O sistema interamericano de direitos humanos e a migração forçada: perspectiva de complementariedade nas situações de refúgio e deslocamento interno

De Lorena Pereira Oliveira Boechat

No contexto crescente de migrações forçadas evidencia-se o descumprimento das obrigações internacionais por parte dos Estados, principalmente aos refugiados e deslocados internos. Baseada na complementaridade entre as vertentes de proteção da pessoa humana (Direitos Humanos, Direito Humanitário e Direito dos Refugiados), esta obra busca uma análise ampla do modo atuante do Sistema Interamericano de Direitos Humanos frente as migrações forçadas nos Estados membros da OEA. Primeiramente são estudadas as duas dimensões que caracterizam o resultado da migração forçada: o refugiado e o deslocado interno, além das legislações internacionais e regionais pertinentes, e os respectivos deveres dos Estados e, em seguida, abordado o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, através da atuação da Comissão e da Corte Interamericana, permitindo inferências específicas acerca da complementariedade nas questões de migração forçada no plano normativo e operacional, bem como evidenciadas situações de descaso dos Estados sobre questões migratórias pontuais.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 18 de ago. de 2020
• ISBN: 9786588068038

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incondicional.

PREFÁCIO

Tenho o prazer de apresentar esta obra cuja origem é uma dissertação de mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito, o Mestrado da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). A Faculdade e a Universidade que me trazem ótimas lembranças, tendo em vista que é o local onde me formei há muito tempo. E esse trabalho que tive a honra de compor a banca de avaliação está ligado diretamente às questões que venho trabalhando e desenvolvendo nos últimos tempos em torno das migrações internacionais forçadas, sobre os refugiados em particular. No caso em questão, a respeito especificamente das possibilidades de proteção complementar do sistema interamericano de direitos humanos no que tange à proteção de refugiados, apátridas e deslocados internos.

A questão central da migração de refugiados e deslocados no sistema internacional remonta à primeira metade do século XX, e ganhou contornos normativos mais sólidos e definitivos gradativamente em uma construção histórica que desembocou no Estatuto dos Refugiados da Convenção de Genebra de 1951 e na Convenção da Apatridia de 1954, sob os auspícios da Organização das Nações Unidas. Regulando e buscando proteger pessoas perseguidas e na maioria das vezes invisíveis ao redor do mundo nas mais diversas situações extremas, ou seja, pessoas que apresentam alto grau de vulnerabilidade, se deslocando de maneira forçada para salvar e reconstruir suas vidas.

O trabalho de Lorena Pereira Oliveira Boechat busca examinar as possibilidades da proteção complementar que a Comissão e a Corte Interamericana de Direitos Humanos podem e devem fornecer aos migrantes internacionais forçados. A Comissão realiza visitas e supervisiona as atividades dos Estados nacionais membros desse sistema, ao averiguar as condições de recebimento, acolhimento e inclusão de refugiados, assim como quando verifica situações de violações de direitos humanos por parte das autoridades desses mesmos Estados, e seus relatórios acabam gerando muitos efeitos preventivos, do mesmo modo que possíveis políticas enquanto respostas às críticas recebidas.

Em outros termos, a atuação da Comissão Interamericana de Direitos Humanos pode acabar ampliando o efeito de proteção internacional aos migrantes internacionais forçados nos países membros do sistema interamericano da Organização dos Estados Americanos (OEA), para além dos instrumentos jurídicos próprios que já os protegem de maneira específica. E tais funções e trabalhos específicos é o que Lorena Boechat procura evidenciar durante seu trabalho.

Do mesmo modo que a Corte Interamericana também apresenta essa característica de complementar a proteção internacional a essas pessoas na medida em que emite opiniões consultivas e profere decisões capazes de aclarar a questão das migrações e demonstrar os deveres dos Estados, e quais direitos que foram violados por parte de suas autoridades, constrangendo os mesmos a cumprir reparações por estas violações de direitos.

Mas o grande mérito do trabalho de Lorena Boechat é evidenciar a conexão das vertentes do sistema de proteção da pessoa humana, realçando o sistema regional interamericano conectado com outros instrumentos jurídicos ligados aos refugiados, migrantes internacionais forçados, apátridas e deslocados internos. E que sim, é possível utilizar as instâncias regionais tais como a Comissão e a Corte Interamericana do Sistema Interamericano para proteger estas populações deslocadas que normalmente encontram-se em alto grau de vulnerabilidade e desamparo social, psicológico e econômico.

Ou seja, a pesquisadora procura evidenciar que as regras estabelecidas nas convenções, tratados, acordos ou pactos no âmbito interamericano são comumente utilizadas pela Corte Interamericana de Direitos Humanos, para proteger estas populações vulneráveis no território dos Estados membros, em consonância com outros regimes de proteção. O conteúdo e a abrangência destas normas estão plasmados em direitos que são amplificados por meio dos tratados internacionais e demais documentos pertinentes que compõem os regimes internacionais de proteção da pessoa humana, de modo a contemplar as situações específicas de migração forçada, causadas pelos Estados nacionais.

As decisões judiciais da Corte, por exemplo, significam um certo impulso necessário para os Estados deflagrarem políticas públicas em favor destas pessoas e ensejar mudanças por meio de medidas de reparação, em torno de repatriações seguras, prestações pecuniárias ou outras medidas que contemplem soluções duradouras para os refugiados e migrantes forçados. O reconhecimento formal de que são vítimas de violações de direitos humanos por aquela entidade proporciona aos migrantes forçados a fruição de direitos que seriam implementados caso os Estados atentassem para suas legislações nacionais específicas. Tal como o Brasil e outros países da América do Sul, que se observassem com mais cuidado e parcimônia a interpretação dos objetivos e regras da Declaração de Cartagena de 1984 cujo espírito se encontra configurado em suas próprias legislações nacionais, proporcionariam mais acolhimento e inclusão aos solicitantes de refúgio e deslocados em seus territórios.

Através do exame de organismos como a Corte Interamericana neste tema, precedentes judiciais são construídos e consolidados neste sistema da OEA, o que acaba evidenciando as violações dos Estados nacionais que as cometem repetidamente ao buscarem enfrentar questões e problemas trazidos pela migração forçada, necessitando nos casos mais extremos de decisões judiciais, que se instrumentalizam por meio de tribunais. Em outros termos, o sistema interamericano apresenta um potencial de interferência nas questões de migração forçada por meio de seus órgãos de supervisão. E assim, os precedentes podem e devem servir como instrumentos de interferência de modo a pautarem a política migratória dos Estados, demonstrando-se a conexão nos regimes de proteção.

Trabalhos como esses desenvolvidos por Lorena Boechat são significativos para jogar luz sobre uma questão cuja literatura especializada sobre o tema pouco tem examinado: a importância da Comissão e da Corte Interamericana de Direitos Humanos na determinação de estabelecer políticas migratórias dos Estados, conectados aos regimes regionais e internacionais de proteção à pessoa humana, particularmente em países que atualmente mostram sinais de instabilidade em torno dessas questões na América Central e América do Sul. Atualmente são preocupantes as demonstrações coletivas concretas de intolerância, xenofobia e restrições aos migrantes internacionais forçados, e portanto, trabalhos como os da pesquisadora em questão, são fundamentais.

Campo Grande, 4 de junho de 2020

César Augusto S. da Silva

Doutor em Ciência Política pela UFRGS

Professor da Faculdade de Direito da UFMS

Professor do Programa de Mestrado Fronteiras e Direitos Humanos da UFGD

Os Estados existem para os seres humanos e não vice-versa. O Direito Internacional contemporâneo não é mais indiferente ao destino da população, o elemento constitutivo mais precioso da condição do Estado (statehood). O advento das organizações internacionais, transcendendo a antiga dimensão interestatal, tem ajudado a por um fim a reversão dos fins dos Estados. Esta distorção levou os Estados a se considerarem como repositórios finais da liberdade humana, a tratar indivíduos como meios e não como fins em si mesmos, com todas as consequências desastrosas daí decorrentes. Estados transformados em máquinas de opressão e destruição deixam de ser Estados aos olhos de sua população vitimada.

Antônio Augusto Cançado Trindade – Direito das Organizações Internacionais.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACNUR Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

DUDH Declaração Universal dos

Direitos do Homem

DIR Direito Internacional dos Refugiados

DIH Direito Internacional Humanitário

CIDH Comissão Interamericana

de Direitos Humanos

CIREFCA Conferência Internacional sobre

Refugiados, deslocados e repatriados da América Central

CADH Convenção Americana

de Direitos Humanos

CONARE Comitê Nacional para os Refugiados

FOREFEM Fórum Regional sobre

mulheres refugiadas

IMDH Instituto Migrações e Direitos Humanos

ICISS International Commission on

Intervention and State Sovereignty

OC Opinião Consultiva

OEA Organização dos Estados Americanos

ONU Organização das Nações Unidas

OUA Organização da Unidade Africana

IDPs Internally displaced persons

MC Medida Cautelar

SUMÁRIO

PREFÁCIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO I - DIMENSÕES DA MIGRAÇÃO FORÇADA E A RESPONSABILIDADE ESTATAL

1.1 INSTITUTO DO REFÚGIO E SUA REGULAMENTAÇÃO

A. Desenvolvimento do Direito Internacional dos Refugiados no âmbito internacional e regional

Asilo na acepção latino-americana e o refúgio: diferenças

Marco da proteção aos refugiados na América Latina: início e desenvolvimento

OEA e o desenvolvimento da proteção internacional dos refugiados

B. Responsabilidade do Estado para com os refugiados e a proteção internacional

1.2 DESLOCAMENTO INTERNO: MARCO NORMATIVO

A. Normativa internacional aplicada aos deslocados internos

B. Responsabilidade dos Estados para com os deslocados internos

CAPÍTULO II- SISTEMA INTERAMERICANO E A COMPLEMENTARIDADE NAS QUESTÕES MIGRATÓRIAS

2.1 A COMISSÃO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E SUA ATUAÇÃO NAS CAUSAS DE MIGRAÇÃO FORÇADA

A. Comissão Interamericana: Competências e Mecanismos de atuação

B. Aplicabilidade dos mecanismos da Comissão aos refugiados e deslocados internos: ação preventiva e protetiva

2.2 JURISPRUDÊNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS E O ALCANCE NAS QUESTÕES DE MIGRAÇÃO FORÇADA

A. Corte Interamericana de Direitos Humanos: instituição e competências

B. Casos contenciosos: impacto das decisões nos Estados e na proteção internacional dos refugiados e deslocados internos

Deslocamentos forçados internos e internacionais: Violação ao Direito de Circulação e Residência

Relação entre Direitos humanos e o Direito Internacional dos refugiados: Caso Família Pacheco Tineo vs. Bolívia

Eficácia das normas migratórias por meio do Sistema Interamericano: Um novo paradigma internacional

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

INTRODUÇÃO

A mobilidade de pessoas entre países e regiões não é um fenômeno contemporâneo. Os fluxos migratórios dos primeiros grupos humanos buscavam outras regiões para fugir dos rigores do clima. Outras motivações se basearam na difusão de culturas, como a cultura helênica na Ásia por Alexandre, na expansão das quatro grandes religiões, na conquista de territórios e na descoberta destes, tal como ocorreram nos séculos XV e XVI pelos navegadores portugueses e espanhóis¹.

O fenômeno migratório coloca em foco os deslocamentos de pessoas entre países e/ou regiões, fato que a humanidade sempre experimentou, seja de maneira voluntária ou forçada.

Segundo o Instituto Migrações e Direitos Humanos (IMDH), a migração é um fenômeno antigo em repetição e aponta como causas principais, a globalização, questões demográficas de certos países ou regiões, a violação de direitos, desemprego, perseguições, discriminação, xenofobia, tráfico de seres humanos, desigualdade econômica entre os países, a busca de trabalho e de melhores condições de vida e de segurança, o aquecimento global, as catástrofes naturais, a violência e a intolerância².

Na atualidade, a migração voluntária entre países ou regiões é movida pela busca de melhores condições de vida, respaldado numa promessa de cunho econômico. A globalização com seu consequente intercâmbio de informações e oportunidades influencia a busca do homem pela concretização de seus ideais. Neste sentido, a migração se dá por vontade própria, sem qualquer coação.

Em contraposição à migração voluntária está a migração forçada. A migração forçada configura a situação em que a mudança não decorre exclusivamente da vontade do indivíduo, mas este é impelido a deixar seu lar por causas mais graves. Violações de direitos humanos, políticas específicas de Estado, conflitos armados e falta de efetividade dos direitos que garantem proteção do Estado ao cidadão são apontados como os principais motivos que levam à migração forçada.

Em decorrência da migração forçada surge um grupo formado por apátridas, asilados e o objeto do presente estudo: o refugiado e o deslocado interno.

Restringindo o estudo a estes últimos, percebe-se que o dever de proteção primário para evitar uma situação de migração forçada recai sobre o Estado, que, por ser titular da soberania na ordem internacional, tem como consequência, deveres perante aqueles que circundam em seu território.

Porém, não é esta a realidade que se apresenta, pois o Alto Comissariado das Nações Unidas em seu Relatório de Tendências Globais, constatou que até 2019, o resultado foi de 79,5 milhões de pessoas deslocadas a força em todo mundo, como consequências de perseguições, conflitos, violência generalizada e violações de direitos humanos. Do total, constatou-se que 45,7 milhões de pessoas deslocadas internamente e 26 milhões de refugiados³.

A continuidade de fluxo de refugiados e deslocados internos pode ser considerado como uma evidência de que as normativas internacionais para evitar a migração forçada não estão sendo cumpridas pelos Estados. Um sistema complementar de proteção às normativas internacionais e regionais sobre o refúgio e deslocamento interno pode ser encontrado na esfera internacional por meio do Direito Internacional dos Direitos Humanos.

CANÇADO TRINDADE embasa teoricamente o presente estudo ao afirmar que não há que se falar mais em compartimentalização das vertentes de proteção da pessoa humana (Direitos Humanos, Direito Humanitário e Direito dos Refugiados) e sim em interação ou complementaridade. E que na prática concretiza-se a aplicação simultânea das três ou de duas vertentes de proteção, tanto no plano normativo, quanto no plano operacional através dos órgãos de supervisão:

Uma corrente doutrinária mais recente admite a interação normativa acompanhada de uma diferença nos meios de implementação, supervisão ou controle em determinadas circunstâncias, mas sem com isto deixar de assinalar a complementaridade das três vertentes⁴.

A fim de verificar como a vertente dos Direitos Humanos pode interferir ou complementar a prevenção e proteção dos refugiados e deslocados internos no âmbito regional, a delimitação recaiu sobre o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, por possuir um aparato normativo e operacional que tem o potencial de proporcionar maior supervisão e potencial controle sobre os Estados membros da OEA.

O continente americano foi marcado por conflitos internos e consequentes fluxos de pessoas na década 80, especificamente na América Central. A urgência em regular a situação crescente da migração forçada impulsionou a elaboração de Tratados e Declarações que estabeleciam deveres dos Estados para com os refugiados e deslocados internos.

Ata da Contadora de 1986, a Declaração de Cartagena de 1984, Declaração de San Jose de 1994 e Plano de Ação do México de 2004 são exemplos de documentos orientadores dos Estados, mas sem obrigatoriedade em sua constituição e por isso, considerado como soft law⁵.

Por serem assim constituídos, os Estados se esquivam em cumprir integralmente as recomendações. A implementação de políticas públicas em prol do refugiado ou deslocado interno escora-se na dependência da discricionariedade do Estado.

Desta forma, relevante se faz a abordagem do Sistema Interamericano para verificar qual sua complementaridade em relação às causas migratórias no âmbito do continente americano e para tanto se questiona: existe alguma complementaridade possível do Sistema Interamericano de Direitos Humanos nas questões