A inteligência artificial na justiça previdenciária: limitações ao uso

De Laís Fraga Kauss

A matéria previdenciária é a grande mola propulsora da Justiça Federal, da Procuradoria-Geral Federal e da Defensoria Pública da União. O INSS é o maior cliente da Justiça Federal, sendo parte em 48% dos processos judiciais em trâmite e com projeção crescente diante do envelhecimento da população e, consequentemente, da ampliação da cobertura securitária. O crescimento da demanda judicial, o enxugamento da máquina estatal e a necessidade de eficiência nos processos, por sua vez, fazem com que a virtualização e o uso da inteligência artificial sejam cada dia mais presentes e necessários. Nesse contexto, o livro, em um primeiro capítulo, adentra a história de cada um dos atores que fazem parte da justiça previdenciária, buscando identificar o que os levou a realidades tão diversas de capacidade e valorização social. Em um segundo capítulo, são analisadas as causas da repetibilidade das demandas previdenciárias, com um estudo mais aprofundado sobre as responsabilidades que recaem sobre os servidores do INSS nas análises de mérito administrativas. O capítulo de desenvolvimento final, a seu tempo, versa sobre as possibilidades de uso da inteligência artificial no mundo judicial, o estado da arte dos diversos tribunais e sobre o uso e limitações diante das especificidades da matéria previdenciária, inclusive com o estudo de exemplos práticos.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 29 de nov. de 2021
• ISBN: 9786525215938

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1. INTRODUÇÃO

A Previdência Social desempenha um papel de grande importância na sociedade brasileira, uma vez que é uma das formas com que o Estado garante a segurança financeira dos contribuintes através da cobertura de riscos sociais como a velhice, a incapacidade, a morte e o encarceramento.

No Brasil, os dados estatísticos extraídos do mais recente boletim emitido pelo Ministério da Economia apontam que em agosto de 2020 a Previdência mantinha 35 milhões de benefícios, com a tendência de aumento ao longo do tempo diante do envelhecimento gradativo da população.

Representada junto à população através da autarquia gestora dos benefícios, o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, a Previdência é o maior cliente da Justiça Federal constando como parte em 48% dos processos em trâmite, o que significa 5 milhões de processos judiciais, de acordo com o Conselho Nacional de Justiça – CNJ, como mencionado pela Agência Brasil (2019, não paginado).

A evolução dos números de requerimentos de forma crescente, seja na esfera administrativa, seja na judicial, faz com que todas as organizações envolvidas no andamento das demandas precisem acompanhar tal crescimento. Isso implica reconhecer que o INSS precisa de mais agilidade e qualidade em sua atuação administrativa, na tentativa de aprimorar suas decisões e evitar a judicialização desnecessária. Todavia, implica reconhecer também que, em paralelo, todos os atores judiciais precisam evoluir e acompanhar o crescimento das demandas, e nisso se incluem o INSS, os potenciais beneficiários da Previdência, os advogados privados, a Defensoria Pública da União – DPU, o Poder Judiciário e a Advocacia-Geral da União – AGU.

Em um cenário de recessão econômica e redução dos quadros de servidores federais no Poder Executivo, aliando-se à ideia de modernidade, celeridade e eficiência trazida pela evolução das ferramentas de informática, a inteligência artificial está cada vez mais presente nas atividades que envolvem a Previdência, mas envolvendo atores com origens, recursos e esforços diferentes nesse sentido.

No âmbito da justiça administrativa, reconhecendo o Estado como litigante, é importante reconhecer as diferenças que remontam à justiça previdenciária frente às demais causas do âmbito da Administração. Diante do papel social da Previdência Social e da essencialidade de suas prestações para a sobrevivência dos beneficiários, é uma justiça que, embora envolvendo o Estado com suas prerrogativas, é permeada por valores e princípios constitucionais de primordial importância. As causas previdenciárias não tratam apenas de números, como as fiscais, mas de vidas.

Adentrando às especificidades da Previdência Social como órgão estatal, esta dissertação tem como tema a inteligência artificial utilizada nas causas judiciais previdenciárias, sem adentrar nos aspectos técnicos de informática, mas sim em aspectos jurídicos quanto aos direitos envolvidos. O problema que se busca elucidar é: quais especificidades, consequências e limites incidem sobre as ações judiciais previdenciárias quanto à automatização de manifestações e decisões?

O tema surgiu à autora por sua inquietação no ambiente profissional. Advogada atuante na defesa da Previdência Social, com experiência no assessoramento direto à gestão central do INSS e todos os seus entraves e relevâncias, a autora viveu vários estágios de burocracia e dificuldades no trato das questões jurídicas da Previdência. Ao passo que no início da carreira, em 2006, os processos eram físicos e carregados no braço pelo próprio Procurador, cada cumprimento de ordem judicial era requerido por memorando físico instruído com muitas cópias em papel e demorava semanas a chegar ao destino, a evolução do cenário nos processos judiciais da Previdência com a virtualização crescente das atividades trouxe celeridade e muitos desafios. O questionamento sobre a viabilidade dos robôs em uma realidade que lida majoritariamente com fatos e vidas fez a autora desejar desenvolver o tema com suas complexidades e contribuir para que outros operadores pensem a respeito.

Assim, o objetivo geral da dissertação é levantar o estado da arte do uso da inteligência artificial no campo jurídico previdenciário, buscando descrever as possibilidades e limites do seu emprego (da inteligência artificial – IA) no âmbito da Previdência Social, principalmente na esfera judicial. Para tal, como objetivos específicos, em um primeiro capítulo são esmiuçados os atores dos processos judiciais previdenciários, com abordagem de seus contextos históricos e papéis desempenhados, de forma a verificar os motivos que os levaram ao atual cenário de litigância, assim como os limites que enfrentam para modernização de suas atividades.

Em um segundo capítulo, a dissertação busca identificar as principais razões que levam a Previdência a ser demandada judicialmente e as consequências práticas da repetitividade das causas previdenciárias.

Por fim, em um terceiro capítulo, a dissertação busca conceituar didaticamente inteligência artificial, elencar os principais exemplos de uso nos órgãos públicos, especialmente dos Tribunais do Poder Judiciário, esclarecendo as diferentes formas e pretensões de utilização da ferramenta.

Ao fim, no mesmo capítulo, o estudo versa sobre as possibilidades de aplicação da inteligência artificial especificamente nas causas previdenciárias, tanto na esfera administrativa como na judicial. Para isso, de forma prática e objetiva, é descrita a realidade do processamento de requerimentos administrativos diante da legislação previdenciária e são analisados casos judiciais comuns, em um breve estudo de casos, com o apontamento dos limites legislativos e jurisprudenciais que impedem a objetividade necessária para as decisões por um robô¹.

A metodologia empregada é bibliográfica, embora também sejam exploradas as impressões pessoais da autora decorrentes dos quase quinze anos de experiência na área.

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1 A palavra robô, assim como utilizada por Daniel Boeing e Alexandre Rosa (2020, p. 95), refere-se à máquina programável, ou simplesmente computador, não necessariamente indicando a existência de qualquer espécie de boneco mecânico como poderia parecer em uma rápida interpretação.

2. A PREVIDÊNCIA BRASILEIRA EM JUÍZO

De forma a identificar os motivos e as dificuldades que envolvem o uso da tecnologia como instrumento de realização da Previdência Social brasileira, especialmente na esfera judicial, mas não apenas, a contextualização histórica dos atores parece ser um caminho didático para compreender as diferenças existentes entre eles que refletem diretamente na capacidade e no interesse em evoluir tecnologicamente.

A partir do contexto histórico, será possível compreender a atual situação tecnológica de cada ator, assim como suas características e desafios para incremento e modernização das atividades de forma a acompanhar o crescimento das demandas ou mesmo de reduzir o ajuizamento.

2.1 ATORES

2.1.1 A Previdência Social e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS

O Instituto Nacional do Seguro Social – INSS foi criado em 1990 com o objetivo de, reunindo a administração financeira, até então sob responsabilidade do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social – IAPAS, e a concretização dos direitos dos contribuintes, até então feita pelo Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, concentrar, como autarquia federal vinculada ao então Ministério da Previdência Social – MPS, o reconhecimento e operacionalização dos direitos dos segurados do Regime Geral de Previdência Social – RGPS, organizado conforme o art. 201 da Constituição da República – CR.

O papel e a importância do INSS como instituição se fundem com a própria Previdência Social o que, de forma elucidativa, torna necessário entender o percurso histórico que trouxe o Brasil e seus trabalhadores ao patamar atual de seguridade social.

O surgimento do sistema previdenciário no Brasil, assim como nos demais países da América Latina, se deu oficialmente no fim do século XIX, sem o perfil contributivo e voltada para servidores públicos federais e militares. Carlos Castro e João Lazzari (2021, p. 30) se referem ao período anterior da seguinte forma:

À semelhança do que se observa no âmbito mundial, as primeiras formas de proteção social dos indivíduos no Brasil tinham caráter eminentemente beneficente e assistencial. Assim, ainda no período colonial, tem-se a criação das Santas Casas de Misericórdia, sendo a mais antiga aquela fundada no Porto de São Vicente, depois Vila de Santos (1543), seguindo-se as Irmandades de Ordens Terceiras (mutualidades) e, no ano de 1795, estabeleceu-se o Plano de Beneficência dos Órfãos e Viúvas dos Oficiais da Marinha. No período marcado pelo regime monárquico, pois, houve iniciativas de natureza protecionista.

Segundo pesquisas feitas por Antonio Carlos de Oliveira, o primeiro texto em matéria de previdência social no Brasil foi expedido em 1821, pelo ainda Príncipe Regente, Dom Pedro de Alcântara. Trata-se de um Decreto de 1o de outubro daquele ano, concedendo aposentadoria aos mestres e professores, após 30 anos de serviço, e assegurado um abono de ¼ (um quarto) dos ganhos aos que continuassem em atividade. Em 1888, o Decreto n. 9.912-A, de 26 de março, dispôs sobre a concessão de aposentadoria aos empregados dos Correios, fixando em trinta anos de serviço e idade mínima de 60 anos os requisitos para tal. Em 1890, o Decreto n. 221, de 26 de fevereiro, instituiu a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil, posteriormente estendida aos demais ferroviários do Estado pelo Decreto n. 565, de 12 de julho do mesmo ano.

A Constituição de 1891, art. 75, previu a aposentadoria por invalidez aos servidores públicos.

Em 1892, a Lei n. 217, de 29 de novembro, instituiu a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte dos operários do Arsenal da Marinha do Rio de Janeiro.

O peculiar em relação a tais aposentadorias é que não se poderia considerá-las como verdadeiramente pertencentes a um regime previdenciário contributivo, já que os beneficiários não contribuíam durante o período de atividade. Vale dizer, as aposentadorias eram concedidas de forma graciosa pelo Estado. Assim, até então, não falava em previdência social no Brasil.

A Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo no 4.682, de 1923, é apontada como marco inicial da regulação da matéria nos moldes do regime geral de previdência dos trabalhadores privados que temos até hoje. Ela se voltava apenas aos trabalhadores ferroviários e, em sequência, inúmeras outras leis foram surgindo para abarcar outras categorias de trabalhadores. Foram criadas as Caixas de Aposentadorias e Pensões - CAPs, vinculadas às empresas empregadoras, que funcionavam pelo sistema de capitalização (CAMARANO; FERNANDES, 2016, p. 266) e se direcionavam para aquelas determinadas categorias de trabalhadores daquele empregador. Ou seja, até ali, o regime previdenciário de cada trabalhador dependia de sua categoria profissional e da organização da empresa com quem tinha vínculo empregatício.

O Estado só assumiu a previdência na década de 1930, em razão do crescimento populacional e do fortalecimento dos sindicatos, com a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões – IAPs e encerramentos das CAPs. Ainda categorizados, os IAPs de setores com maiores rendas ganharam força política em razão do volume de recursos de que dispunham e a diferenciação entre os trabalhadores demonstrava claramente a necessidade de unificação da previdência. Nas palavras de Ana Amélia Camarano e Daniele Fernandes (2016, p. 266):

A partir de 1930, a previdência social ganhou o interesse dos trabalhadores e do Estado. O sistema tripartite de financiamento da previdência conhecido hoje foi previsto inicialmente na Constituição de 1934. A partir daí, iniciou-se um novo período, com o agrupamento das caixas de aposentadoria em grandes Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs), que cobriam quase todos os empregados urbanos e trabalhadores por conta própria e seus dependentes, vinculados por categorias ocupacionais. A capacidade financeira de cada instituto era bastante variada, bem como o plano de benefício oferecido.

Em 1960, a Lei no 3.807 reuniu as legislações existentes na Lei Orgânica da Previdência Social, unificando os sistemas de financiamento e os benefícios previstos entre os vários IAPs existentes. A unificação dos IAPs ocorreu em 1966, através da criação do INPS que passou a ser responsável pela previdência e saúde dos trabalhadores urbanos formais da iniciativa privada, exceto dos domésticos. Na realidade, a cobertura do INPS não alcançava sequer a metade dos empregados ou um décimo dos autônomos (CAMARANO; FERNANDES, 2016, p. 267) e tinha como função mais que a unidade de regras, como relatam Carlos Castro e João Lazzari (2021, p. 33):

Apenas em 1o de janeiro de 1967 foram unificados os IAPs, com o surgimento do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, criado pelo Decreto-lei n. 72, de 21.11.1966, providência de há muito reclamada pelos estudiosos da matéria, em vista dos problemas de déficit em vários dos institutos classistas.

A unificação da então chamada Previdência Social Urbana, no entanto, não tinha por função apenas a unidade das regras de proteção. Como relata Borges, "a previdência brasileira, sob o argumento de controle e da segurança nacional,