Educação superior a distância no Brasil: O percurso das políticas regulatórias

De Márcio Dolizete Mugnol Santos

Este livro tem por objeto o processo de formulação e implementação das políticas públicas que regulamentam a educação superior a distância (EAD) no Brasil. Estuda o processo de formação e transformação da EAD, procurando compreender o fenômeno sócio-histórico de embates acerca dessas políticas regulamentadoras. Faz um recorte temporal no período de 1996 a 2010, tendo como referência inicial a abertura de uma nova etapa para a educação no Brasil com a promulgação da Lei nº 9394/1996, que se destaca como o primeiro instrumento legal na história da educação brasileira a definir normativas para a educação a distância. Já o ano de 2010 marca o fim de um modelo de estrutura administrativa do Ministério da Educação, reestruturado no início de 2011, pelo Decreto nº 7.480/2011. Ao longo do texto, busca-se analisar se existem divergências entre o previsto legalmente e o implementado pelas instituições de ensino. O objeto da pesquisa possui vinculações com o contexto histórico, político e econômico vivido pelo país no final do século XX, cujas implicações transcendem o contexto da criação das políticas, inserindo-se num momento histórico de efervescência do campo educacional.

• Idioma: Português
• Editora: Paco e Littera
• Data de lançamento: 13 de jan. de 2017
• ISBN: 9788546204908

Pré-visualização do livro

Final

Lista de Siglas

ABED – Associação Brasileira de Educação a Distância

ABMS – Associação Nacional dos Mantenedores das Instituições de Ensino Superior

ANPED – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação

AVA – Ambiente Virtual de Aprendizagem

CFE – Conselho Federal de Educação

CNE – Conselho Nacional de Educação

EAD – Educação a Distância

IES – Instituição de Ensino Superior

IFET – Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia

INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira

MEC – Ministério da Educação

PNE – Plano Nacional de Educação

SAPIENS – Sistema de Acompanhamento de Processos das Instituições de Ensino Superior

SEED – Secretaria de Educação a Distância

SERES – Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior

SESU – Secretaria de Educação Superior

SETEC – Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica

SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior

SISUAB – Sistema para consulta e atualização de dados do Sistema UAB

UAB – Universidade Aberta do Brasil

Introdução

Ao longo do texto será discutido o processo de formulação e implementação das políticas públicas que regulamentam a educação superior a distância (EAD) no Brasil.

Será estudado o processo de formação e transformação do campo da educação superior a distância desde 1996, procurando compreender o fenômeno sócio-histórico de embates políticos e econômicos entre os setores público e privado para criar e implementar políticas públicas regulamentadoras.

Escolhemos como data inicial o ano de 1996 porque marca o início de uma nova etapa para a Educação no Brasil com a promulgação da Lei nº 9394/1996, que ademais de estabelecer novas Diretrizes e Bases para a Educação, destaca-se como o primeiro instrumento legal na história da educação brasileira a definir normativas para a educação a distância. Segundo Niskier (2000, p. 77), essa lei significou a primeira manifestação formal de apreço à modalidade, possibilitando, assim, a reorganização do campo e favorecendo o surgimento de instituições e cursos com credibilidade junto à população estudantil, o que ampliou a procura e consequentemente o número de alunos matriculados. Em decorrência dessa nova configuração, uma vasta gama de instrumentos normativos foi sendo criada pelo poder estatal como medida de tratamento das novas demandas.

O ano de 2010 marca o fim de um modelo de estrutura administrativa do Ministério da Educação, que foi reestruturado no início de 2011 pelo Decreto nº 7.480/2011, criando setores como a Secretaria de Regulação e Supervisão do Ensino Superior – SERES, para dar continuidade à política de supervisão iniciada em 2008 pela então Secretaria de Educação a Distância – SEED, que havia adotado como estratégia de ação, fazer uma avaliação por amostragem, das instituições de ensino superior credenciadas para a oferta de educação a distância. Como em 2008 já havia significativo número de instituições credenciadas a SEED decidiu fazer um diagnóstico prévio das condições de oferta, para validar práticas com resultados positivos e sanear deficiências que pudessem comprometer a qualidade do ensino, redefinindo os rumos da educação a distância no País.

A preocupação básica do Ministério da Educação era fazer com que os projetos dos cursos de graduação autorizados fossem implantados de acordo com as regras estabelecidas no ato autorizativo, de forma a garantir aos alunos matriculados, no mínimo, as mesmas condições de ensino que recebiam os alunos de cursos presenciais.

Para efeitos didáticos que pudessem favorecer uma análise consistente do tema, dividi a trajetória da educação a distância em três grandes fases¹, as quais são diferenciadas a partir da postura adotada pelos órgãos governamentais na regulação do setor e da reação das instituições privadas frente às regras estabelecidas.

Para tanto, identifiquei que os anos de 1996 até 2002, durante o período no qual o Ministério da Educação – MEC estava sob a gestão do Ministro Paulo Renato de Souza, no governo Fernando Henrique Cardoso, foram marcados pelo início da abertura da educação superior para atuação da iniciativa privada com fins lucrativos e pelo incentivo governamental para o crescimento da educação a distância. Pouco regulamentado, com relações institucionais em processo de formação, despertando baixo interesse da sociedade e dos órgãos públicos, foi o momento oportuno para o estabelecimento das bases do que seriam as grandes instituições e grupos privados que dominariam o campo nos anos seguintes.

Os anos de 2003 até 2005, no período em que foram Ministros Cristovam Buarque e Tarso Genro, na vigência do governo Lula, foram marcados por poucas alterações concretas em relação ao que vinha sendo feito no período anterior. O movimento de abertura e crescimento continuou intenso, ainda como consequência do contexto vivido nos anos anteriores. Porém, nesse período foi planejado o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES e concretizado por meio da Lei nº 10.861 de 4 de abril de 2004, que ficou conhecida como a lei dos SINAES. Iniciou-se, então, um novo processo de avaliação que viria a ser consolidado posteriormente.

Os anos de 2006 até 2010, na gestão do Ministro Fernando Haddad, também durante o governo Lula, foram marcados pela consolidação de um forte sistema de avaliação e controle das iniciativas que vinham sendo desenvolvidas desde 1996. Como poderá ser observado nos documentos analisados mais adiante, não foi estabelecido nenhum marco legal com o objetivo explícito de limitar o crescimento do campo. Contudo, a elevação do grau de exigências para a atuação das instituições significou, na prática, abertura com restrições, que no ano de 2008 provocou, segundo dados do Censo da Educação Superior de 2009, a redução de 1,3% no número de IES credenciadas em relação ao ano anterior.

Entendo que os efeitos da normatização emanada da Lei nº 9394/96 podem ser analisados sob dois aspectos complementares.

O primeiro orientado para a análise da fase formulação de políticas públicas que acabaram por concretizar um modelo de expansão da educação superior a distância. Modelo este, segundo Sguissardi (2008, p. 991), marcado por um predomínio dos interesses privado/mercantis que desafiam a regulamentação estatal de caráter público. Foi o momento de criação de um modelo de expansão, pouco regulamentado, com alto grau de liberdade para atuação das instituições privadas, formação dos grupos econômicos que mantém as instituições de ensino credenciadas e início do desenho de uma metodologia pedagógica baseada na transmissão de aulas via televisão.

O segundo aspecto é orientado para a análise da implementação das políticas. Compreende a discussão sobre as primeiras ações de avaliação e controle do campo executadas pelo Ministério da Educação que afetaram as práticas institucionais até então desenvolvidas, o aparelhamento do Estado para controlar as iniciativas das instituições de ensino, bem como as ações de supervisão e controle efetivadas nos anos de 2007 até 2010.

Vale lembrar que tais ações não se interrompem em 2010, mas ganham novos direcionamentos a partir de 2011, na medida em que a política de regulamentação e as regras estabelecidas continuaram em vigor, mesmo depois da reestruturação do Ministério da Educação pelo Decreto nº 7.480/2011.

Mesmo com o crescimento exponencial conquistado a partir do ano 2002, facilitado pelo uso de novas tecnologias de comunicação e informação em nível mundial e, no caso do Brasil, facilitado também pela abertura para a iniciativa privada com fins lucrativos no final da década de 90, podemos observar que é um campo ainda em formação. A literatura existente sobre a educação a distância revela um panorama fragmentado, não consolidado, carente de fundamentação teórica e trabalhos de pesquisa destinados a investigar os seus fundamentos.

A educação a distância possui