Aspectos Evolucionários do Desenvolvimento Regional Amazônico: Diversidade econômica e mudança tecnológica na produção camponesa do Entorno Rural de Manaus (AM) - Parte II : Delineando Interações Institucionais e Modelando as Trajetórias Evolucionárias das Socioeconomias Camponesas e seus Sistemas Produtivos

De Jessé Rodrigues

Este livro aborda os processos de mudança e diversificação dos sistemas produtivos camponeses localizados em uma parte do Território Manaus e Entorno. A abordagem é realizada através de uma estrutura analítica multidisciplinar envolvendo conceito da teoria econômica evolucionária, da teoria do desenvolvimento endógeno, da antropologia econômica e da teoria do investimento camponês. Os resultados encontrados revelam que os sistemas produtivos estudados se diversificam em função das especificidades dos territórios onde estão as unidades produtivas camponesas. Esta diversificação decorre do modo como os produtores camponeses adaptam seus sistemas produtivos, alterando as rotinas de trabalho que os constituem conforme confrontam as injunções provenientes do ambiente institucional complexo e da dinâmica dos ecossistemas. Tais adaptações são orientadas pelas características socioculturais inerentes às famílias camponesas e motivadas pela busca da eficiência reprodutiva suficiente para assegura a perpetuação social e biológica das famílias.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 22 de out. de 2021
• ISBN: 9786525202679

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CAPÍTULO 1 - O CRÉDITO E A PRODUÇÃO CAMPONESA NO SUBPOLO TRÊS

Os sistemas de crédito, na abordagem evolucionária, atuam como financiadores dos sistemas inovativos, especialmente através dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (PD&I), assim como na implementação das inovações criadas pelos projetos de pesquisa. Contudo, o caso do setor agropecuário familiar é peculiar, pois em geral as organizações que realizam as atividades de pesquisa e desenvolvimento estão separadas das organizações produtoras onde os resultados são experimentados.

Essa especificidade faz com que as transações de crédito tenham como finalidade o custeio das atividades produtivas rotineiras das Unidades de Produção Familiar Camponesa (UPFC) e os investimentos, onde se incluem as mudanças nos sistemas produtivos através de experimentos de adaptação ou implementação de rotinas de trabalho inovativas. Assim, nos casos observados, os processos de criação tecnológica dos camponeses encontravam-se distanciados das organizações de pesquisa e desenvolvimento – EMBRAPA e INPA², por exemplo. Em sua maioria, os experimentos de natureza inovativa informados pelos interlocutores baseavam-se no conhecimento concreto próprio e na intuição dos produtores, ainda que realizados com recursos tomados dos agentes financeiros.

Além desses aspectos, os casos inerentes às socioeconomias camponesas devem ser tratados à luz das especificidades socioculturais e institucionais onde ocorre a produção camponesa analisada, pois as mudanças e particularidades das estruturas institucionais variam e influenciam a relação entre o crédito e a inovação. Esse é o caso do Bioma Amazônia no qual a concessão de crédito rural foi impactada por mudanças no Manual de Crédito Rural realizadas pela Resolução nº 3.545, de 3.3.2008, do Banco Central do Brasil (BACEN).

Essa alteração normativa impôs a regularização fundiária e o licenciamento ambiental como exigências para a concessão de crédito para os empreendimentos agropecuários. Tais restrições deixaram de incluir apenas os beneficiários do PRONAF B e permitiu aos beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) enquadrados nos Grupos A e A/C apresentarem declaração do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) garantindo que o Projeto de Assentamento (PA) estava em conformidade com a legislação ambiental.

Após esta mudança, os produtores camponeses participantes desta pesquisa que foram mantidos no escopo das exigências manifestaram preocupações quanto às consequências dessas alterações sobre as trajetórias dos seus sistemas produtivos. Estes interlocutores revelaram dúvidas sobre as modificações no Manual de Crédito Rural e demonstraram incertezas quando discutiam suas decisões de investimentos. Na ocasião, as associações e cooperativas, interpelaram as organizações governamentais e os agentes financeiros em busca de esclarecimentos e orientações técnicas para adequarem os sistemas produtivos. Simultaneamente, demandaram a distensão dos prazos e o apoio técnico para realizarem os ajustes exigidos, que não dependiam apenas das ações dos camponeses, mas também das decisões e ações de organizações como o INCRA, o ITEAM e o IPAAM³.

Esse posicionamento dos interlocutores da pesquisa foi parte de uma mobilização nacional que obteve resultados. Em 30.9.2008, a Resolução nº 3.618 do BACEN dispensou das exigências os beneficiários do PRONAF residentes em áreas de várzea que detivessem Autorizações de Uso ou Concessões de Direito Real de Uso das suas terras de trabalho. Ainda, no caso excepcional da safra 2008/2009, os agricultores familiares puderam atender às exigências documentais da Resolução nº 3.545 através da Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP) ou do protocolo de solicitação do Cadastro de Imóvel Rural (CCIR). Essa última medida possibilitou a continuidade das operações de financiamento dos beneficiários enquadrados como agricultores familiares. Porém, por outro lado, repercutiu em mobilizações por parte de organizações como o INCRA e o ITEAM em busca de soluções definitivas para os problemas de irregularidade fundiária, bem como melhorar os procedimentos de licenciamento ambiental, a cargo do IPAAM.

Entretanto, ao se encerrar a terceira etapa das atividades de campo, em agosto de 2009, percebia-se que as isenções feitas à categoria dos produtores camponeses não haviam desfeito as tensões criadas anteriormente. As incertezas permaneciam no tocante aos processos de regularização fundiária e licenciamento ambiental. Não obstante a mobilização dos funcionários do INCRA e do ITEAM, os processos de regularização fundiária, normalmente, são demorados e dependem das dotações orçamentárias, mencionadas pelos gestores dessas organizações como insuficientes para realizar os processos demandados. No caso do licenciamento ambiental, como o IPAAM, a SEPROR e o IDAM⁴ são integrantes do governo estadual, foram estabelecidos acordos de cooperação técnica para simplificar a tramitação e facilitar a concessão de licenças. Entretanto, não obstante a renovação dos arranjos institucionais, as incertezas, os entraves burocráticos, a exiguidade de recursos materiais e humanos, bem como os problemas de governança, permaneceram impactando severamente a concessão de crédito, como se mostrará em seguida.

1.1. AS LINHAS DE CRÉDITO E A PRODUÇÃO CAMPONESA NO SUBPOLO TRÊS

As linhas de crédito disponibilizadas para as UPFC localizadas no estado do Amazonas são provenientes do PRONAF, operado pelo Banco do Brasil e pelo Banco da Amazônia, e do FMPES⁵ operado pela Agência de Fomento do Estado do Amazonas (AFEAM). Além, destas linhas, há os créditos direcionados para os assentados da reforma agrária que constam de duas categorias de enquadramento do PRONAF, os grupos A e A/C e os Créditos de Instalação⁶ concedidos aos assentados recentes para iniciarem suas atividades.

Neste trabalho, serão abordados os financiamentos do PRONAF e do FMPES, pois estas linhas de financiamento têm maior abrangência sobre a amostra de UPFC estudada. Por outro lado, os casos observados nas áreas de assentamentos apresentaram duas situações: i) declararam ainda não terem recebido os Créditos de Instalação previstos; ou ii) nos casos dos Projetos Especiais, em áreas de várzeas, esses ainda estavam na fase inicial de cadastramento dos moradores. Dessa maneira, o escopo desta pesquisa ateve-se ao financiamento dos produtores camponeses no intuito de compreender como essa estrutura institucional concorre para diferenciar as trajetórias das UPFC.

1.1.1. O PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR

O PRONAF é uma inovação institucional cuja trajetória foi iniciada em 1993. Naquele ano, a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) apresentou ao governo Itamar Franco uma proposta para concessão de créditos subsidiados para os agricultores familiares. A reivindicação foi atendida pelo Ministério da Agricultura e do Abastecimento, criando o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP), em 1994. O objetivo era proporcionar crédito a taxas de juros de 4% a.a. sem correção monetária para agricultores familiares, através de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Entretanto, conforme Silva (1999) e Mattei (2001), o alcance do PROVAP foi reduzido pelas exigências de praxe das instituições financeiras que excluíam parte considerável da clientela alvo do programa.

A problemática em torno dos modelos de desenvolvimento para a agricultura familiar foi objeto do estudo realizado em conjunto por técnicos da FAO e do INCRA cujos resultados apontaram as diferenciações correntes no setor da agricultura familiar brasileira (FAO/INCRA, 1994, 2000). Este trabalho identificou três modalidades de agricultores familiares. A primeira diz respeito a um tipo de produtor integrado ao mercado. A segunda refere-se a uma variedade economicamente viável, mas apenas parcialmente integrada ao mercado. A terceira refere-se a um grupo em situação precária com grandes necessidades de apoio institucional para a integração produtiva ao sistema econômico⁷. Estes resultados fundamentaram a reformulação do PROVAP, dando forma ao PRONAF, criado pelo Decreto Presidencial nº 1.946, de 28.7.1996.

O objetivo geral do PRONAF, estabelecido no documento da sua criação, consistia em aumentar a capacidade produtiva, elevar o número de empregos no âmbito da agricultura familiar, incrementar a renda, contribuindo para elevar o padrão de vida e assegurar o exercício da cidadania. A realização desse propósito requereu adequações nas instituições financeiras, a construção da infraestrutura para dar suporte ao desempenho produtivo, assim como assegurar o acesso ao conhecimento e às tecnologias sofisticadas de gestão e produção.

Destarte, a estratégia para efetivar essas finalidades o PRONAF foi estruturado a partir de três linhas: i) a concessão de créditos de custeio e investimento para a produção familiar; ii) o financiamento da construção de infraestrutura e serviços no meio rural dos municípios; e, iii) a capacitação e profissionalização dos agricultores familiares. Aos recursos do BNDES foram acrescidos os do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), cuja participação estabeleceu-se em 80%, e dos Fundos Constitucionais do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro Oeste (FCO).

As normas do PRONAF estão postas no Capítulo 10 do Manual do Crédito Rural (MCR) e a sua gestão administrativa era uma incumbência da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA). As operações financeiras do PRONAF no Subpolo Três eram atribuições do Banco do Brasil e do Banco da Amazônia. A SAF articulava a distribuição dos recursos através das ações territoriais coordenadas, envolvendo as organizações cujas finalidades convergiam para o fortalecimento da agricultura familiar, tendo como referência o financiamento do Plano Safra anual. Uma vez definidas as metas da ação territorial para o PRONAF, as principais organizações encarregadas de aplicar os recursos iniciavam os procedimentos para a contratação dos financiamentos.

Tabela 1 – Enquadramento no PRONAF – 2008

Fonte: Resolução nº 3.559, do Banco Central.

Notas:

*A área é mensurada em quantidade de módulos fiscais

** Os prazos para pagamento estão mensurados em anos.

*** AF = Agricultor(a) familiar.

Os processos de concessão de créditos envolviam dois procedimentos basilares: i) o enquadramento do produtor camponês no perfil do PRONAF; e ii) a emissão da Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP). Em 28 de março de 2008, a Resolução nº 3.559, do Banco Central alterou o Capítulo 10 do MCR, modificando os grupos de beneficiários do PRONAF – ver Tabela 1. Os grupos C, D e E foram extintos e os seus beneficiários foram reunidos na categoria Agricultura Familiar (AF). O Grupo B, concernente ao microcrédito, e os Grupos A, dos assentados da reforma agrária, e A/C, dos assentados egressos do Grupo A, permaneceram. Com essas alterações criou-se o escalonamento dos encargos financeiros proporcional ao volume de recursos financiando para a categoria AF o que, na concepção da SAF, reforçava os critérios de equidade do PRONAF. De fato, os juros anteriores às alterações, para os Grupos C, D e E, oscilavam entre 3 e 5,5% a.a. para os créditos de custeio, e 2 e 5,5% para créditos de investimento. Após a mudança a capacidade de pagamento passou a ser o parâmetro para fixar os valores do financiamento contratado e os juros correspondentes.

A Portaria nº 47 do MDA, emitida em de 26.11.2008, conceitua a DAP e regulamenta os trâmites correspondentes. Destarte, conforme o Artigo 1º, a DAP:

[...] é o documento que identifica os agricultores familiares e/ou suas formas associativas organizadas em pessoas jurídicas, aptos a realizarem operações de crédito rural ao amparo do PRONAF, [...] As DAP registradas na base de dados da Secretaria da Agricultura Familiar constituem instrumento hábil de identificação dos agricultores familiares de modo a permitir-lhes o acesso às demais ações e políticas públicas dirigidas a essa categoria de produtores.

Adiante, no Artigo 2º, a mesma Resolução 47 afirma que [...] A DAP constitui instrumento obrigatório à formalização de operações de crédito ao amparo do PRONAF, independente dos demais documentos necessários e exigidos pela instituição financeira em obediência à legislação pertinente. Assim, a abrangência da DAP estendia-se igualmente aos pescadores artesanais, aos extrativistas, aos silvicultores, aquicultores, quilombolas e indígenas.

Quanto à emissão, a competência cabia às instituições estaduais de ATER, às Federações de Trabalhadores da Agricultura Familiar, à Fundação Nacional do Índio (FUNAI), à então Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República (SEAP)⁸ e às Federações de Pescadores e Colônias de Pescadores. Além dessas organizações, outras poderiam requerer cadastrar-se junto à SAF e requerer a autorização para emitir as DAP.

A emissão da DAP, no caso das famílias camponesas residentes no Subpolo Três era uma atribuição do IDAM, do INCRA, no caso dos assentados da reforma agrária, da FUNAI, e, no caso dos pescadores, da Delegacia Estadual da SEAP. Em geral, ao iniciar o processo de emissão, os extensionistas recorriam a dois métodos de ATER: a reunião ou a visita técnica. O primeiro método era o mais comum. Nesses casos, o extensionista agendava o encontro com as diretorias executivas das associações para os esclarecimentos. Logo após, a diretoria encaminhava as documentações dos produtores para o IDAM efetuar os procedimentos de emissão da DAP. A visita técnica era mais utilizada quando o produtor já era cliente do PRONAF e o extensionista já o havia incluído nas suas atividades de supervisão do crédito. Concluídos os procedimentos técnicos com as devidas verificações, o produtor era enquadrado e a DAP era emitida e cadastrada no banco de dados da SAF. Esse documento servia, para os agentes financeiros, como comprovante da relação dos beneficiários com as suas terras de trabalho e com a atividade agropecuária.

Tabela 2 – Distribuição dos produtores camponeses por município e enquadramento no PRONAF – 2007

Fonte: SAF/MDA.

A Tabela 2 apresenta a distribuição dos enquadramentos dos produtores camponeses residentes nos municípios envolvidos na pesquisa, em conformidade com a Portaria nº 85, da SAF, de 22.12.2008. Estes dados possibilitam avaliar o perfil desses produtores camponeses em relação aos critérios do PRONAF. Ao todo, na data da consulta ao banco de dados, em 05.10.2009, havia 3.012 (três mil e doze) DAP cadastradas no banco de dados da SAF, sendo 443 (quatrocentas e quarenta e três) do tipo 1.7.1 ou, 15% das DAP, para os assentados da reforma agrária, isto é, o Grupo A.

Os produtores enquadrados no Grupo B, com DAP do tipo 1.7.2, somavam 1.324 (mil, trezentos e vinte e quatro) beneficiários ou 44% do total. O Grupo AF, com DAP do tipo 1.7.3, era composto por 1.245 (mil, duzentos e quarenta e cinco) produtores ou 41% do total. Estes dados indicam uma distribuição semelhante entre os beneficiários dos PRONAF B e AF com uma participação reduzida de assentados da reforma agrária nos municípios do Subpolo Três.

A Tabela 2 também apresenta a distribuição das DAP por município onde se realizou a pesquisa de campo, identificando os percentuais de cada grupo no município, na quinta coluna, e o percentual dos grupos do município sobre os totais de cada grupo na sexta coluna. As DAP do Grupo A estão concentradas em Autazes e Careiro, correspondendo à realidade fundiária daqueles municípios nos quais os assentamentos são representativos. As DAP do tipo Grupo B concentram-se no Careiro da Várzea e no Manaquiri. Por sua vez o Grupo AF possui uma distribuição mais equânime, com uma concentração significativa em Manaquiri, mas com presença significativa em Careiro da Várzea, Careiro e Autazes.

Tabela 3 – Proporções de UPFC beneficiárias do PRONAF em relação ao Total de UPFC

Fonte: Censo Agropecuário do IBGE - 1995/1996; SAF/MDA; IDAM (2007, 2008).

A fim de verificar a grau de abrangência do PRONAF sobre a população de produtores camponeses estimada com base nos dados do Censo de 1995-1996, calculou-se a proporção das DAP sobre estes dados. Os resultados constantes na Tabela 3 mostram, na quinta coluna, que apenas 32% daqueles produtores eram beneficiários do PRONAF, sendo em sua maioria residentes em Manaquiri. Os valores percentuais verificados para Autazes e Careiro da Várzea se mantinham próximo à média geral, enquanto Careiro e Iranduba apresentavam déficits significativos. Estes resultados tornam-se intrigantes quando se retoma a discussão sobre as UNLOC do IDAM⁹, a organização de ATER incumbida de emitir as DAP aos produtores camponeses nesses municípios, com exceção dos assentados, cuja competência é do INCRA.

Diversos aspectos são inquietantes quando se cruzam esses dados. Em primeiro lugar, o caso do Manaquiri, onde os projetos de assentamentos chegam a cerca de 60% do território não apresenta DAP do tipo 1.7.1, indicando que os produtores desse município foram enquadrados nos Grupos A e AF. Em segundo lugar, surpreende o caso do Iranduba com apenas 106 (cento e seis) DAP cadastradas no banco de dados da SAF, quando o município possuía a melhor estrutura de apoio à ATER dentre os demais municípios envolvidos na pesquisa.

Ao se observar os dados da coluna Beneficiários de ATER em 2007, percebe-se que o alcance da ATER foi considerável em todos os municípios, em 2007, um ano antes da consulta à base de dados da SAF. Entretanto, apenas 36% dos beneficiários de ATER foram declarados aptos ao PRONAF. Ao desprezar-se uma incongruência eventual entre os bancos de dado do IDAM e da SAF, pode-se atribuir esta discrepância aos problemas fundiários vigentes que se tornaram impeditivos desde as alterações no MCR realizadas pela Resolução nº 3.545, do BACEN. Uma outra possibilidade explicativa pode residir na concorrência dos financiamentos através do FMPES que teriam atuado como uma alternativa local ao PRONAF.

1.1.2. A AFEAM E O FMPES: OS AGENTES E O CRÉDITO DO GOVERNO ESTADUAL

A AFEAM foi criada para assegurar a preservação da ação financiadora do governo do estado do Amazonas logo após o Banco do Estado do Amazonas (BEA) ter sido privatizado. A Lei Estadual nº 2.505, de 12.11.1998 autorizou sua criação em 2.9.1999, e atribui-lhe a gestão da Carteira de Desenvolvimento Social do extinto BEA. A AFEAM foi instituída com um órgão da Administração Indireta na modalidade de Empresa Pública na forma de sociedade anônima. Assim, enquadra-se como uma instituição financeira não-bancária.

A missão da AFEAM é ipsi leteris: Concorrer para o desenvolvimento socioeconômico do estado do Amazonas, através de ações de apoio técnico e creditício que propiciem a geração de emprego, renda e a melhoria da qualidade de vida do povo amazonense. Na condição de organização financeira não-bancária a AFEAM realiza ações de crédito através de parcerias com as prefeituras municipais e com o apoio técnico do IDAM, enquanto suas operações bancárias são realizadas através de um convênio com o Banco BRADESCO. Entre as suas atribuições, está a de ser a gestora do FMPES e do Cartão Zona Franca Verde, um sistema de crédito rotativo e financiamento da aquisição de máquinas e equipamentos.

O Artigo 23 da Lei Estadual nº. 1.939, de 17.12.1989, alterado pela Lei Estadual nº 2.629, de 2000, estabelece que o FMPES, criado pelo Artigo 151, § 2º da Constituição Estadual do Amazonas:

[...] tem por objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e social do Estado do Amazonas, mediante a execução de programas de financiamento aos setores produtivos e da aplicação de recursos em investimentos estatais nos setores de infraestrutura social para atender às necessidades e demandas da população de baixa renda, em consonância com o plano estadual de desenvolvimento.

A composição do fundo, em grande parte, resulta da contribuição de 6% sobre o valor do ICMS a ser restituído para as empresas incentivadas pelo governo estadual conforme a Lei Estadual nº 2.826, de 29.9.2003, dos quais 3% são destinados aos financiamentos.

Além dessa contribuição, o FMPES recebe recursos do orçamento estadual, transferências de outros entes da federação, do retorno de aplicações e de convênios com os municípios do Amazonas. O Artigo 24 estabelece entre as prioridades do FMPES a sua modalidade FMPES Rural para o apoio às atividades produtivas de pequenos e miniprodutores rurais, criando assim uma alternativa ao PRONAF para esta classe de produtores camponeses. Os trâmites do FMPES Rural envolvem as Prefeituras, o IDAM, as associações de produtores e colônias de pesca. A AFEAM estabelece um calendário de missões aos municípios para realizar as ações de crédito e essa informação é repassada para as organizações dos produtores camponeses.

As organizações locais mobilizam os seus associados, reúnem os documentos e os enviam ao IDAM para a verificação da situação cadastral e a elaboração das propostas de financiamento, nas quais são estabelecidas as necessidades do produtor, sua capacidade de pagamento e estimado o montante do empréstimo. Quando a missão chega ao município, os produtores considerados aptos pelo IDAM são convocados para tomar conhecimento dos termos e assinar os contratos de financiamento. O FMPES Rural concedia financiamentos em valores que variavam entre R$ 200,00 e R$ 25.000,00, à época da pesquisa. O contratante arcava com encargos financeiros de 6% a.a. e era beneficiado por um bônus de adimplência de 25% sobre os juros.

Figura 1 – Modelo do Cartão Zona Franca Verde

Fonte: AFEAM, 2009.

Uma outra modalidade de crédito ao produtor rural era o Cartão Zona Franca Verde, cujo modelo é apresentado no Figura 1. Este serviço concedia um limite de crédito rotativo para custeio e capital de