Gestão de resíduos sólidos: O que diz a lei

De Carlos Roberto Vieira da Silva Filho e Fabricio Dorado Soler

Esta 4a edição preserva a estrutura das anteriores e passa a contar com a atualização do compêndio de legislação e normatização federal, que constitui o anexo da obra, tornando o livro uma fonte de consulta abrangente e sistematicamente atualizada para as questões relacionadas aos resíduos sólidos.

Dentre os destaques desta edição vale citar o decreto federal que estabelece normas para assegurar a isonomia na fiscalização e no cumprimento das obrigações imputadas aos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de produtos, seus resíduos e suas embalagens sujeitos aos sistemas de logística reversa obrigatória, e as Portarias do Ministério do Meio Ambiente que, respectivamente, aprovou o Regimento Interno do Comitê Orientador para a Implementação de Sistemas de Logística Reversa e torna pública a abertura do processo de consulta pública da proposta de Decreto para a implementação de sistema de logística reversa de medicamentos descartados pelo consumidor

• Idioma: Português
• Editora: Trevisan Editora
• Data de lançamento: 1 de abr. de 2019
• ISBN: 9788595450455

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Lei.

Princípios contemplados na PNRS

Prevenção e precaução

O intuito externado por meio do princípio da prevenção é priorizar a precaução do risco de dano em detrimento da sua remediação. De acordo com esse princípio, se há suspeita de que alguma ação relacionada aos resíduos sólidos pode ensejar danos, os responsáveis devem antecipar-se a isso e aplicar as medidas preventivas. A externalização do princípio da prevenção se dá por meio de estudos de impacto ambiental.

A importância desse princípio pode ser atestada por conta de sua inserção em diversas normas relevantes para a área do meio ambiente, a exemplo da Declaração de Estocolmo, de 1972, do Tratado de Maastricht, da Constituição Federal Brasileira e da Declaração do Rio de Janeiro (Rio-92).

O princípio da precaução torna-se imprescindível na medida em que a reparação de um dano ambiental é difícil e nem sempre possível, além de certamente mais custosa do que se tivesse sido evitada.

Esse princípio é utilizado para nortear as questões do direito ambiental onde não haja respostas conclusivas e integra nosso ordenamento desde a Declaração do Rio de Janeiro (Rio-92). O Princípio 15 da referida Declaração enuncia que, para proteger o meio ambiente, a precaução deve ser amplamente observada pelos Estados, de acordo com suas capacidades.

O conteúdo do princípio da precaução é externado pelo mesmo dispositivo (Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro) no sentido de que, quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir degradação ambiental.

Mediante a adoção do princípio da precaução, que busca exatamente a mitigação dos riscos e foi inserido no texto da PNRS, havendo a suspeita de que determinada prática causará dano ambiental, ela deve ser cessada, em caso de ausência de comprovação científica.

Poluidor-pagador e protetor-recebedor

Tido como um dos mais democráticos do Direito ambiental, o princípio do poluidor-pagador imputa o ônus de arcar com os custos do impacto diretamente a quem utilizou o recurso natural. Do poluidor-pagador, decorrem dois objetivos: desonerar o poder público de arcar com a degradação causada por terceiros e elevar a consciência das pessoas, físicas e jurídicas, de impactar da menor forma possível o meio ambiente.

No ordenamento nacional (Lei n. 6.938/81) já consta a imposição ao poluidor da obrigação de recuperar e indenizar os danos causados ao meio ambiente, independentemente da existência de culpa.

Do princípio do poluidor-pagador decorre que os custos relacionados à gestão dos resíduos sólidos devem ser suportados pelo seu gerador, ou seja, o responsável pela produção de um determinado resíduo é também responsável por custear as ações necessárias a seu adequado gerenciamento e destinação. Nisso, incluem-se os cidadãos que, ao produzirem resíduos domiciliares, devem arcar com os custos de seu gerenciamento, conforme disciplina do poder público municipal. E mais, aplica-se a esse princípio o conceito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.

O princípio do protetor-recebedor, que obteve sua primeira positivação no ordenamento jurídico pátrio por meio da PNRS, externa justamente a fundamentação em sentido contrário do poluidor-pagador. Se, por um lado, aquele que causar um dano tem a obrigação de repará-lo, quem atuar de maneira positiva na proteção dos recursos naturais se alistará como beneficiário para o recebimento de uma recompensa. É justamente esse o sentido do princípio: recompensar e incentivar aqueles que contribuem para minimizar os impactos ambientais, inclusive restaurando o meio ambiente.

Visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos

O conceito de visão sistêmica foi transposto para a gestão de resíduos sólidos com o sentido de registrar que, nesse processo, se deve proceder com a compreensão do sistema como um todo, já que várias forças e campos da ciência se inter-relacionam quando o assunto é resíduo. Por intermédio do princípio da visão sistêmica, a busca por soluções acontece de maneira integrada, a partir da consideração das variáveis mencionadas na lei, permitindo a avaliação da interferência de cada uma delas entre si e no resultado final. De acordo com o texto legal, no processo de planejamento e decisório para a gestão de resíduos sólidos, os responsáveis devem sempre levar em consideração as particularidades e condições ambientais, sociais, culturais, econômicas e de saúde pública.

Desenvolvimento sustentável

Tem como ideal um desenvolvimento equilibrado, em que se dê a evolução socioeconômica, aplicando-se padrões e técnicas com menor impacto possível no meio ambiente. Baseado em três componentes (ambiental, social e econômico), esse princípio busca o encaminhamento de ações destinadas ao desenvolvimento inerente da economia e da sociedade, porém, com a utilização dos recursos naturais de forma racional, visando preservá-los ao máximo para as gerações futuras.

Nos termos do Relatório de Brundtland,⁴ onde o termo foi pioneiramente cunhado, o desenvolvimento sustentável é:

o desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem suas próprias necessidades; significa possibilitar que as pessoas, agora e no futuro, atinjam um nível satisfatório de desenvolvimento social e econômico e de realização humana e cultural, fazendo, ao mesmo tempo, um uso razoável dos recursos da terra e preservando as espécies e os habitats naturais.

Este princípio, ora aplicado aos resíduos sólidos, é um conceito que engloba e subsidia várias áreas da ciência e da atuação humana, com o norte apontado para o avanço das sociedades de maneira equilibrada, ou seja, para que se atinja o desenvolvimento com progresso econômico almejado, equidade social e sem causar danos ao meio ambiente.

Ecoeficiência

O termo ecoeficiência surgiu em 1992, numa publicação do Conselho Mundial de Negócios para o Desenvolvimento Sustentável (em inglês: World Business Council for Sustainable Development – WBCSD) e resulta do entendimento de que é necessário produzir mais bens e serviços com menos recursos, gerando menos resíduos e poluição.

O conceito explicitado na PNRS reproduz em termos praticamente idênticos a definição cunhada pelo WBCSD, da qual emergem alguns requisitos para que uma ação seja considerada ecoeficiente: preços competitivos, satisfação das necessidades humanas, qualidade de vida; redução do impacto ambiental; redução do consumo de recursos naturais e respeito à capacidade de sustentação do planeta.

Na ecoeficiência, é estabelecida uma relação entre processo produtivo e responsabilidade ambiental, donde emerge uma combinação de ações otimizadas e racionalizadas para propiciar aumento no desempenho econômico e produtivo, sem que isso se reflita em impactos ambientais.

Cooperação entre os setores – administração pública, empresas e sociedade

Ao inscrever o princípio da cooperação entre as esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade, o legislador prevê a necessidade de estabelecimento de uma relação baseada na colaboração entre indivíduos e organização para lidar com os resíduos sólidos, com a finalidade de incrementar o alcance dos objetivos que, em muitos casos, são comuns.

Responsabilidade compartilhada pelo ciclo

de vida dos produtos

Já contemplada anteriormente entre as definições trazidas pela Lei, é um de seus mais importantes princípios, já que será determinante para a harmonia da relação entre os diversos atores, principalmente na implementação dos sistemas de logística reversa.

Resíduo sólido reutilizável e reciclável: bem econômico e de valor social

Este princípio visa acabar com o preconceito normalmente direcionado aos resíduos sólidos – como lixo –, para os quais não se atribui nenhum valor, uma vez que se referem a algo descartado por alguém. Justamente por meio desse e de outros princípios da Lei, reverte-se essa lógica de sempre e registra-se que, apesar de terem sido descartados por alguém, os resíduos têm valor intrínseco a ser reconhecido, inclusive, como algo com potencial para geração de trabalho e renda e para promoção da cidadania daqueles que lidam com esses materiais.

Respeito às diversidades locais e regionais

A diversidade local e regional no Brasil é conhecida e tem sido objeto dos mais diversos estudos e ações que a minimizem. Enquanto isso não ocorre, faz-se necessário respeitar essa diversidade no disciplinamento de determinadas matérias, entre as quais se inclui a gestão dos resíduos sólidos. Gerados indistintamente por todos, os resíduos sólidos devem ser submetidos a processos de gestão e gerenciamento adequados às condições e peculiaridades de cada localidade e região, em estreita conformidade com as características da população e da sua capacidade de pagamento.

Direito à informação e ao controle social

Novamente, o legislador fez questão de frisar, agora como princípio, o direito da sociedade à informação e ao controle social, descartando a possibilidade de manter informações sigilosas no âmbito dos resíduos sólidos ou de desenvolver soluções que não sejam submetidas ao conhecimento e aos instrumentos de controle social.

Razoabilidade e proporcionalidade

O princípio da razoabilidade foi originalmente insculpido na Lei Federal n. 9.784/1999, que trata do processo administrativo no âmbito da administração pública, na qual também foi registrado seu conteúdo. Nos termos do artigo 2o, parágrafo único, VI, daquela Lei, entende-se por razoabilidade a:

adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.

Também previsto na Lei n. 9.784/1999, muitas vezes, o princípio da proporcionalidade é tratado em conjunto, como sinônimo da razoabilidade. Aqui, tal qual no diploma citado, os princípios foram separados e assim devem ser interpretados. A linha diferencial entre ambos reside no aspecto de que a razoabilidade denota adequação entre meios e fins enquanto a proporcionalidade importa em um sopesamento de valores na aplicação da norma, conforme o resultado que se busca atingir. De acordo com Celso Antonio Bandeira de Mello:⁵

Este princípio enuncia a ideia – singela, aliás, conquanto frequentemente desconsiderada – de que as competências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidade proporcionais ao que seja realmente demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.

Objetivos da Lei

Além dos princípios, a Lei n. 12.305/2010 também externou os objetivos que fazem parte dela, como, por exemplo:

–Proteção da saúde pública e da qualidade ambiental

–Não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos

–Estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços

–Adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas, como forma de minimizar impactos ambientais

–Redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos

–Incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados

Prioridades nas ações sustentáveis com resíduos sólidos: objetivos e instrumentos

No tocante a não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, o legislador alinhou em um mesmo objetivo as ações constantes do conhecido princípio da hierarquia, que estabelece uma ordem de prioridade de ações para ser encaminhada no processo de gestão dos resíduos sólidos. Ao incluí-las como objetivo, o legislador atribuiu grande destaque a essas ações.

O legislador também previu como objetivos da PNRS o estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo, além da adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas, como forma de minimizar os impactos ambientais.

Com tais disposições, externou sua própria intenção de estabelecer as bases para a adoção dos padrões sustentáveis de produção e consumo e tecnologias limpas. Para atendimento a esses objetivos, faz-se necessário que o poder público declare seu entendimento a respeito do que seriam padrões sustentáveis de produção e consumo, bem como o âmbito de abrangência do termo tecnologias limpas; além disso, discipline a matéria como forma de estimular sua implementação.

Em se tratando de objetivos da PNRS, para efetivamente alcançá-los, podem decorrer programas e políticas públicas específicas nos diversos âmbitos da federação.

Os resíduos perigosos são objeto de disciplina em capítulo específico da PNRS. No entanto, o legislador fez incluir a redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos como objetivo geral da lei, o que impõe o desenvolvimento das ações necessárias à consecução do referido objetivo.

O incentivo à indústria da reciclagem, com o fomento do uso de matérias-primas e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados, é também um dos objetivos a serem alcançados pela Lei. É preciso dizer que o incentivo à indústria da reciclagem não se dá apenas com o uso de materiais recicláveis e reciclados. Para que essa indústria funcione, é preciso incentivo fiscal e tributário, aperfeiçoamento das práticas de coleta e transporte de resíduos e política de reciclagem efetiva. Porém, como vale a intenção no objetivo inscrito na lei, é preciso muito mais do que isso para que o assunto realmente saia do papel.

Ao definir a gestão integrada de resíduos como um dos objetivos da Lei, determina-se que ela forme um todo coerente. O sistema de resíduos sólidos é composto por diversas etapas e atores que, reunidos de maneira complementar, proporcionam eficiência e harmonia ao todo para atender aos ditames da PNRS.

A cooperação entre os diversos setores, notadamente o poder público e o setor empresarial, já consta como princípio da Lei, ao qual é adicionado o objetivo de promover a articulação entre eles, focando numa possível cooperação técnica e financeira para possibilitar uma gestão integrada.

A PNRS também definiu a capacitação técnica continuada na área de resíduos como um de seus objetivos. Atualmente, a ciência dos resíduos sólidos é uma das que mais evoluem e demandam novos conhecimentos de maneira cada vez mais rápida. Por isso, faz-se necessário o desenvolvimento de programas de capacitação continuada nas diversas esferas do poder público, abrangendo o corpo técnico responsável pelo setor.

Serviços de limpeza urbana e outras atribuições do poder público

Por natureza e determinação legal, os serviços de limpeza urbana são classificados como serviços públicos e, como tais, devem atender aos princípios que regem essa atividade. Alguns deles foram relacionados na PNRS – regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização –, porém há outros que devem ser observados justamente por conta do enquadramento desses serviços na órbita do direito público.

Além de definir alguns dos princípios que devem reger os serviços de limpeza urbana, a PNRS determina que eles devem contemplar mecanismos gerenciais e econômicos para assegurar a recuperação dos custos dos serviços prestados, garantindo sua sustentabilidade operacional e financeira. Nesse assunto, há a indicação para que sejam observadas as disposições da Lei n. 11.445/2007 – Política Nacional de Saneamento Básico.

A priorização de compras governamentais para produtos reciclados e recicláveis, para bens, serviços e obras que observem padrões sustentáveis é uma circunstância que depende de outros mecanismos para ser implantada, notadamente de alterações da Lei de Licitações, que rege as aquisições e contratações junto ao Poder Público, e cujos princípios descartam o estabelecimento de preferências e escolhas, direcionando a compra para o critério de menor preço.

A previsão, como objetivo, da integração dos catadores nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada inaugura uma série de disposições que preveem facilitar a atuação dos catadores nos processos de gestão dos resíduos recicláveis. O legislador registrou essa intenção como um objetivo geral da lei e, mais adiante, disciplinou como deverá se dar essa integração e participação.

A avaliação do ciclo de vida dos produtos é um dos principais instrumentos para o cumprimento das ações previstas na PNRS, notadamente das ações de reutilização, reciclagem e recuperação. Entretanto, é preciso registrar que o legislador não fez constar como deverá ocorrer esse estímulo fundamental para agilizar a implementação prevista.

Como visto, a PNRS é constituída por grande diversidade de princípios e objetivos gerais, que demonstram o direcionamento a ser dado pelo aplicador da lei nos casos a ela submetidos.

Amplitude da Lei

A perspectiva geral adotada pela PNRS foi de valorização dos materiais, atribuindo a eles um potencial de utilização futura, para além do descarte puro e simples. Nesse sentido, o legislador fez constar, como objetivo da Lei, que os sistemas atualmente vigentes devem ser adaptados a essa nova ordem, especialmente para viabilizar o reaproveitamento dos resíduos sólidos, com destaque para os processos de recuperação e aproveitamento energético.

A rotulagem ambiental e o consumo sustentável também estão arrolados como objetivos da PNRS. São conceitos relacionados a ações de meio ambiente e sustentabilidade, que não tratam diretamente dos resíduos sólidos, mas que, se implementados, terão o condão de facilitar e agilizar a aplicação dos ditames da PNRS. Nesse sentido, é importante que algum instrumento normativo decorrente da Lei discipline especificamente essa questão e disponha as regras necessárias à aplicação da rotulagem ambiental e o que deve ser entendido como consumo sustentável, além dos caminhos para sua efetivação.

Os instrumentos da PNRS são os mecanismos previstos pelo legislador para facilitar o cumprimento dos objetivos nela determinados e são os seguintes, nos termos da Lei n. 12.305/2010:

–Planos de resíduos sólidos

A PNRS deve ser entendida como um sistema orgânico de princípios, diretrizes e ações integrados e conjugados com vistas ao atendimento do fim comum: gestão adequada dos resíduos. Esse sistema orgânico assume a forma de planos, que devem ser desenvolvidos e implementados pelos diversos atores submetidos à Lei – administração pública e setor privado – conforme o conteúdo e disciplina determinada em capítulo específico da