Administração Pública Portuguesa

De António Tavares

Imagine uma mesa com três pés: administração, funcionários e estrutura política. Para que o tampo assente na perfeição — que é como quem diz, para que um programa político seja implementado e eficaz —, há que existir equilíbrio entre esta tríade de poder. Como garanti-lo? Neste ensaio, abre-se a caixa negra da administração do Estado, explorando quatro grandes temas: gestão e avaliação do desempenho; vínculos, carreiras e remunerações; qualificação e formação do pessoal; liderança e direcção. Procura-se os desejáveis suportes para uma administração pública democrática, orientada para o serviço público, através do controlo dos resultados dos serviços prestados.

• Idioma: Português
• Editora: Fundação Francisco Manuel dos Santos
• Data de lançamento: 22 de mar. de 2019
• ISBN: 9789898943293

António Tavares

António Tavares é doutorado em Administração Pública pela Florida State University (EUA), professor associado com agregação na Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho e membro do Centro de Investigação em Ciência Política. É, desde Julho de 2015, é professor associado adjunto na Unidade Operacional de Governação Electrónica da Universidade das Nações Unidas (UNU-EGOV), em Guimarães.

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Nota inicial

Em 1994, depois de concluir a licenciatura em Sociologia das Organizações na Universidade do Minho, iniciei o mestrado em Administração Pública na mesma Universidade, que concluí em 1997. No período entre 1998 e 2003, realizei o meu doutoramento em Administração Pública sob a orientação do professor Richard Feiock na Reubin O’D. Askew School of Public Administration and Policy da Florida State University, nos Estados Unidos. A minha tese, intitulada State and Local Institutions and Environmental Policy: A Transaction Costs Analysis, argumenta que o enquadramento legal e as regras institucionais adoptadas pelos estados norte­-americanos afectam a forma como os municípios desenvolvem as suas políticas públicas na área ambiental.

Obtida em contexto anglo­-saxónico, a minha formação académica na área da Administração Pública facultou­-me uma visão comparada das administrações públicas portuguesa e americana, algo que dificilmente conseguiria caso tivesse permanecido em Portugal nestes anos de formação. Quando fui convidado para escrever sobre a administração pública portuguesa, decidi elaborar o ensaio que gostaria de ter lido quando comecei a fazer carreira universitária na disciplina académica de Administração Pública. Procurei produzir um texto que, embora obedecendo ao rigor necessário ao tratamento do tema, fosse, ao mesmo tempo, de leitura acessível e liberto do jargão jurídico habitualmente associado às obras sobre a administração pública portuguesa escritas no âmbito do direito. O registo utilizado expressa a minha visão pessoal da administração pública portuguesa, marcada pelos meus contactos com a mesma, no âmbito da minha experiência como académico, formador e cidadão.

Introdução

São nove horas de uma manhã de Julho de 1980. Uma criança segue pela mão da mãe em direcção à delegação da Conservatória do Registo Civil na cidade do Porto para, pela primeira vez, tirar o bilhete de identidade. Aguarda­-os uma longa fila que circunda o quarteirão de uma rua no centro da cidade; o atendimento ocorrerá, com sorte, antes da hora do almoço. Para a mãe, que faz parte dos quadros de uma pequena empresa, e para todos os que aguardam o atendimento, a manhã de trabalho já está completamente perdida.

O quadro descrito no parágrafo anterior é típico da administração pública portuguesa nos primeiros anos após a revolução democrática de 25 de Abril de 1974. Serviços com organização deficiente, funcionários com poucas qualificações e geralmente mal preparados para interagir com os cidadãos e dirigentes com pouca sensibilidade para gerir os seus serviços tendo em vista a obtenção de resultados eficazes, eficientes e de elevada qualidade. Nesse aspecto, esta administração pouco se distinguia da visão estereotipada da burocracia criada, ao longo de pelo menos um século, nas administrações mais modernas da Europa Continental e no mundo anglo­-saxónico.

Ao longo dos mais de quarenta anos após a Revolução, a administração pública portuguesa sofreu um processo de modernização que pode ser considerado como bem­-sucedido, isto apesar das resistências internas à mudança nas primeiras três décadas e dos obstáculos externos à sua consolidação na última. Para os milhões de portugueses que interagiram com a administração ao longo de quatro décadas, a sensação frequente é de frustração e irritação com o seu funcionamento, normalmente associadas aos estereótipos criados ao longo de décadas e que revelam um profundo desconhecimento da prática administrativa, da utilidade dos seus serviços e da boa vontade dos seus funcionários.

Quando nos referimos à administração pública portuguesa, é importante delimitar, de forma tão precisa quanto possível, o universo da nossa análise. Embora seja usual separar a administração pública directa da administração pública indirecta, nesta obra optamos por tratar de ambas de forma indistinta, uma vez que, na perspectiva do cidadão, a distinção é largamente irrelevante.

Tal como sugerido no sítio oficial da Direcção­-Geral da Administração e Emprego Público (DGAEP), a relação entre o governo como órgão supremo da administração pública reconhecido constitucionalmente e as entidades excluídas da análise é progressivamente mais ténue, sendo que apenas serão incluídas na análise e discussão as entidades da administração pública hierarquicamente subordinadas ao governo e algumas das entidades sujeitas à sua superintendência e tutela (poderes de orientação e de fiscalização e controlo), como é o caso dos institutos públicos. Embora façam parte da administração indirecta, as empresas públicas encontram­-se excluídas da análise, em virtude da sua natureza manifestamente distinta.

Assim, a administração pública discutida no âmbito desta obra engloba os serviços centrais (ou concentrados, normalmente em Lisboa), que têm jurisdição sobre todo o território nacional. São exemplos da administração central directa as direcções­-gerais, responsáveis pela implementação de políticas públicas, as inspecções­-gerais, com funções de controlo, auditoria e fiscalização, e as secretarias­-gerais, com atribuições ao nível dos orçamentos, da gestão de recursos humanos e da modernização administrativa no âmbito de cada ministério. Os serviços periféricos (ou desconcentrados) da administração directa têm competências territoriais limitadas e incluem as comissões de coordenação e desenvolvimento regional, as direcções regionais de educação, agricultura, solidariedade social e saúde. Extintos no Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC), os governos civis também eram parte integrante da administração directa periférica. A administração indirecta central inclui primordialmente os institutos públicos, por exemplo, o Instituto Português da Juventude, o Instituto Nacional de Estatística e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil, e ainda algumas agências, como a Agência para a Modernização Administrativa e a UMIC — Agência para a Sociedade do Conhecimento, também elas institutos públicos com autonomia administrativa e financeira. As administrações das regiões hidrográficas e o Instituto da Droga e da Toxicodependência são os únicos organismos que compõem a administração indirecta periférica. Além de todas estas, são ainda parte integrante da administração pública portuguesa analisada nesta obra uma série de diversos órgãos consultivos, comissões e outras estruturas atípicas, como sejam as comissões nacionais, os conselhos consultivos, os conselhos nacionais, os programas operacionais, as estruturas de missão e as entidades administrativas