Banda Larga no Brasil - Passado, Presente e Futuro

De Peter Knight, Flavio Feferman e Nathalia Foditsch

A Internet é uma realidade no Brasil há mais de vinte anos. Seu crescimento vem sendo impulsionado pelo governo, por grandes empresas, por pequenos e médios provedores, assim como pelo aumento da demanda. As conquistas alcançadas são nítidas, mas grande parte da população ainda não está inserida no mundo digital. Além disso, o custo da banda larga continua alto e a sua qualidade deve ser melhorada para que seja possível fazer uso de todos os benefícios que ela pode proporcionar, sejam eles relacionados à saúde, à educação ou mesmo ao exercício de direitos políticos. É necessário, portanto, que a Internet brasileira seja rápida, confiável e acessível. Este livro reúne especialistas em diversas áreas relacionadas à banda larga, que se propuseram a discutir experiências de políticas públicas e regulação nacionais, assim como os avanços e desafios relacionados à expansão do acesso à Internet em banda larga. Os textos abordam também a evolução da nossa infraestrutura de banda larga, incluindo experiências de empreendedorismo e de parcerias público-privadas no país. Este debate é fundamental para o avanço tecnológico, econômico e social do Brasil.

• Idioma: Português
• Editora: Figurati
• Data de lançamento: 30 de mai. de 2016
• ISBN: 9788542808254

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VISÃO GERAL

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O PAPEL DA BANDA LARGA NO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL

PETER KNIGHT

[ Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial ]

INTRODUÇÃO

Auniversalização da banda larga de alta velocidade, alta qualidade e baixo custo é fundamental para acelerar o desenvolvimento econômico, social e político do Brasil. A competitividade do país, dentro de uma economia globalizada, depende cada vez mais do conhecimento e do acesso à informação. A Internet em banda larga é uma infraestrutura essencial do século 21 e potencializa a evolução tecnológica em diversas áreas, reduzindo custos e aumentando a qualidade de serviços como educação, saúde e segurança pública, entre outros. A banda larga também pode fortalecer o sistema de pesquisa e ensino, promover a inovação e fomentar o desenvolvimento econômico, contribuindo para uma sociedade mais justa e uma economia mais dinâmica e competitiva.

Estender as redes de fibra óptica a quase todos os municípios e, a partir dessas redes ópticas, construir redes de alta capacidade que chegam aos municípios restantes mais remotos, deve ser um dos eixos de uma estratégia mais ampla para aproveitamento das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) em favor do desenvolvimento econômico, social e político do país. Deve-se notar que, mesmo quando o usuário acessa a Internet via tecnologias sem fio (fixa ou móvel), é necessário ter backhaul de alta capacidade, via links de rádio ou fibra óptica, para chegar às redes de fibra óptica que são os backbones da Internet.

O modo como realizar esses objetivos faz parte de um debate nacional que tem dois eixos principais. O primeiro é a elaboração do programa Banda Larga para Todos (BLPT) proposto durante a campanha de reeleição da presidente Dilma Rousseff em 2014. As metas e a estrutura do programa ainda não estavam claras e continuavam em discussão em fevereiro de 2016. O segundo é sobre o que está sendo chamado um novo modelo de telecomunicações, objeto de uma consulta pública do Ministério das Comunicações (MC).

Apesar de avanços significativos, no Brasil a banda larga continua sendo lenta, cara e frequentemente de qualidade inferior em comparação a outros países. Dentro do país também existem grandes desigualdades de acesso, qualidade e custo da banda larga. É fundamental desenvolver uma estratégia de banda larga para o Brasil, como também dar prioridade política para mobilizar os recursos necessários com o objetivo de remediar essas deficiências.

Este capítulo revisa pesquisas recentes sobre a contribuição das TIC ao desenvolvimento, com foco na Internet de banda larga, resume o quadro atual da banda larga no Brasil em comparação com outros países e analisa alguns dos principais temas do debate sobre políticas públicas de banda larga.

A INTERNET E O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, SOCIAL E POLÍTICO

O poder de transformação das TIC atinge quase todos os aspectos da economia e sociedade atuais. O World Development Report 2016 do Banco Mundial, lançado em janeiro de 2016 (WORLD BANK, 2016), é o estudo mais abrangente e atualizado sobre o impacto da revolução digital, sobre as estratégias digitais adotadas por diferentes países e especialmente sobre a contribuição da Internet para acelerar o desenvolvimento econômico, social e político.¹ Suas principais conclusões (BANCO MUNDIAL, 2016, p. 4):

O acesso à internet é crucial, mas não suficiente. A economia digital também requer um fundamento analógico sólido, constituído por regulamentações que criem um clima vibrante de negócios e permitam às empresas potenciar tecnologias digitais para competir e inovar; aptidões que permitam aos trabalhadores, empresários e funcionários públicos aproveitar oportunidades no mundo digital; e instituições responsáveis que utilizem a internet para capacitar os cidadãos.

[…]

Os três complementos – clima de negócios favorável, capital humano sólido e boa governança – parecerão familiares – e devem ser, porque são o fundamento do desenvolvimento econômico. Mas as tecnologias digitais acrescentam duas dimensões importantes. Primeiro, aumentam o custo da oportunidade de não empreender as reformas necessárias. Ampliam o impacto das políticas boas (e más), de forma que deixar de reformar significa ficar mais atrás daqueles que reformam. No caso das tecnologias digitais, as possibilidades aumentaram para os países em desenvolvimento, os quais têm mais a ganhar do que os países de alta renda, mas também têm mais a perder. Segundo, embora as tecnologias digitais não sejam um atalho para o desenvolvimento, podem ser capacitadoras e até mesmo aceleradoras ao melhorarem a qualidade dos complementos.

Mas uma condição necessária para materializar os dividendos digitais é a existência de uma infraestrutura de banda larga que, por sua vez, requer investimentos maciços. Outro estudo do Banco Mundial (QIANG; ROSSOTTO, 2009) mostra uma relação positiva entre o crescimento econômico e a penetração das telecomunicações, sendo a banda larga a que causa maior impacto.

FIGURA 1.1. Como o investimento em banda larga e as tecnologias de informação podem impactar o crescimento econômico

Nota: o eixo vertical é o aumento da taxa de crescimento

econômico para cada aumento de 10% na penetração

Fonte: Qiang e Rossotto (2009, p. 45)

Resultados similares foram apresentados em um relatório publicado pela União Internacional de Telecomunicações (UIT) (Figura 1.2), que mostra o que parece ser uma relação direta entre a penetração da banda larga e a magnitude do impacto sobre o crescimento econômico.

FIGURA 1.2. A relação entre a penetração da banda larga e a importância de sua contribuição para o crescimento do PIB

Fonte: Katz (2012, p. 93).

Em resumo, o desenvolvimento da economia digital favorece o desenvolvimento dos complementos analógicos, e vice-versa. É um processo de retroalimentação, uma interação recíproca, uma espiral positiva que produz o que o Banco Mundial chama dividendos digitais. O desenvolvimento social e político é também favorecido pela inclusão digital, que permite uma maior participação de cidadãos e organizações da sociedade civil em atividades políticas, tanto via redes sociais quanto via consultas públicas conduzidas por meio da Internet. Essa participação também pode reforçar o desenvolvimento econômico.

A relação recíproca entre o desenvolvimento digital e seus complementos analógicas é resumida na Figura 1.3. Para realizar o potencial da revolução digital, quer dizer, receber os dividendos digitais, é necessário ter uma estratégia de transformação digital que abrace tanto a expansão da conectividade quanto o desenvolvimento dos complementos analógicos.

FIGURA 1.3. Por que os dividendos digitais não se espalham rapidamente – e o que pode ser feito

Fonte: Grupo Banco Mundial (2016, p. 4).

Sem uma infraestrutura de banda larga ubíqua, a desigualdade socioeconômica só vai aumentar. Por quê? As classes menos favorecidas da população são os excluídos digitais – seja porque são pobres, por falta de letramento digital ou porque vivem em comunidades remotas ou de difícil acesso onde a infraestrutura de banda larga não chega. Então, promover a inclusão digital deve ser um objetivo central de uma estratégia de transformação digital. Mas a banda larga é somente um instrumento para alcançar objetivos de desenvolvimento mais amplos. São as aplicações das TIC que levam os benefícios aos cidadãos, às empresas, às instituições governamentais e às entidades do terceiro setor.

Então, uma estratégia para promover e aproveitar investimentos na banda larga exige um enfoque holístico que abarca também o desenvolvimento de instituições e políticas setoriais para promover a inclusão digital, estimular a educação e o treinamento e criar um clima de negócios que favoreça a inovação. Uma estratégia dessa natureza é fundamental para realizar as sinergias e economias de escala substanciais inerentes ao aproveitamento das TIC (HANNA; SUMMER, 2015). Por exemplo, avanços na educação e pesquisa levam a uma melhor saúde da população, uma maior participação dos cidadãos pode resultar em melhores políticas públicas e data centers grandes podem servir a diversos órgãos do governo com mais segurança, a preços mais baixos e a menor custo em tempo dos usuários (sejam funcionários públicos, empresas ou cidadãos) do que servidores menores distribuídos entre diferentes entidades do mesmo governo.

Não é fácil desenvolver e implementar uma estratégia dessa natureza, porque os governos são organizados em ministérios e secretarias, cada um defendendo seu território e resistindo às tentativas de coordenação. Os países que adotaram esse tipo de estratégia (Coreia do Sul, Cingapura e Finlândia são bons exemplos) tinham líderes políticos com uma visão, vontade política e determinação de implementá-la e tinham ou ajudaram a criar um consenso nacional para apoiá-la (HANNA; KNIGHT, 2011, 2012).

A única tentativa governamental de desenvolver uma estratégia dessa natureza no Brasil foi realizada com a coordenação do então Ministério de Ciência e Tecnologia, publicada no ano 2000 como Sociedade da Informação no Brasil: Livro Verde (TAKAHASHI, 2000). Nunca foi implementada. Ao notar a ausência de um programa oficial, 70 autores dos setores público e privado, da sociedade civil e dos meios acadêmicos, juntaram-se no Projeto e-Brasil. Em 2006 e 2007 publicaram dois livros unindo suas contribuições, apresentando diretrizes e ações no que chamaram o Programa e-Brasil. O objetivo foi provocar um debate nacional sobre a transformação digital no país (KNIGHT; FERNANDES, 2006; KNIGHT; FERNANDES; CUNHA, 2007). Mas o Brasil continua sem uma estratégia oficial de transformação digital.

O STATUS ATUAL DA BANDA LARGA NO BRASIL

A Tabela 1.1 apresenta alguns dados sobre a penetração da Internet e a capacidade das conexões de acesso para os anos 2006-2014.² Essas estatísticas mostram uma melhora progressiva no acesso à Internet. No entanto, em 2014 somente 50% dos domicílios tinham acesso a qualquer tipo de conexão de Internet e apenas 10% possuíam uma conexão acima de 2 Mbps. Dos indivíduos maiores de 10 anos de idade, 44% acessaram a Internet pelo menos uma vez por dia em 2014. Entre usuários da Internet, 76% a acessaram via smartphones, quase tantos como aqueles que a acessaram via computadores, laptops ou tablets (80%).

TABELA 1.1. Penetração da Internet e da banda larga, Brasil, 2006-2014

Fonte: CGI.br (2007-2015).

Notas:

n.d = não disponível

a. Banda larga é definida como maior que 128 Kbps por Digital Subscriber Line (DSL), cabo, rádio ou satélite.

b. Taxas de transmissão dadas somente para domicílios onde a pessoa que respondeu ao pesquisador sabia a velocidade.

Dados mais detalhados para o ano 2014 mostram claramente que todos esses indicadores são mais baixos em áreas rurais, em regiões mais pobres ou remotas (Nordeste e Norte) e para os indivíduos com nível de renda ou educação inferiores à média (CGI.BR, 2015, tab. A4, A6 e C1, p. 324, 322 e 334). Por exemplo, 98% dos domicílios da Classe A tiveram acesso à Internet, mas somente 14% dos domicílios das Classes D e E. E assim por diante: 54% dos domicílios urbanos vs. 22% dos rurais, 62% na região Sudeste vs. 35% na Norte, 83% dos indivíduos com 16 a 24 anos de idade vs. 15% dos com mais de 60 anos e 97% dos indivíduos com educação superior vs. 4% dos analfabetos ou com apenas educação fundamental tiveram acesso à Internet, segundo a pesquisa.

As mesmas diferenças de acesso por áreas urbanas e rurais, classe social, grandes regiões, idade e educação já existiam desde o início dessas pesquisas em 2006, mas todos esses indicadores melhoraram ao longo do tempo.³

Em suma, a inclusão digital avançou substancialmente, mas ainda há muito a ser feito para alcançar as regiões e indivíduos mais pobres e/ou menos educados, os grupos etários mais velhos e as áreas rurais.

Comparações: Brasil e países selecionados

O Brasil ocupa posições pouco favoráveis de acordo com vários indicadores de serviços de Internet em comparação aos países ricos e outros países em desenvolvimento. Para comparações, escolhemos os países denominados Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), três países latino-americanos com renda per capita similar ao Brasil (Argentina, México e Uruguai), além da Coreia do Sul, um país recentemente industrializado e líder em conectividade.

Penetração

A Tabela 1.2 apresenta vários indicadores da penetração da Internet nos países selecionados. O primeiro indicador é a taxa de penetração da banda larga fixa por 100 habitantes. A taxa de 11,5% coloca o Brasil bem abaixo da líder Coreia do Sul (38,8%), e também abaixo da maioria dos países com nível de renda per capita similar (Uruguai, Rússia, Argentina e México) e da China. A África do Sul e a Índia exibem taxas de penetração muito inferiores a todos os outros países, no caso da Índia por causa da enorme população rural, com baixo nível de renda e instrução. A África do Sul enfrenta muitos dos mesmos problemas da banda larga fixa no Brasil, incluindo pouco investimento em infraestrutura, pouca competição na oferta de serviços de banda larga fixa e alto custo de conectividade.

A Tabela 1.2 inclui índices mais amplos de tecnologia da informação. Esses índices incluem: (a) o Índice de Desenvolvimento das TIC (ICT Development Index – IDI) da União Internacional de Telecomunicações (UIT) (ou International Telecommunications Union – ITU); (b) o subíndice do IDI, que mede o acesso à rede (IDI–Acesso);⁴ e (c) o Índice de Prontidão de Rede (Network Readiness Index – NRI) do Fórum Econômico Mundial.⁵ Quanto a esses indicadores mais amplos, entre os Brics, o Brasil fica atrás somente da Rússia. Comparado aos três países latino-americanos, o Brasil fica à frente do México, no mesmo nível relativo da Argentina, porém, bem atrás do Uruguai no ranking desses índices internacionais respeitados.

TABELA 1.2. Comparação da classificação do Brasil e países selecionados em proporção da população com banda larga fixa, IDI, IDI Componente de Acesso, 2015 e NRI, 2015

Fontes: ITU (2015) para banda larga fixa (p. 222-225), IDI (tab. 2.2, p. 44) e IDI Acesso (tab. 2.3, p. 46);

Dutta, Geiger e Lavin (2015, tab. 1, p. 8) para NRI.

Nota:

a Banda larga fixa é definida como conexão maior que 256 Kbps de download via DSL, cabo coaxial, FTTx (Fibra até o meio-fio, edifício ou domicílio) ou outra linha fixa.

Taxa de download de dados

Quanto mais rápida for essa taxa, melhor e mais eficaz será a utilização da Internet. Usando as estatísticas da Akamai sobre a taxa de download a partir dos seus servidores web,⁶ a taxa média para o Brasil no terceiro trimestre de 2014 foi de 3,6 Mbps. Essa taxa representa 71% da média global, e o Brasil fica abaixo da maioria dos países do quadro de comparação, principalmente da Coreia do Sul (20,5 Mbps) e Rússia (10,2 Mbps), mas também abaixo dos outros países da América Latina – Uruguai (5,9 Mbps), México (5,5 Mbps), e Argentina (4,2 Mbps). O Brasil está no mesmo patamar da África do Sul e da China (3,7 Mbps), e fica à frente somente da Índia (2,5 Mbps). Os dados indicam uma velocidade de conexão baixa para o Brasil, o que compromete a utilização de toda uma nova geração de serviços e aplicativos.

Ainda segundo dados da Akamai, 32% das conexões de banda larga fixa no Brasil possuíam velocidade de download acima de 4 Mbps, comparadas a 39% na Argentina, 64% no México, 68% no Uruguai e 96% na Coreia do Sul. O percentual de usuários com taxa de download acima de 10 Mbps era de somente 2,2% no Brasil, acima do nível da China, mas abaixo de todos os outros países (Tabela 1.3). Somente 0,6% das conexões no Brasil possuíam uma velocidade de download acima de 15 Mbps. Essas estatísticas reforçam a constatação da baixa qualidade da banda larga no país.

TABELA 1.3. Comparação das taxas de download da banda larga fixa do Brasil e países selecionados, 3º trimestre de 2015a

Fonte: Akamai (2015).

Nota:

a Velocidade média de endereços IP que se conectam a servidores da Akamai, excluindo redes sem fio e serviços de hospedagem em nuvem que tipicamente têm conexões extremamente velozes à Internet.

Preços

Quanto aos preços mensais cobrados aos clientes por acesso à Internet, a situação do Brasil vem melhorando, mas ainda deixa muito a desejar. A UIT tem uma publicação anual (ITU, 2015) que apresenta preços em 2014 para muitos países. A UIT estabelece um patamar máximo de 5% da Renda Nacional Bruta per capita para despesas com serviços de banda larga fixa. O Brasil se enquadra dentro desse limite, ainda que o preço por Mbps seja elevado.⁷

Considerando a banda larga fixa, o indicador preço mensal de um pacote entry level (básico) de serviços como porcentagem da Renda Nacional Bruta per capita mensal, um indicador da acessibilidade para o consumidor médio, o Brasil possui a banda larga fixa com o valor mais acessível de todos os países selecionados com exceção de Rússia. No entanto, medido em US$/Mbps, os preços brasileiros são os mais caros, com exceção da China e Argentina. Por esse critério, no Brasil os preços são quase cinco vezes mais altos do que no Uruguai.

TABELA 1.4. Comparação de preços mensais e capacidades de conexões de acesso à banda larga fixa no Brasil e em países selecionados, 2014a

* n.d = não disponível.

Fonte: ITU (2015, gráf. 4.5, p. 107, tab. 4.4, p. 109).

Notas:

a Preços e capacidades de conexão de acesso para uma cesta básica de serviços de banda larga

(entry level), preços em US$ PPP (purchasing power parity) calculados pelo método do Banco

Mundial (veja <http://icp.worldbank.org>). Para a metodologia detalhada de coleção dos preços,

veja ITU (2015, anexo 3, p. 210, 212 e 213).

b Quanto mais baixa a classificação, mais acessível à população.

c País não classificado por falta de dados sobre a Renda Nacional Bruta per capita nos últimos 5 anos.

A empresa de consultoria Teleco fez uma pesquisa em outubro de 2015 usando critérios semelhantes aos da UIT para comparar os preços de banda larga fixa em 18 países. Talvez por usar uma taxa de câmbio mais alta (R$3,97/US$) que prevaleceu no fim de setembro de 2015 – a taxa média para 2014 foi de R$2,35/US$ – os preços brasileiros em US$ ficaram bem mais baixos, 59% dos preços do estudo da UIT para 2014, mais baixo do que 15 dos outros 17 países (Figura 1.4). Acontece que a taxa de câmbio média do ano 2014 foi 59% da taxa de 30 de outubro de 2015. Convertendo os preços para o Brasil em R$ dá quase o mesmo preço nos dois estudos: R$ 29,75 em 2014 e R$29,77 em outubro de 2015.

FIGURA 1.4. Valor da Cesta da Banda Larga Fixa em US$, outubro de 2015

Fonte: Teleco (2015a, p. 6).

A Tabela 1.5 compara preços para a banda larga de celulares pré-pagos dos mesmos países na pesquisa da UIT realizada em 2014. Os preços em US cents/MB são os mais altos de todos os países comparados com exceção da Argentina, 4,6 vezes mais altos do que no Uruguai e 12,6 vezes mais do que na Rússia.

TABELA 1.5. Comparação de preços e franquia de dados da banda larga móvel, celular pré-pago do Brasil e países selecionados, 2014a

* n.d = não disponível.

Fonte: ITU (2015, tab. 4.8, p. 137).

Notas:

a Preços e limites de dados transferidos para um pacote de dados básico (entry level), preços em US$ PPP (purchasing power parity) calculados pelo método do Banco Mundial (veja <http://icp.worldbank.org>). Para a metodologia detalhada de coleção dos preços, veja ITU (2015, anexo 3, p. 210, 213 e 214).

b Quanto mais baixa a classificação mais acessível à população.

c País não classificado por falta de dados sobre a Renda Nacional Bruta per capita nos últimos 5 anos.

A Teleco fez uma pesquisa comparativa de preços da banda larga móvel pré­-paga em outubro de 2015 com uma metodologia um pouco diferente do estudo do UIT. Cobria 15 países, incluindo o Brasil. Considera preços promocionais desde que não estabeleçam prazos de fidelização e se refiram a recargas com um prazo de validade de cerca de 30 dias. Os preços coletados pelo UIT excluem ofertas promocionais. Os resultados mostram preços menores do que a pesquisa do UIT de 2014, provavelmente por causa da taxa de câmbio maior e do uso de preços de ofertas promocionais. Nesse estudo, o Brasil teve preços menores que 11 dos 15 países incluídos na pesquisa (Figura 1.5). Convertendo os preços brasileiros em dólares de 2014 e de outubro de 2015, temos R$ 25,85 e R$ 23,82, respectivamente.

FIGURA 1.5. Valor da Cesta da Banda Larga Móvel Pré-Paga para telefones celulares em dólares, outubro de 2015

Fonte: Teleco (2015b, p. 6).

Os preços pagos pelos brasileiros pelo celular pós-pago coletados pelo UIT em 2014 são bem maiores que qualquer outro país de comparação por qualquer um dos quatro critérios: 37 vezes os da Rússia e 8 vezes os do Uruguai medidos em US cents/MB (Tabela 1.6).

TABELA 1.6. Comparação de preços e franquia de dados da banda larga móvel, celular pós-pago do Brasil e países selecionados, 2014a

* n.d = não disponível.

Fonte: ITU (2015, tab. 4.7, p. 136).

Notas:

a Preços e limites de dados transferidos para um pacote de dados básico (entry level), preços em US$ PPP (purchasing power parity) calculados pelo método do Banco Mundial (veja <http://icp.worldbank.org>). Para a metodologia detalhada de coleção dos preços, veja ITU (2015, anexo 3, p. 210, 213 e 214).

b Quanto mais baixo mais acessível à população.

c País não classificado por falta de dados sobre a Renda Nacional Bruta per capita nos últimos 5 anos.

A pesquisa da Teleco sobre preços da banda larga móvel pós-paga conduzida em outubro de 2015 mostrou, como nos casos da banda larga fixa e a móvel pré-paga, preços para o Brasil em US$ menores que os da pesquisa da UIT para 2014, com o Brasil tendo preços menores que 9 dos 18 países pesquisados (Figura 1.6). Como no caso da banda larga móvel pré-paga, a Teleco usou preços de ofertas promocionais, neste caso desde que não estabeleçam prazos de fidelidade maiores que 12 meses. Convertendo os preços em dólares de 2014 e outubro de 2015, temos R$ 98,86 e R$ 27,00, respectivamente. Essa comparação em R$ sugere que pode haver um erro na coleta de dados da UIT, já que está bem fora da relação encontrada para a banda larga fixa e banda larga móvel pré-fixa.

FIGURA 1.6. Valor da Cesta da Banda Larga Móvel Pós-paga para telefones celulares em US$, outubro de 2015

Fonte: Teleco (2015b, p. 7).

Resumindo, os preços pagos pelos brasileiros coletados pela UIT em 2014, para a banda larga, medidos por US cents por MB (talvez a medida mais comparável), eram bem altos. O pior caso é a banda larga móvel pós­-paga (o mais caro de todos os países selecionados). A situação da banda larga móvel pré-paga é melhor, mas mesmo assim, só a Argentina tem preços maiores. Para a banda larga fixa o Brasil é melhor colocado: só na China e na Argentina os preços eram maiores. Considerando a acessibilidade econômica (preços como porcentagens da Renda Bruta Nacional per capita), a posição do Brasil era melhor, mas ainda deixou muito a desejar.

Os preços brasileiros coletados pela Teleco em outubro de 2015 para serviços de banda larga, medidos tanto em US$ quanto em US$ PPP – eram mais baixos e comparavam mais favoravelmente com os dos outros países pesquisados. As razões para esse resultado mais favorável parecem ser a data da pesquisa (com uma taxa de câmbio bem mais alta do que em 2014) e, no caso da banda larga móvel, o uso de preços de ofertas promocionais.

FATORES QUE AFETAM O PREÇO DA BANDA LARGA

Por que os preços estão tão altos no Brasil? São vários fatores. O mais óbvio é a alta tributação (impostos, taxas e contribuições) que incide sobre as telecomunicações. Outros fatores que afetam o preço da banda larga são a falta de competição em alguns mercados, financiamento e custos de implantação de rede em áreas remotas e/ou de baixo nível de renda, as exigências de conteúdo nacional nos equipamentos de telecomunicações e o alto custo de aluguel de espaço em postes de energia elétrica, torres e/ou cabos de fibra óptica de outras operadoras.

Tributos sobre as telecomunicações⁸

A carga tributária desse setor está entre as maiores do mundo, 43% em 2015 (Figura 1.7) e já em 2005 era o maior entre os oito principais setores da economia estudado por Rogério Werneck, mais que o dobro do setor de manufaturas (WERNECK, 2008, tab. 5). Um estudo detalhado feito pela Teleco em 2015 examinou a tributação do setor no Brasil e 17 outros países. O estudo aponta que o Brasil possuía a carga tributária média mais alta (43%) dentre os países da amostra, muito acima da Argentina, que vem em segundo lugar (26%). A carga tributária do Brasil era mais do que o dobro da média dos 17 outros países (16%). O estudo verificou que a carga tributária do Brasil era 65% mais alta do que a da Argentina, a segunda mais alta entre os países analisados, 139% do que a da Rússia e 4,3 vezes mais do que a da Coreia do Sul (Figura 1.7). E em 2016 as alíquotas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), o mais pesado tributo, subiram uma média de 3,9 pontos percentuais em 11 estados e o Distrito Federal, elevando a carga tributária média nacional (ponderada pelo número de celulares em cada estado) de 43 a 46%, e até um máximo de 68,5% no estado de Rondônia.⁹ Essa tributação não inclui a de três fundos setoriais mencionados no próximo parágrafo.

FIGURA 1.7. Comparação internacional da tributação do setor de telecomunicações, 2015

Fonte: Levy (2015).

A tributação excepcionalmente alta desse setor não só é uma distorção que reduz a eficiência dos investimentos, como também vai contra as políticas de inclusão digital promovidas pelos governos federal, estaduais e municipais. E mais, o Ministério das Comunicações tem evidência de que uma redução das alíquotas atuais aumentaria a receita dos governos, por causa do aumento na demanda de serviços mais do que proporcional à redução dos preços (KNIGHT, 2014, p. 88-89 e Capítulo 8 deste livro). Desde 2001 até 2015 foram arrecadados R$90 bilhões em preços correntes (não ajustados pela inflação) para três fundos federais que devem ser utilizados para apoiar o setor de telecomunicações – o Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel) e o Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (Funttel). Mas desse total, somente 7% foram aplicados para os objetivos declarados desses três fundos.¹⁰

Outros fatores que afetam o preço da banda larga

A falta de competição entre empresas de telecomunicações em alguns mercados pode ser um fator que influencia o preço da banda larga fixa, já que muitas regiões e municípios contam somente com um único ou poucos provedores, pelo menos por atacado. Porém, a concorrência é bem maior para a banda larga móvel, e existem quatro grandes empresas de telefonia móvel no Brasil: Vivo, TIM, Claro e Oi. Essas empresas competem entre si, como também com provedores regionais ou de menor porte, como Algar e Nextel. Dos 5.665 municípios brasileiros, em setembro de 2015, os 42% onde moram 83% da população tinham entre quatro e seis operadoras competindo no Serviço Móvel Pessoal (SMP) (TELEBRASIL, 2015, tab. 4.11 e 4.14, p. 105 e 109).¹¹

Os altos custos de financiamento e de implantação de redes são influenciados pelos elevados juros cobrados no Brasil, entre os maiores do mundo em termos reais, os altos tributos que incidem sobre essas despesas e as dificuldades em chegar a regiões remotas em um território enorme.

As exigências de conteúdo nacional nos equipamentos e cabos usados na construção de redes é outro fator. O conteúdo nacional para equipamentos e componentes de rede produzidos com tecnologia nacional varia entre 5 e 30%. Por exemplo, é 30% para implantação de redes de transporte óptico, inclusive por meio de cabos optical ground wire (OPGW) pendurados das torres de transmissão das empresas elétricas, principalmente do grupo Eletrobras, e redes de acesso óptico.¹²

O alto custo de aluguel de infraestrutura de outras operadoras (p. ex., fibras ou capacidade em cabos de fibra óptica, uso de postes de distribuidores de energia elétrica estaduais para pendurar cabos de fibra óptica, dutos para cabos, espaços em torres para antenas) é citado frequentemente como um problema pelas pequenas e médias operadoras. Esse fator é tratado no contexto do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) da Anatel, analisado no Capítulo 4 deste livro.

Finalmente, podemos destacar o pouco investimento do setor público em redes. No Plano Plurianual (PPA) do governo federal para os anos 2012-2015, o investimento no Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) era previsto em R$ 2,8 bilhões no período 2012-2013. As leis orçamentárias para esses anos programaram apenas R$ 314,7 milhões. Com o contingenciamento dos recursos pelo Ministério da Fazenda, o valor se reduziu a R$ 267,9, mas a execução orçamentária foi de apenas R$ 214,1 milhões, somente 7,6% da previsão do PPA (DINIZ, 2014, p 17).

Qualidade

Além do preço e da taxa de transmissão, é importante considerar outros elementos da qualidade da banda larga. Não há estatísticas internacionais sobre a qualidade do acesso. No Brasil, em virtude das continuadas queixas quanto à má qualidade dos serviços de telecomunicações, em 2011 e 2012 a Anatel estabeleceu 14 metas para as operadoras, entre elas a Taxa de Queda das Conexões de Dados (<5%), a Garantia de Taxa de Transmissão Instantânea¹³ Contratada (>95%) e a Garantia de Taxa de Transmissão Média Contratada¹⁴ (>80%).¹⁵

Para a banda larga fixa, considerando os indicadores de todas as prestadoras monitoradas no primeiro semestre de 2015, o percentual de cumprimento de metas do serviço alcançou somente 59,5%. Esse patamar ficou abaixo do verificado durante os anos de 2012 (70,94%), 2013 (70,55%) e 2014 (67,85%).¹⁶ Para a telefonia móvel, no primeiro semestre de 2015, o percentual de cumprimento de metas do serviço alcançou 68,1%. Esse patamar ficou em linha com o verificado nos anos de 2012 (66,97%), 2013 (68,75%) e 2014 (68,78%).¹⁷

POLÍTICAS PÚBLICAS FEDERAIS DE BANDA LARGA NO BRASIL

Desde 1989, antes da chegada da Internet no Brasil, o governo federal vem promovendo o crescimento da banda larga, inicialmente via Rede Nacional de Pesquisa (agora Rede Nacional de Ensino e Pesquisa – RNP), a partir de 1998 via privatização do setor de telecomunicações e pela promoção da competição, e a partir de 2002 de uma variedade de programas de inclusão digital.

Programas da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP)¹⁸

Desde sua criação em 1989, a RNP, hoje uma organização social associada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), promove a expansão da banda larga no Brasil. A partir de 1992, a RNP oferece conexões de banda cada vez mais amplas às entidades de pesquisa e ensino superior por meio de uma rede de enlaces providos, inicialmente, pela Embratel e, depois da privatização das telecomunicações em 1998, por várias operadoras de telecomunicações.

A partir de 2007, começando em Belém do Pará, a RNP vem construindo suas próprias redes metropolitanas de fibra óptica em várias cidades, em parceria com entidades de ensino e pesquisa, governos estaduais e municipais e várias entidades dos setores público e privado. O veículo para isso é o Programa Redecomep, com financiamento do governo federal. Já em 2011, a RNP inaugurou a sexta geração do seu backbone nacional, a Rede Ipê, sendo a maior parte dele o fruto de um acordo de dez anos, intermediado pela Anatel, com a operadora Oi, que cedeu para a RNP o uso de mais de 20.000 km da sua infraestrutura nacional de fibras ópticas. A partir de 2012, a RNP começou a implementar o programa Veredas Novas, com a meta de fornecer conexões de 1 Gbps e 100 Mbps para instituições de ensino e pesquisa federais (já clientes da RNP) em locais fora dos grandes centros urbanos, principalmente no interior dos estados. Uma parte dessas conexões é fornecida pelas operadoras de telecomunicações nacionais e regionais, mas o programa também conta com uma colaboração entre a RNP, a Telebras e empresas de TI dos governos estaduais, inicialmente no Ceará (Etice) e Pará (Prodepa), para atender a essa demanda de melhor conectividade para esses clientes acadêmicos.

Ao fim de 2015, a Rede Ipê (o backbone da RNP) incluía 27 Pontos de Presença (PoPs), um em cada unidade da federação, além de ramificações para atender a 1.219 unidades de pesquisa, saúde e instituições de ensino superior em todo o país, beneficiando mais de 3,5 milhões de usuários.¹⁹ Sua extensão é de cerca de 22.000 km. O programa de redes metropolitanas (Redecomep) atualmente possui 26 redes em operação, em sua primeira fase em operação, e uma nova rede em construção, totalizando 1.650 km. A segunda fase, de interiorização, inclui mais dez redes em operação e três em construção, em um total de 330 km.²⁰ Portanto, o total instalado chega a cerca de 2.000 km de cabeamento óptico. O mais novo programa da RNP, Veredas Novas, já ativou cerca de 400 circuitos de 100 Mbps e 1 Gbps, com uma média de 200 km cada um desde o ponto de presença no estado da RNP, totalizando cerca de