das decisões que incidirão sobre elas mesmas, como expressão da racionalidade comunicativa que se realiza no discurso prático como busca pelo entendimento acerca da norma da ação que possa ser aceita por todos como legítima e racional.

Marx afirma que os homens fazem a história, mas não escolhem as circunstâncias deste fazer. As políticas de radicalização da participação e da produção de saber como intervenção desta forma de gestão contra-hegemônica que se enuncia têm por finalidade promover para estes homens e mulheres que fazem a história da educação, ganhos de autonomia material e simbólica para deliberar sobre suas próprias circunstâncias.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 26 de jun. de 2025
• ISBN: 9786527059776

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1 FUNDAMENTOS DE GESTÃO

Nesta primeira etapa, o livro se divide em duas partes. A primeira se pode identificar como um esforço de investigação do que a literatura investigada convencionou chamar de Teoria Geral da Administração. Trata-se de um percurso majoritariamente descritivo, mas atravessado metodologicamente pelo materialismo histórico, o que implicou na tentativa de revelar, não apenas as propriedades empíricas do objeto gestão, mas revelar as múltiplas determinações sociais que envolvem a produção desse objeto.

Para isso, procurei abordar os traços explicativos e normativos presentes no conjunto bibliográfico investigado, que se dirigiu à coleção de diferentes matizes manifestas nos autores mobilizados, como Idalberto Chiavenato, que se dedica a descrever fundamentos gerais de administração, Peter Senge, que propõe um dever ser técnico, Alberto Guerreiro Ramos e Maurício Tragtenberg, que postulam um dever ser ético no campo administrativo, e ainda Bresser Pereira e Max Weber, que aparecem no tratamento específico da gestão do Estado. Mas talvez o cerne deste capítulo e também do próprio livro, seja a disputa acerca do sentido ideal que se deva atribuir à ideia de controle como núcleo da administração. Disputa travada elementarmente entre Harry Braverman e Taylor, havendo que para Braverman, o controle não significa mais do que um fator de assujeitamento do trabalho, e para Taylor um fator de desenvolvimento da organização.

Todavia, frente à diversidade de abordagens que envolvem o objeto administração, foi necessário delimitar uma opção epistêmica para produzir unidade metodológica. Por isso, foi eleita a explicação marxista do fenômeno do trabalho, sem recorrer à sua visão antropológica, mas apenas na relação teleológica e transformadora associadas à cooperação, mantendo o esforço tanto quanto possível de trabalhar conceitos como valor e mercadoria, o menos normativamente possível, privilegiando seus atributos mais objetivos e menos controversos.

Na segunda parte, como resultado reflexivo do livro e nos termos de Gamboa (1998), busquei delimitar o que se compreende como forma ontológica da gestão e à crítica, sua capacidade em responder ao problema investigado.

Estabelecida esta identidade epistêmica, antes mesmo de tratar do objeto gestão em relação à administração, é preciso delimitar os conceitos interdependentes de eficiência e produtividade, porque essas duas variáveis condicionam o ato de gestão, tanto intuitivamente, desde a fundação do trabalho cooperativo capitalista, quanto cientificamente na transição entre os séculos XIX e XX até os dias de atuais. Esses dois fatores ocuparão papel central como critério de análise em todas as etapas do desenvolvimento do livro.

A gênese destes fatores está na própria produção, que pode ser compreendida como um processo de trabalho que resulta em um produto. Lembrando que produção (como ato de produzir) é processo pré-histórico começa quando o homem, tendo como primeiro recurso suas próprias mãos, transforma insumos da natureza em um produto. Assim, a produção é a transformação da natureza, por meio do trabalho, recursos e insumos, tendo como efeito um produto idealizado.

A produção a partir do trabalho cooperativo não é diferente; trata-se apenas de um agrupamento de pessoas, no mesmo local ou não, em grande escala ou não, trabalhando para produzir o mesmo produto ou o mesmo tipo de produto. Embora o trabalho cooperativo tenha suas origens na pré-história, o trabalho cooperativo, conforme se reconhece hoje, é um fenômeno moderno e vai progressivamente avançando do modelo das guildas para o modelo das fábricas, passando a ser hegemônico a partir do século XVII, identificando a sociedade capitalista (Braverman, 2015).

No primeiro capítulo do livro 1 de O Capital, Marx traz uma categoria de produto que, embora não seja inaugurada na sociedade capitalista, passa também a ser hegemônica, a mercadoria. A produção de mercadorias se dá quando o trabalho cooperativo tem por finalidade produzir produtos para serem trocados no mercado, identificado como processo de circulação. Assim, produtos contêm uma dupla propriedade: uso e troca. Mercadorias são a propriedade de troca dos produtos e, segundo Marx, a mercadoria é efetivamente a finalidade que mobiliza o trabalho cooperativo moderno (Marx, 2011).

Considerando que, de forma genérica, a razão de ser de uma organização privada é transformar a mercadoria dinheiro, obtida antes da produção, em mais mercadoria dinheiro após a produção, esse processo acontece por meio de dois fatores: a produtividade, que equivale à categorização da apropriação do excedente de valor produzido pelo trabalho cooperativo (mais valor), e a eficiência, que equivale às formas de minimizar os custos dos insumos e recursos, sem reduzir a qualidade produtiva, dentre eles, a mercadoria força de trabalho.

Embora sejam admitidas variações e inversões, normalmente uma unidade produtiva é composta por capital constante, que é a força de trabalho mais o capital variável (máquinas, equipamentos, ferramentas e insumos). A produtividade é a unidade de medida referente à capacidade de produção de uma unidade produtiva. Isso significa que há aumento de produtividade quando, mantendo a mesma jornada de trabalho de uma unidade produtiva, sem aumentar proporcionalmente o capital constante e o capital variável, aumenta a produção (Unger, 2018).

Um exemplo que poderia ilustrar a ideia de produtividade seria a presença de dois cenários: quando uma unidade produtiva constituída por 10 costureiras, 10 máquinas de costura, em 10 horas de trabalho deixam de produzir 100 calças e passam a produzir 150 calças. Neste caso, há um aumento da produção e da produtividade. Mas quando a mesma unidade produtiva passa a produzir de 100 para 150 calças, em 15 de horas de trabalho, por exemplo, há um aumento da produção (aumento do mais valor absoluto), mas não um aumento da produtividade (aumento do mais valor relativo).

Por outro lado, embora todo aumento de produtividade implique em um aumento de eficiência posterior à produção aparecendo na circulação (mercado), o aumento de produtividade, ainda que aumente a exploração do mais valor relativo, não reduz os custos da própria produção. E o inverso também é válido: o aumento de eficiência não causa o aumento da produtividade.

Isso porque o fenômeno da produtividade só é possível na produção, na relação produtiva entre capital constante e capital variável, ou seja, não há como a produtividade anteceder o processo produtivo. Já o fenômeno da eficiência pode aparecer em todas as etapas da cadeia produtiva: antes da produção, na forma de insumos mais baratos, durante a produção, na forma cooperativa que reduz quantidades de insumos, e posterior à produção, novamente na forma de insumos mais baratos colocados em circulação.

Na circulação, que é o mercado de trocas de mercadorias/produtos mediados pela mercadoria/dinheiro, a eficiência aparece, por exemplo, quando uma unidade produtiva acessa um tecido mais barato, ou maquinário mais barato, ou força de trabalho¹ mais barata, fatores que devem implicar na produção de produtos com menor custo. Mas isso, reitera-se, não gera aumento de produtividade, mas aumento da margem de lucro, ou na possibilidade de redução de preços para fins competitivos; neste caso, a eficiência é devolvida à circulação e ao mercado como insumo mais barato para outras cadeias produtivas ou diretamente para consumo final.

Na produção, quando a natureza é transformada, a eficiência aprece quando a forma de organização da cooperação, ou mesmo o desenvolvimento técnico e tecnológico, permite que se mantenha a produtividade com menores custos. Por exemplo, quando a Toyota padroniza o uso de parafusos em motores (Unger, 2018), a redução de diversidade permite o aumento da escala de compra de parafusos e a redução de custos. Neste caso, não foi o parafuso que ficou mais barato, mas a forma de produzir que impactou na redução do custo. Todavia, como no caso da eficiência que aparece na circulação, a eficiência que aparece na produção também não impacta, necessariamente, no aumento da produtividade.

Dessa forma, conclusivamente, quero afirmar que produtividade produz eficiência que aparece na circulação. Mas a eficiência não produz produtividade, produz apenas redução de custos, aparecendo antes ou depois da produção, na forma de circulação de insumos mais baratos, ou na própria produção, na redução ou barateamento de insumos. Assim, são fatores correlatos, mas que nada têm a ver com aspectos qualitativos, apenas quantitativos. Produtividade e eficiência são apenas manifestações concretas de uma necessidade: a ponderação acerca do melhor meio para equacionar o emprego de menos mercadoria/dinheiro para fins de acúmulo de mais mercadoria/dinheiro².

Enfrentar os conceitos de produtividade e eficiência, ainda que não exaustivamente, torna-se imprescindível para permitir o encadeamento da análise, seja no campo da administração, seja acerca dos mapeamentos posteriores a respeito da gestão pública da educação, todos eles indispensáveis para fundamentar uma ideia de gestão contra-hegemônica.

1.1 O problema do controle

Tomarei a Administração como campo epistêmico, ou seja, como campo de conhecimento matricial das demais modalidades e teorias de administração, conforme Libâneo: A maioria dos autores que estudam as tarefas de administrar [...], as reúne todas no conceito de administração, configurando-se assim uma ciência da administração ou uma teoria da administração" (Libâneo, 2017, p. 86), e do mesmo modo aponta Chiavenato (2020).

É preciso delimitação, porque o termo administração pode ser acolhido com alguns sentidos difusos; um deles, talvez o mais comum, esteja associado a lidar ou contingenciar, no sentido de mitigar problemas para garantir a manutenção ou sustentabilidade. Esse sentido pode estar presente cotidianamente na ideia de administrar conflitos, ou seja, mantê-los em níveis aceitáveis, aparecendo este tipo de uso na ordem do indivíduo que administra, da cooperação ou também de forma mais abrangente, referindo-se ao Estado em relação a setores da sociedade.

No sentido estrito, á certo consenso de que administração é o fenômeno dirigido a promover intencionalmente meios materiais e simbólicos, para que o trabalho cooperativo entre pessoas e/ou entre pessoas e recursos seja eficaz em concretizar objetivos. Assim, administrar, no sentido clássico e à luz de Fayol, corresponde a planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar a cooperação para transformação teleológica da natureza. Essa tese pode ser lida objetivamente ou inferida em Chiavenato (2020), (1971), Silva Júnior (2015), Paro (2015), Libâneo (2017), Lima (2012) e Lück (1997), autores que apontam na direção desse entendimento.

Sempre houve a necessidade de administração, desde a cooperação política em cidades, cooperação militar, cooperação em construções, cooperação religiosa e cooperação produtiva (Tragtenberg, 2006), esta última, hegemônica no período capitalista, cuja gênese aparece descrita no último capítulo do primeiro volume de O capital, a respeito de acumulação primitiva (Marx, 2011).

Interessa-me nesta etapa a cooperação produtiva, analisada a partir das teses de uma das obras consideradas fundantes no campo administrativo, que é o livro publicado por Taylor, em 1911, Principles of Scientific Management.³

Cumpre, para nota, mas também para fins posteriores de delimitação de sentidos terminológicos, observar que a tradução mais fiel para a língua portuguesa seria Os Princípios da Gerência Científica, porém, a tradução que perdura há mais de cem anos é Os princípios da Administração Científica.

Frederick Winslow Taylor nasceu em 1856, em Filadélfia, na Pensilvânia, e faleceu em 1915, apenas 4 anos depois da publicação dessa sua obra antológica. Nasceu em uma família protestante (Quaker), se não rica, pelo menos com recursos, que lhe permitiu estudar. De fato, ele é descrito como um jovem estudioso, incialmente focado no Direito, mas que logo cedo optou por formar-se como Engenheiro mecânico (técnica e especialmente dedicado ao ramo do aço e da produção). Operário igualmente estudioso, extremamente dedicado e engajado, iniciou sua vida profissional no que se pode chamar chão de fábrica: [...] aprendiz, operário, capataz, contramestre, chefe de oficina e engenheiro (Tenório, 2000, p. 136). Assim, logo no início, reconhecido pela inteligência e dedicação, teve oportunidades e fez uma carreira prodigiosa, galgando melhores posições na indústria e em organizações de classe, além de conferencista e consultor (Gerencer, 1990).

Taylor era uma pessoa de costumes simples e peculiares, que demonstrava gostar de estar com roupas cheias de graxa e entre os trabalhadores. Era também descrito como um homem íntegro, com um espírito de justiça ascético (em sentido weberiano), franco, leal e corajoso. Taylor [...] foi educado na observação estrita do trabalho, disciplina e poupança. Educado para evitar a frivolidade mundana, converteu o trabalho numa autêntica vocação (Tragtenberg, 2006, p. 89).

Parecia obcecado pelo problema do desperdício, o que levou a se afastar de funções gerenciais. Após conseguir estabilidade financeira para se dedicar (cerca de trinta anos) às chamadas investigações dos tempos e movimentos, dedicando sua vida profissional a soluções de eficiência e produtividade, culminando em suas teses tanto organizacionais quanto operacionais, a partir das quais consolidou seu nome na história da administração (Taylor, 1990).

Taylor contrapunha seu modelo de administração científica ao que chamava modelo empírico, especialmente ao que chamava de modelo de iniciativa e incentivos. O autor procura situar sua ideia de cientificidade na tradição positivista, ou seja, análise para fins de predição e controle. Com isso, Taylor afirmava que qualquer organização, a partir do seu método sediado em quatro princípios, pode aumentar exponencialmente sua eficiência e produtividade: 1°. Desenvolvimento de uma verdadeira ciência; 2º. Seleção científica do trabalhador; 3º. Sua instrução e treinamento científico e 4º. Cooperação íntima e cordial entre a direção e os trabalhadores (Taylor, 1990, p. 95). Elucidativamente, cita como referência um estudo produzido a partir das suas teses:

As providências gerais para dedução de simples lei deste tipo são as seguintes: Primeira - Encontrar, digamos, 10 ou 15 trabalhadores (preferentemente de várias empresas e de diferentes regiões do país) particularmente hábeis em fazer o trabalho que vai ser analisado. Segunda - Estudar o ciclo exato das operações elementares ou movimentos que cada um destes homens emprega, ao executar o trabalho que está sendo investigado, como também os instrumentos usados. Terceira - Estudar, com o cronômetro de parada automática, o tempo exigido para cada um destes movimentos elementares e então escolher os meios mais rápidos de realizar as fases do trabalho. Quarta - Eliminar todos os movimentos falhos, lentos e inúteis. Quinta - Depois de afastar todos os movimentos desnecessários, reunir em um ciclo os movimentos melhores e mais rápidos, assim como os melhores instrumentos. (Taylor, 1990, p. 86).

A explicação identificada por Taylor é que o fator que limitaria o desenvolvimento da produtividade era o fato de os trabalhadores serem preguiçosos e desperdiçadores de tempo e recursos, e que essa resistência viria do fato de controlarem o planejamento, a técnica e o ato do seu próprio trabalho. Por isso, na metáfora de Taylor, os trabalhadores criariam um marca-passo que mantinha o ritmo de trabalho sob um teto conveniente aos trabalhadores (Braverman, 2015). A esse fenômeno Taylor chama, por um lado, de indolência natural, que seria a resistência individual inata ao operário, e, por outro, de indolência sistemática, que seria a institucionalização na forma de cultura desta resistência.

A explicação a respeito da âncora da produtividade e da eficiência já remetia ao postulado da solução: a forma mais eficaz de aumentar eficiência e produtividade será a gerência (a gestão) expropriar dos trabalhadores o controle sobre o trabalho, separando planejamento e execução (Braverman, 2015; Bryan, 2015).

Assim, mais do que o estudo ergonômico a respeito dos tempos e movimentos que revolucionou a produção, culminando no chamado paradigma fordista, ao que se pode observar na literatura investigada⁴ outro traço científico (preditivo) da teoria de Taylor é o controle. Fator de regularidade e probabilidade e que ainda move o campo epistêmico da administração até as formas teóricas atuais, acerca dos mesmos problemas: como aumentar a produtividade e a eficiência? E as soluções continuam a passar pelo mesmo caminho: o controle. Ainda que o controle assuma formas mais sofisticadas, como autocontrole (Dardot; Laval, 2016), que aparece para a crítica sob a forma de subjetivação da dominação.

Em Trabalho e Capital Monopolista (Braverman, 2015), publicado originalmente em 1974, Harry Braverman, pesquisador e escritor americano e militante de movimentos socialistas, retoma a discussão a respeito da reconfiguração da divisão técnica do trabalho (no interior das organizações), como efeito da divisão social do trabalho na produção capitalista (diversidade de segmentos).

Isso porque, embora historicamente o capitalismo não tenha inaugurado a diversidade do trabalho, inaugurou o hiperfracionamento (divisão por tarefas) do próprio trabalho na produção, e, consequentemente, a intensificação do fracionamento na divisão social técnica do trabalho. Ou seja, se, no âmbito da produção, a racionalização do trabalho, ao limite, aumentou a produtividade e a eficiência, no âmbito social da circulação, barateou a força de trabalho, além de empoderar o mercado como lastreador das especialidades profissionais.

Braverman (2015), ao explicitar as conjunturas do desenvolvimento produtivo americano no século XIX, descreve também o berço para a fundação do Taylorismo, esclarecendo, na perspectiva materialista, que não foram as ideias de Taylor que definiram o desenvolvimento da Administração no século XX, mas as demandas econômicas pelo desenvolvimento das forças produtivas, que ensejaram a interpretação da realidade apresentada por Taylor, de modo a sistematizar suas ideias por meio de categorias. O que é uma leitura histórico materialista.

O que Taylor fez não foi algo inteiramente novo; mas sintetizar e apresentar ideias num todo razoavelmente coerente que germinaram e ganharam força na Inglaterra e nos Estados Unidos durante o século XIX. Ele deu uma filosofia e título a uma série desconexa de iniciativas e experiências (Braverman, 2015, p. 85).

Embora o mercado tenha mudado progressivamente, demandando novas competências institucionais das organizações, conforme Lam (2004) e Senge (2017), sobretudo provocadas pelo exponencial desenvolvimento tecnológico, como se verifica na descrição de Almeida (2016) e Unger (2018), a Teoria da Administração continua a responder da mesma forma ao desafio da eficiência e da produtividade: adequando à prática, novas formas eficazes de controle.

Como será apresentado mais adiante, em outra etapa, sem abandonar aqueles dois problemas, a transformação do mercado coloca um novo problema estrutural, que surgiu imperativamente no limiar do século XXI e, portanto, não estava ao alcance da intuição de Taylor: competir passa a equivaler a própria sobrevivência da organização.

Inclusive será nessa conjuntura do aparecimento da competitividade como fator que demanda da administração a capacidade de se reinventar, que vai ganhando projeção o uso do termo gestão em detrimento de administração, conforme se justifica a seguir.

Partindo-se do reconhecimento de certa pacificação do uso do termo administração, como referência ao campo de conhecimento ou campo de teorias, que engendra e suporta todo conhecimento que tenha como objeto a relação entre a cooperação de pessoas, recursos e insumos, para a consecução de objetivos teleológicos, é preciso delimitar e situar o termo gestão, usado preponderantemente no decorrer do livro.

Gestão é um termo polissêmico e controverso na literatura, ora figurando como sinônimo de administração, ora como derivado dela, ora como uma dimensão política em detrimento a um sentido neutro ou burocrático normalmente atribuído à administração.

É possível observar essa diversidade em Lück, (1997), Chiavenato (2020), Paro (2015), Lima (2018), Libâneo (2017) e Silva Júnior (2015). Não é incomum que administração e gestão figurem como termos excludentes, sendo o sentido de administração mais associado à ideia de autoritarismo e gestão à participação, o que não procederia factualmente, segundo Silva Júnior (2015). Na visão do autor, seria exatamente o inverso, pois o discurso que correlaciona gestão necessariamente a uma ideia de democracia tratar-se-ia de um discurso eminentemente ideológico, como será discutido em etapas posteriores.

O conceito de gestão ganha abrangência pela pretensão potencialmente disruptiva em relação à abordagem clássica e outras formas que seguem historicamente, passando a disputar com a própria administração o status de campo de conhecimento. Porém, a proposta de rompimento de paradigmas da gestão tem uma genealogia conjuntural, à medida em que reflete a mudança de paradigma das relações de competitividade de mercado, colocando às organizações privadas novos desafios, sobretudo pelo vertiginoso desenvolvimento tecnológico e pelo paradigma da inovação. São fenômenos de mercado que impõem novas dinâmicas às formas de cooperação, de certa forma endereçadas ao que se chama de economia do conhecimento (Unger, 2018, Almeida, 2016).

Com a saturação do modelo chamado fordista na segunda metade do século XX, as organizações privadas se veem diante de novos desafios: a incerteza da sobrevivência e perenidade, até então fundadas na segurança da tríade: capacidade produtiva, estoque e planejamento de longo prazo. Mas, no final do século XX, descobriu-se que estes fatores não seriam mais ou adequados ou suficientes.

A passagem da certeza e segurança para incerteza e insegurança, portanto, de alargamento de risco produzido pela mudança dinâmica do mercado, a partir do surgimento de fatores variáveis de alto impacto como competitividade, tecnologia e produção de valor, implicou em novas formas de cooperação, sobretudo com contornos políticos capazes de lidar com a porosidade das organizações frente ao ambiente externo, e demandado um novo tipo de trabalhador: o colaborador, cujos interesses individuais precisam estar alinhados com os interesses corporativos.

O lema passa a ser competir para sobreviver e inovar para competir (Schumpeter, 2017). Essa conjuntura obriga as organizações a deixarem de se ver como sistemas fechados e a se considerarem como sistemas abertos (Machado Neto, 2012).

Nesse cenário, o conceito de gestão assume significados mais contemporâneos em comparação à administração. O conceito de gestão adquire um sentido mais fluido e, portanto, mais aderente do que administração. Klaus (2017), por exemplo, se propõe a pensar a administração como organização de pessoas e do trabalho no espaço de produção, e a gestão como a organização das pessoas, do trabalho e da produção no mundo. Nota-se no autor uma ideia de hiper-porosidade atribuída à gestão.

Também é possível observar o uso do termo gestão em detrimento de administração, especificamente no campo da cooperação da educação, por exemplo, em Heloisa Lück, uma autora frequentemente referenciada nesse campo. Ao descrever, no final da década de 1990, as diferenças entre administração e gestão da educação, a autora espelha no cenário educativo o cenário do mercado:

Mais importante que mudar o termo é mudar a concepção subjacente ao rótulo utilizado. Cabe ressaltar, portanto, que, com a denominação de gestão, o que se preconiza é uma nova ótica de direção, voltada para a transformação das instituições e de seus processos, como meio para a melhoria das condições de funcionamento do sistema de ensino e suas instituições. Não se pretende, no entanto, fazer tábula rasa e sugerir que muitos dos cuidados enfatizados pela prática da administração seriam totalmente inúteis. Cabe lembrar que apenas mudar denominações, em si, nada significa. É necessário que a nova forma de representação denote originalidade e efetiva atuação. Mas, negar ou menosprezar tudo o que a ótica anterior demonstra, corresponderia a negar uma dimensão básica da realidade, uma vez que uma nova ótica é sempre desenvolvida para superar a anterior, mantendo por base, os seus princípios, para determinar o progresso e evolução (Lück, 1997, p. 9).

Nota-se que na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB de 1996 ocorre certa ambivalência. A Constituição se refere à Administração Pública e a LDB de 1996 (LDB, 1996) refere-se à Administração do ensino, mas, em ambas as leis, quando tratam de aspectos da prática ou a setores, usam o termo gestão (gestão financeira ou gestão democrática etc.).

Em perspectiva estrita, a conclusão que remete o presente excurso conceitual é que o termo ideal de uso seria administração, dada sua abrangência. Porém, fiz a opção terminológica por gestão, e cumpre esclarecer que esta opção não se deve à negação da unidade político-técnica imanente à administração, mas porque o termo gestão já aparece discursivamente mais aberto para acolher novas interpelações de sentido a respeito de si mesmo, e seria contraintuitivo, comunicativamente, negar esse uso poroso, que é corrente.

Assim, para fins de comunicação conceitual no livro, a administração poderá aparecer circunstancialmente como termo utilizado para se dirigir ao campo epistêmico histórico (Chiavenato, 2020), mas tomar-se-á o termo gestão como expressão do objeto do livro, sobretudo quando da sua aparição em uma dada forma concreta situada ou idealizada, referindo-se à cooperação no campo da educação, devendo, contudo, em qualquer emprego, ser tomada como sinônimo de administração, conforme recomenda Paro (2015), em razão de se tratar do mesmo objeto.

1.2 Gestão do Estado: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo e governança

Estado patrimonialista

Para iniciar, articular e dar o devido encaminhamento à análise, é preciso compreender a estrutura estatal pública brasileira. Para tanto, produzi uma introdução sintética a respeito de um panorama histórico concernente aos modelos de gestão do Estado no Brasil: o Modelo Patrimonialista, o Modelo Burocrático, Modelo Gerencial e uma abordagem da concepção de Governança Pública. Primeiramente, apresento o termo patrimonialismo, que começa longe e se confunde com a história de Portugal.

Embora o termo Estado patrimonialista tenha sido utilizado bem anteriormente por Sérgio Buarque de Holanda, em Raízes do Brasil, de 1936, (Schwartzman, 2021), o professor Newton Bryan tinha razão quando me provocou ao afirmar que não seria possível referir-se ao patrimonialismo, especialmente no Brasil, na ausência da contribuição do jurista militante da Sociologia Raymundo Faoro. É forçoso confessar que a obra Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro, publicada a primeira vez em 1958 e depois em 1975, quando ganha notoriedade, não é uma leitura fácil, nem tanto pelo conteúdo, que é cristalino, mas pelo estilo literário do autor. Por um lado, pela forma espiral de ir e voltar ao mesmo período sob perspectivas diferentes, por outro, pela forma poética e metafórica de se expressar.

Pensando na totalidade da obra, considero adequado vê-la como uma crônica de seis séculos condensada em oitocentas páginas. De modo geral, uma crônica pressupõe que o leitor seja seu contemporâneo, de tal forma que as referências contextuais metaforizadas lhe façam sentido, o que implica que o leitor precise recorrer a outras fontes históricas para tentar compreendê-las. Mas o segredo, talvez valha arriscar o palpite (foi minha estratégia), é abrir mão de domar o texto e se deixar levar por ele. Pelas mãos weberianas do autor, deixar sentir-se contemporâneo da infância do Estado brasileiro e amadurecer com ele, desvelando o núcleo da sua crítica: a formação de um estamento burocrático que se estende de Portugal, se radica e se perpetua na nação brasileira. Nas palavras do autor: Cobrindo-a, sobre o esqueleto de ar, a túnica rígida do passado inexaurível, pesado, sufocante (Faoro, 2021, p. 708).

A gênese do Estado brasileiro e o que interessa à pesquisa, descrever e analisar sua forma primeira de gestão/administração, remonta, na perspectiva da Faoro (2021), à transição na formação do Estado português no século XII de um modelo monárquico (pré-moderno) patriarcal, mediado pela moeda, para um Estado moderno absolutista e patrimonialista, o que se pode entender como uma forma de Estado em que o rei é o dono de tudo, e quem tudo pode conceder e tomar. Se o rei e o Estado são apenas um, tampouco há distinção entre patrimônio do Estado e patrimônio do rei.

Faoro refuta qualquer ideia de a sociedade brasileira ter sido, em qualquer tempo, feudal ou semifeudal; ao contrário, o Brasil teria se fundado sob os auspícios da emergência do capitalismo mercantil. Mas não exatamente por isso apenas, considerando que o autor se manifeste refratário, desde o Prefácio, até as últimas linhas do estudo às categorias marxianas, preferindo para contrastar feudalismo ao capitalismo as categorias weberianas. Porquanto no feudalismo, as estruturas de poder eram descentralizadas da zona urbana para a zona rural por meio da dominação tradicional fundada na autoridade patriarcal. Já no capitalismo era o contrário, as estruturas de poder eram centralizadas no centro urbano e com prevalência no campo, por meio da dominação tradicional patrimonial pessoal.

No Brasil, desde o início da colonização, no século XVI (até para viabilizá-la), esta forma de dominação já chega não mais como dominação pessoal, mas como dominação estatal, hierarquizada nos cargos públicos de Governador geral (vice-rei), os capitães (capitanias hereditárias), as autoridades municipais e outras autoridades horizontais, que vão se avolumando e edificando um estamento burocrático estatal.

Esse talvez seja o grande ponto de Faoro, considerado uma leitura desesperançada da história brasileira, porque quando o autor de refere a um estamento burocrático estatal, refere-se a um tipo de burocracia formal, ainda sustentada na dominação tradicional e não racional, como uma espécie de pré-burocracia. Faoro, teimosamente, quer reiterar que, de 1500, passando pela colonização e pelo modelo agroexportador que identificou a nação brasileira, pela chegada da família real, em 1808, os dois reinados, desde a independência, em 1824, a Proclamação da República, em suas fases militar e civil, até, pelo menos, a Revolução de 1930, o Brasil tem sido explorado por um estamento político (não por classes econômicas), que vai se calcificando, ora se alternando rotativamente sua composição, ora em simbiose, pelos regentes portugueses, os regentes brasileiros, os militares e a oligarquia rural, e, por fim, os políticos e burocratas de todo tipo de casta, ligados de alguma forma e em alguma medida aos demais. Todos eles interessados em participar do Estado, seja qual for a preponderância do momento, para garantir, por um lado, um quinhão no patrimônio do Estado, e, por outro, garantir do Estado o devido fomento ao seu próprio patrimônio.

A tese de Faoro é que, à semelhança da formação do Estado de Portugal, cuja rápida transição do patriarcalismo para o patrimonialismo não permitiu o surgimento e amadurecimento de uma corte, como a inglesa, que tutelasse em alguma medida o rei. No Brasil, o patrimonialismo, da mesma forma inviabilizou a formação de uma burguesia liberal (e neste ponto talvez flerte com Marx), que se interpusesse ao Estado monárquico. Disso teria decorrido, nos termos bem desenhados de Faoro, o contínuo desencontro entre Estado e nação - um estranhamento produzido por um Estado que nasceu espoliador, e, mesmo independente, não perdeu sua natureza fágica, expressa na forma do seu patronato, ou dos donos do poder, reunidos como Estamento público.

De Dd. João I a Getúlio Vargas, numa viagem de seis séculos, uma estrutura político-social resistiu a todas as transformações fundamentais, aos desafios mais profundos, à travessia do oceano largo. O capitalismo politicamente orientado — o capitalismo político, ou o pré-capitalismo —, centro da aventura, da conquista e da colonização moldou a realidade estatal, sobrevivendo e incorporando na sobrevivência o capitalismo moderno, de índole industrial, racional na técnica e fundado na liberdade do indivíduo — liberdade de negociar, de contratar, de gerir a propriedade sob a garantia das instituições. A comunidade política conduz, comanda, supervisiona os negócios, como negócios privados seus, na origem, como negócios públicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O súdito, a sociedade, se compreendem no âmbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta no tradicionalismo — assim é porque sempre foi (Faoro, 2021, p. 693).

Uma lacuna nessa obra de Faoro (e que também é uma lacuna em Mudança Estrutural da Esfera Pública, de Habermas) é o povo. Todos querem participar ou querem um naco do Estado, menos o povo. O povo não aparece, como se não houvesse, como se houvesse somente o estamento. Curiosamente, só aparece na obra sob a forma do escravizado, reconhecidamente como o mais valioso e mais importante ativo da economia brasileira, tanto como força produtiva, quanto como comoditie (o autor não usa o termo), mas, sem dúvida o estudo de Faoro deixa claro que seria impossível a vida econômica brasileira prescindir dos escravizados. O povo só vai começar a ganhar algum relevo na obra a partir da República, no contexto das eleições, no sentido schumpeteriano de legitimação do poder político e na conjuntura que precede e avança durante o governo Vargas, como recém-proletariado, o que condiz com o ingresso da economia brasileira no processo de industrialização.

E o povo [...], o que quer ele? Este oscila entre o parasitismo, a mobilização das passeatas sem participação política, e a nacionalização do poder, mais preocupado com os novos senhores, filhos do dinheiro e da subversão, do que com os comandantes do alto, paternais e, como o bom príncipe, dispensários de justiça e proteção. A lei, retórica e elegante, não o interessa. A eleição, mesmo formalmente livre, lhe reserva a escolha entre opções que ele não formulou (Faoro, 2021, p. 707).

De modo sintético, o patrimonialismo pode ser compreendido como uma forma de administração pública, em que é difusa a relação entre público e privado. É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa (Bresser-Pereira, 2001, p. 7). Isso significa que o Estado tinha funções institucionais indissociadas dos interesses privados dos agentes públicos, sem que isso fosse, necessariamente, uma disfunção, mas antes uma cultura. E neste ponto, apesar da afinidade entre Faoro e Bresser-Pereira no mapeamento da história do patrimonialismo brasileiro, a preocupação de Faoro são os limites racionais políticos da dominação tradicional, e as preocupações do professor Bresser-Pereira são os efeitos desta forma na eficiência técnica do Estado.

Estado Burocrático (1936 a 1995)

O termo burocracia, que etimologicamente significa a regra no poder, tem sua formulação mais conhecida por Max Weber (2000), como efeito de um mundo racionalizado, tendo como ponto mais alto a razão formal, que é a razão sem conteúdo, apenas movida para eficácia. A burocracia expressa-se em uma forma organizativa que desloca a consciência do centro decisório, e dá posse à regra, impermeável à tradição, aos afetos e à irracionalidade, cujos atributos estruturantes são formalismo, impessoalidade, profissionalismo e rigidez hierárquica.

Ao contrário do que possa circular no senso comum, Weber é um crítico da burocracia (Tragtenberg, 2006), e é frequente que se atribua à burocracia a crítica que Weber fez ao risco da relação entre o protestantismo ascético e o acesso material viabilizado no capitalismo, como uma metáfora acerca de uma roupa leve que favorece a liberdade, mas que acaba por enrijecer-se como ferro e passa a limitar a liberdade que antes ensejava (Weber, 2013).

Mas embora neste encerramento da ética protestante, o autor não se refira exatamente à burocracia, mais tarde, em Economia e Sociedade: fundamentos de uma sociologia compreensiva (Weber, 2000), o autor problematiza a tendência de avanço e espraiamento hegemônico da burocracia. "Admitindo a inexorabilidade da mecanização burocrática, mostra ele [Weber] que hoje tendemos irresistivelmente para esta direção com uma racionalidade mais aperfeiçoada do que a das burocracias pré-capitalistas, razão por que formula a questão: a quem caberá no futuro viver nessa prisão? (Tragtenberg, 2006, p. 171).

Para Maurício Tragtenberg, a burocracia equivale à administração e surge primeiramente como burocracia patrimonial no Estado, em face da demanda por coordenação da cooperação essencialmente serviçal do modo de produção asiático, particularmente na Índia, Rússia, China, mas também no norte da África, no Egito e na América no império Inca. Apenas com o advento da Revolução Industrial, no século XVIII, a burocracia toma outros contornos fora do Estado, a partir da produção capitalista.

A partir de uma leitura metodologicamente materialista de Max Weber, em Burocracia e Ideologia (1º edição de 1974), Tragtenberg (2006) apresenta a burocracia como um fenômeno basicamente de dominação, como uma forma de coordenação da cooperação que esconde do trabalhador sua verdadeira relação com o trabalho, portanto como falsa consciência, que se explica a partir da evolução da administração clássica de Taylor e Fayol e que prossegue nas abordagens das Relações humanas de Mayo, até a abordagem estruturalista propriamente burocrática. Paula (2002), ao revisitar o texto de Tragtenberg, chamará de burocracia flexível a tentativa de explicar que a burocracia não se encerra no tipo ideal específico idealizado por Weber, mas avança ganhando novas formas e atributos, como meio de adaptar-se às mudanças que o próprio capitalismo impõe à administração geral.

Em antigo volume introdutório dedicado a responder o que é burocracia, Motta (1992) tenta explicitar as antinomias epistêmicas da burocracia, como expressão da alienação radical do sujeito e justifica que, à medida em que o trabalhador realiza, se aliena da realidade, a medida em que busca objetividade, se aliena do objeto e, por fim, a medida em que produz, se aliena do produto (Motta, 1992). Para o autor, na burocracia, as palavras proferidas se transformam em coisas capturadas em relatórios, atas e memorandos, e registros diversos como garantia de estabilidade. Talvez causasse horror a Paulo Freire pensar que Em qualquer burocracia existe uma profunda desconfiança com relação à palavra livre, criadora (Motta, 1992, p. 75).

Segundo Bresser Pereira (2001, 2006), dentre outros autores, cronologicamente tem início no Estado brasileiro o processo de burocratização a partir de 1936, como resposta ao enfrentamento do, até então Estado patrimonialista.

A conjuntura em que o Brasil inicia o processo de burocratização do Estado é também a conjuntura de sedimentação do governo do Presidente Getúlio Vargas, que chega ao poder por meio de golpe, em 1930, rompendo com a política hegemonicamente ruralista e ingressando o país em um processo de industrialização, ainda que com quase duzentos anos de atraso em relação à Revolução Industrial.

Enquanto o Estado patrimonialista em que vicejava uma cultura contrária ao espírito do Estado republicano, marcado por sua natureza virtuosa (Ribeiro, 2002), concorria contra os auspícios modernizantes do país, a gestão burocrática tinha como meta justamente a superação do patrimonialismo, ou seja, a promoção das condições e da garantia de que o Estado estruturado por meio de leis, normatizações, procedimentos e protocolos pudesse condicionar a conduta dos seus agentes e dos processos de acordo com as expectativas socialmente depositadas no serviço público (Bresser-Pereira, 2006; Oliveira, 2012).

Aplicado ao poder público, o modelo burocrático denota uma reação a arbitrariedade, ao nepotismo, ao clientelismo e ao patrimonialismo por parte de quem controla o governo, introduzindo um elemento de previsibilidade e estabilidade na implementação das atividades estatais, ao mesmo tempo em que instrumentaliza seu controle. Trata-se de aspectos que se relacionam positivamente tanto com a dinâmica capitalista quanto com a expansão dos direitos de cidadania e a institucionalidade democrática (Carneiro; Menicucci, 2013, p. 136).

Se no patrimonialismo há uma racionalidade de interesses privados que se manifestam na estrutura do Estado, tornando-o não racional em si, o Estado burocrático é um movimento contrário; a estrutura é movida por uma racionalidade legal, que tem por meta espraiar-se na cultura dos indivíduos, dos agentes públicos e, por consequência, produzir eficiência. O Estado burocrático expressa também uma racionalidade de valor, uma vez que almeja instituir um estado racionalmente alinhado com o conceito republicano.

Para Weber, a burocracia configura-se como um ator político estratégico, dotado de relativa margem de autonomia decisória para exercer o poder do Estado. Assim, o controle da burocracia revela-se essencial para evitar que ela tome decisões para as quais não detém legitimidade ou que implique o deslocamento do interesse público (Carneiro; Menicucci, 2013, p. 147).

Em 1936, entre as Constituições de 1934 e 1937, é criado o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), com a função de formular e executar novas diretrizes (burocráticas) para a Administração pública. Órgão que perseverou para além do governo Vargas, com altos e baixos, até 1986. O DASP introduziu o que se pode aceitar como avanços, como concurso para ingresso no serviço público, práticas de organização, sistemas e métodos, gestão orçamentária e de compras (Bresser-Pereira, 2001).

A criação do DASP, ocorrida já nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, mas agora para realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica. (Bresser-Pereira, 2001, p. 10).

Embora se possa datar para efeito cronológico o período burocrático de 1936 a 1995, limite que marca formalmente o início do processo da reforma gerencial, este percurso não foi nem hegemônico nem constante. Durante esse período, já estavam manifestas as disfunções do modelo burocrático, como também a permanência dos traços patrimonialistas. Por essa razão, já no período do governo militar, o Decreto-Lei nº 200 – fundamentado no AI4 - inaugura e prenuncia um primeiro movimento em direção a um modelo de administração gerencial, com foco em descentralização para fins de otimização de eficiência. Entretanto, o DASP continuava, concomitantemente, sua missão de reforma burocrática, que ainda era reconhecida como avanço frente ao patrimonialismo (Bresser-Pereira, 2001, 2006).

Conjunturalmente, e parece relevante acrescer, desde 1930, o país iniciou e seguiu o que se convencionou chamar de nacional desenvolvimentismo que, basicamente, se traduziu na industrialização do país e na substituição de importados por manufaturados nacionais. Esta estratégia econômica, juntamente com as políticas de direitos sociais de Estado, encontra limite de saturação financeira na década de 1980, sobretudo pelo endividamento externo (Bresser-Pereira, 2001, 2006). A crise econômica dá outro status à eficiência, ainda mais relevante para a recuperação financeira do Estado.

Na perspectiva da crítica às formas de gestão, sobretudo nos aspectos que interessam ao problema deste livro, o evento da burocracia aparece como movimento tendencial de supressão da autonomia. Isso significa que o problema da burocracia não se resume à sua disfunção organizacional, mas a ideia de a burocracia ser em si mesma uma forma institucional de distorção da racionalidade comunicativa, que é um tipo de razão que se move pelo entendimento e para autonomia. A ação burocrática substitui o percurso livre, dinâmico e reflexivo da razão comunicativa por um percurso estático, linear e previsível, impondo-lhe trilhos exógenos.

A burocracia é a razão aristocrática que expressa a vontade de controle e o medo de que o outro, que está além do alcance da visão, ou que está abaixo, ou que virá depois, não saiba ou não queira decidir a ação da forma desejável, como aqueles poucos que têm poder para decidir a respeito de todos, aqui e agora, acreditam saber e desejar.

Esse misto de medo e prepotência fundado na suposição dos limites do outro (limites de informação, de razão, de moralidade e de vontade), por um lado, concentra a tomada de decisão na regra e, por outro, compartilha parte da autonomia possível e controlada entre a elite de especialistas e políticos: os tecnocratas.

Pensando em termos de emancipação, burocracia é a sujeição da prática à regra, portanto, o oposto de emancipação, porque pressupõe a incapacidade deliberativa alheia. Qualquer ideia de emancipação pressupõe o inverso, ou seja, a sujeição da prática à autonomia. Em uma perspectiva kantiana, a burocracia é uma forma de manter o trabalhador na menoridade, porque produz uma instância de segurança que alija a autonomia.

Porém, a degeneração do modelo burocrático em ineficiência e ineficácia produzirá a gestão gerencial como uma forma de burocracia remodelada, a burocracia flexível a que se refere Paula (2002). E a pretensão gerencial, embora postule um alargamento da autonomia, como se problematiza na sequência, refere-se a um alargamento apenas da autonomia operacional, que demanda o uso corporativo da competência.

De acordo com Bresser-Pereira (2006), a Constituição de 1988 aparece de forma ambivalente para a perspectiva da administração pública, no sentido de representar avanços gerenciais e ao mesmo tempo retrocessos burocráticos.

Em síntese, o retrocesso burocrático ocorrido no país entre 1985 e 1989 foi uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mas também foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis com o ethos burocrático. Foi, além disso, uma consequência de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado foi o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que esta seja majoritariamente formada por profissionais competentes, honestos e dotados de espírito público (Bresser-Pereira, 2006, p. 21).

Apenas em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, tem início formalmente a reforma gerencial.

Estado Gerencial

Não é uma imprecisão que o termo gerente (management) remeta à imagem da mão que doma. O gerente, seja quem for, faz as vezes da mão do dono, coordena e mantém, não para os próprios interesses, mas para os interesses do dono.

Paro (2015) faz esta provocação ao interpelar se o diretor da escola é um educador ou um gerente, conforme se tratará mais à frente. Contudo, por ora, é preciso dar um breve passo conjuntural para compreender o papel do gerente em organizações, para que se possa avançar e retomar a compreensão do conceito de gerencialismo.

À medida em que cresce o contingente de trabalhadores e a produção é fracionada em níveis e setores, o gerente vai planejar, organizar, dirigir e controlar os setores ou as seções da produção. Ou seja, o gerente é a representação do proprietário, quando ele não pode estar para garantir a conformidade do trabalho. A obra de Fayol, contemporâneo de Taylor, introduz de forma esquemática os princípios gerencias (Tragtenberg, 2006, Chiavenato, 2020).

O gerencialismo surge historicamente quando as organizações vão ganhando volume de tal maneira que não é mais possível que a administração seja feita pelos proprietários, que vão cedendo a administração aos profissionais da administração. Toda a estrutura das organizações passa a ter atribuições gerenciais, independente dos cargos hierárquicos de chefia, no sentido de manter o princípio que deu origem à função gerencial: garantir a conformidade e a convergência de resultados entre a forma do trabalho cooperativo e os interesses dos proprietários.

A reforma burocrática teve uma função gerencial, porque buscou superar as disfunções republicanas do Estado patrimonialista. Esta também é a função da reforma gerencial, a partir de conhecimento produzido no campo privado: superar um Estado percebido como oneroso, moroso, ineficiente e ineficaz, engessado pelo modelo burocrático que, apesar dos