Pode Portugal ter uma estratégia?

De Bruno Cardoso Reis

É uma evidência: por ser limitado em gente e recursos, Portugal dependeu sempre das relações com o exterior. Daí que seja importante questionar se, ao longo da história, temos seguido a estratégia mais eficaz para garantirmos uma boa inserção num mundo incerto. O presente ensaio aponta para um problema central na cultura estratégica portuguesa, que é a aversão ao planeamento sistemático. Falta-nos capacidade de análise, planificação e coordenação do conjunto dos meios do Estado para antecipar ou responder a ataques, crises, emergências. No entanto, ao contrário do que alguns defendem, um país como Portugal não só pode, como deve ter uma grande estratégia nacional, que articule sistematicamente uma visão do seu lugar no Mundo e tire o máximo partido das suas capacidades. É o que se propõe neste ensaio.

• Idioma: Português
• Editora: Fundação Francisco Manuel dos Santos
• Data de lançamento: 1 de jun. de 2019
• ISBN: 9789898943439

Bruno Cardoso Reis

Bruno Cardoso Reis é doutorado em Estudos de Segurança pelo King’s College (Londres). É subdiretor do Centro de Estudos Internacionais do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE‑IUL) e assessor convidado do Instituto da Defesa Nacional, tendo feito parte do grupo de trabalho de revisão do Conceito Estratégico de Defesa Nacional. É investigador associado do M. Howard Center for the History of War (King’s College). Foi um dos autores do volume The Oxford Handbook of European Defence Policies (2018).

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1. Da Estratégia à Grande Estratégia: Indefinições e Definições

Pode uma pequena potência ter uma estratégia? Uma estratégia, sobretudo uma grande estratégia, não apontará, por definição, para um grande nível de ambição que não é realista esperar de uma pequena potência? Este é o tema central deste ensaio, que abordaremos sob diversos ângulos. Estratégia e grande estratégia são dois conceitos­-chave a que voltaremos à frente, para melhor os esclarecer.

Para já, importa sublinhar que Portugal é, inegavelmente, um Estado com um território e uma população relativamente reduzidos e com recursos naturais relativamente escassos. O país é, por isso, desde há séculos, fortemente dependente das suas relações com o exterior. Exemplos desta dependência do exterior são: a emigração e as respetivas remessas de divisas, que foram cruciais, durante longos períodos, para equilibrar as contas do país; a importação de alimentos, indispensável para o abastecimento das cidades; e a secular importância de alianças com grandes potências para a segurança externa do Estado português.

Tudo isto aponta para uma série de paradoxos que importa esclarecer. Como é que Portugal, um país relativamente fraco de gente e de recursos, tem resistido como Estado independente, quase sem interrupção, ao longo de oito séculos? Como conseguiu Portugal ter um impacto significativo no sistema internacional? Como pôde o fraco Portugal ser o criador da primeira grande estratégia verdadeiramente global? Como pôde, num período mais próximo de nós, cair numa crise económica e financeira tão aguda, que justificou, em 2011, a necessidade de um protetorado da Troika, formada pelo FMI, a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu? Foram esses fracassos resultado da ausência de uma estratégia, de um excesso de seguidismo, do chamado complexo do bom aluno? Ou será que Portugal tem tido uma grande estratégia, eventualmente dispersa em vários documentos em tempos mais recentes, mas precisa de melhorar a eficácia da sua coordenação, implementação e revisão? Ou estaremos, sobretudo, perante a dificuldade de um pequeno navio manter o seu rumo, no meio adverso de uma grande tempestade? Voltando à questão inicial, estaremos sendo confrontados com a impossibilidade de uma pequena potência como Portugal ter uma grande estratégia eficaz?

Esta é a questão central que preside a este breve ensaio. A hipótese de resposta que defendemos é que a relativa fraqueza de meios de Portugal e a sua forte dependência do exterior exigem a definição de uma estratégia própria para gerir esses desafios da forma mais eficaz. Mais, a história da estratégia do Estado português é um exemplo de relativo sucesso. Sucesso em ler a situação geográfica do país e traduzi­-la, em tempos normais, numa visão adequada do seu lugar no sistema de Estados. Um sucesso qualificado porque simultaneamente, encontramos na história de Portugal uma grande dificuldade em perceber mudanças significativas no contexto global e antecipar uma resposta quando essas mudanças têm um impacto negativo significativo para o país.

Uma mudança significativa e atempada de grande estratégia é sempre um desafio difícil em qualquer Estado, mas é ainda mais assim no contexto de uma cultura estratégica como a portuguesa, a qual apesar de ter como ponto positivo a capacidade de improvisação, tende a rejeitar o indispensável planeamento antecipado. Defendemos neste ensaio que há um problema central na cultura estratégica e organizacional portuguesa, sobretudo no Estado, mas não só, que é o de ser alérgica ao planeamento sistemático, e daqui resultam grandes dificuldades em prever e responder a grandes mudanças no sistema internacional. O que, por sua vez, redunda em crises com um custo muito mais elevado do que seria o caso se fossem, mesmo que parcialmente, antecipadas, ou existissem reservas estratégicas de meios que dessem maior margem para lidar com desenvolvimentos imprevistos.

Nesta obra, iremos defender que, em Portugal, importa, sobretudo, melhorar as estruturas de planeamento, coordenação, implementação e revisão da estratégia, com base nas melhores práticas internacionais de gestão institucional da grande estratégia. Da vizinha Espanha à geralmente conservadora Grã­-Bretanha, da pequena Áustria até à gigantesca China, tem havido, efetivamente, na última década, uma vaga de mudanças institucionais que visam melhorar a gestão estratégica de ameaças e riscos que não respeitam a velha divisão entre segurança interna e defesa externa. Estas mudanças são tanto mais significativas quanto ocorrem em países muito diferentes e com culturas estratégicas muito distintas.

Este ensaio tem, portanto, como objetivo perceber: primeiro, o que se entende por estratégia e grande estratégia; segundo, quais têm sido, ao longo da história, os principais desafios de Portugal neste campo; e, terceiro, como melhorar a eficácia de uma grande estratégia portuguesa.

Assim, o texto é estruturado em quatro capítulos: neste capítulo introdutório iremos aprofundar a relevância do tema e definir melhor o conceito de estratégia e grande estratégia, deixando claro que uma estratégia não deve ser confundida com um plano ou um documento. No segundo e terceiro capítulos iremos olhar para a história de alguns dos principais desafios de Portugal no campo da estratégia, e avaliar as razões do seu sucesso relativo face a outras potências europeias. O capítulo final aponta para boas práticas internacionais, exemplos de como Portugal pode desenvolver melhor uma grande estratégia nacional num contexto externo de grande incerteza, sugerindo quatro mudanças concretas para melhorar o planeamento e a condução da grande estratégia portuguesa no século XXI.

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