A Trajetória Normativa da Seguridade Social no Brasil

De Dalton Tria Cusciano

Como ocorreu a implementação do atual Sistema de Seguridade Social no Brasil? Essa pergunta norteou este livro que fez a reconstrução normativa da Seguridade Social no Brasil, analisando para tanto a legislação brasileira existente a partir da outorga da primeira Constituição do Brasil de 25 de março de 1824 até a Constituição Federal de 1988, o que permitiu verificar como o Estado brasileiro regulou o tema, desvelando as interações entre corporações profissionais organizadas e grupos políticos que permitiram a criação de direitos e garantias restritos em um primeiro momento aos agentes públicos e posteriormente, com o passar dos anos, ampliados para outros segmentos profissionais. As mudanças políticas ocorridas no período analisado também podem ser percebidas por meio das construções normativas estudadas, bem como as constantes alterações nos sistemas da saúde, previdência e assistência social que, ao invés de atuarem como vasos comunicantes, se tornaram tripés isolados e por vezes omissos e/ou conflitantes.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 4 de mar. de 2021
• ISBN: 9786558779964

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Tenho o prazer de apresentar um texto que o brilhante Dalton Tria Cusciano preparou e que era uma contribuição a mais na sua tese de doutorado. Trata-se de um relato minucioso e cuidados, como não poderia deixar de ser, de como a legislação referente à proteção social e de saúde evoluiu no Brasil, seguindo cada uma de nossas Cartas Constitucionais. Para quem se interessa pelo assunto, nosso país é apresentado desde a primeira Constituição, ainda durante o império, de 1824 até 2018, ou seja, até o final do governo Temer.

Por ser uma contribuição extra, não foi incluída no texto do trabalho acadêmico, mas seria no mínimo desejável colocá-la à disposição da população geral, uma vez que todo o trabalho duro de levantamento e compilação de dados já foi feito. Proteção social e da saúde dos trabalhadores brasileiros é um assunto muito delicado. Trata-se de uma população grande, reivindicativa, que num primeiro momento conseguiu muitos direitos. No entanto, estes vêm sendo questionados, cada vez mais, pelos poderes executivo, legislativo e judiciário e temos, ainda, muitos opinion makers que trazem este assunto à baila.

Este livro permite tomar conhecimento do longo e penoso caminho trilhado por esta numerosa população, que na qual nos encaixamos todos. O trabalho faz toda a diferença num país, para a sua riqueza e para a sua produtividade. E, como já é sabido, saúde e desenvolvimento são complementares, não sendo possível privilegiar um em detrimento do outro.

Desejo boa leitura a todos. Tenho a certeza de que será útil para seus leitores

Ana Maria Malik

Professora Titular da Escola de Administração de Empresas de São Paulo

Da Fundação Getúlio Vargas

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

INTRODUÇÃO

2. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1891:

3. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1934:

4. CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1937:

5. CONSTITUIÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL DE 1946

6. CONSTITUIÇÃO DE 1967

7. CONSTITUIÇÃO FEDERAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988

REFERÊNCIAS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

INTRODUÇÃO

Otto Von Bismarck, na Prússia, atual Alemanha, instituía, no ano de 1883, em plano nacional, por meio de uma reforma trabalhista, o primeiro seguro-saúde obrigatório para determinadas categorias de trabalhadores, como resposta às greves e às pressões da classe operária, dando origem ao atualmente denominado modelo bismarckiano . Por meio desse seguro-saúde, que não era extensível a suas famílias (até 1909), os trabalhadores que possuíam relação com uma entidade patronal e que contribuíam com 2/3 (dois terços) do custeio do seguro tinham acesso a tratamentos médicos sem desembolso direto e a um subsídio financeiro por até 13 (treze) semanas (majorado para 23 semanas em 1913) em caso de incapacidade laborativa.

No ano de 1884, foi a vez da inclusão normativa do seguro acidente de trabalho e, em 1889, do seguro-invalidez e de velhice. O reconhecimento de tais direitos não ocorreu ao acaso, tendo sido precedido por uma variedade de atos normativos pontuais que, de algum modo, asseguravam assistência social aos vulneráveis, como a lei de 1842, que obrigou as municipalidades alemãs, nas quais os cidadãos residiam há mais de 03 (três) anos, a cuidar dos mesmos em caso de doença que os impossibilitasse de prover o próprio sustento.

No Brasil, a situação era semelhante, pois a primeira Constituição brasileira promulgada em 25 de março de 1824, época na qual o Brasil configurava-se ainda como império, trazia no seu bojo, especificamente, em seu Título 8º Das disposições gerais e garantias dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros¹, a norma veiculada pelo inciso XXXI do artigo 179 que asseverava:

Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.

[...]

XXXI. A Constituição tambem garante os soccorros publicos.

Apesar da Constituição Imperial não definir o que seriam os socorros públicos, é possível, com base no conjunto de normas editadas no período, as denominadas Coleções das Decisões do Governo do Império do Brasil², indicar que os mesmos se referem aos auxílios prestados pelo Estado aos desamparados da sociedade, sendo esses as viúvas, os órfãos, os portadores de deficiência incapacitantes para o trabalho, os miseráveis e os presos.

Paulo Henrique Martinez (2003:154) aponta que a locução socorros públicos havia sido empregada na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão admitidos pela Convenção Nacional em 1793, na França, com o objetivo de responsabilizar a sociedade cristã por assegurar os meios de subsistência àqueles que não poderiam trabalhar, enquanto que Michel Péronnet (1989) nos lembra que vigorava no contexto da Declaração uma ambiguidade no tocante ao termo pobre, permeada por um lado pela concepção cristã da caridade social e de por outro pela concepção social da pobreza, que deveria ser remediada pela Estado.

Essa dupla concepção que abriga tanto a esfera de atuação do Estado quanto da sociedade por meio da assistência pública e da beneficência privada estava presente na Constituição do Império.

Exemplo disso é a Lei de 1º de outubro de 1828, responsável pela regulamentação e organização do funcionamento das Câmaras Municipais, a qual por meio da norma veiculada pelo artigo 69 estipulou caber as Câmaras:

o estabelecimento e conservação das casas de caridade, para que se criem expostos, se curem os doentes necessitados e se vaccinem todos os meninos do districto e adultos que o não tiverem sido, tendo Medico, ou Cirurgião de partido.

As Câmaras Municipais também deveriam por força da norma veiculada pelo artigo 56³ da supramencionada lei nomear comissões de acompanhamento e avaliação de todos os estabelecimentos públicos de caridade, informando seu estado e no caso de inexistência de Santa Casa de Misericórdia na cidade ou na vila, seria competência da Câmara Municipal, por força do artigo 76⁴ a priorização da criação dos expostos⁵, sua educação e dos órfãos pobres e desamparados.

A redação do artigo 76 ao prever que as Câmaras deveriam se atentar ao cuidado dos expostos nas localidades em que não houvesse Santas Casas, combinada com a redação do artigo 70, que previa a obrigação das Câmaras auxiliar sempre as Santas Casas para que essas prosperassem, concedeu margem a uma fuga de responsabilidade das Câmaras, que declinaram de suas obrigações nos locais de atuação das Santas Casas, dando protagonismo a essas na consecução das políticas públicas sociais.

Maria Luiza Marcílio (2006, p. 135) sintetiza a declinação da obrigatória atuação das Câmaras no cuidado dos expostos ao narrar:

Com a chamada Lei dos Municípios, de 1828, essas obrigações das Câmaras Municipais foram reformuladas, abrindo-se uma brecha para que elas se livrassem de tão difícil obrigação. Pela nova lei, em todo lugar onde houvesse Santas Casas, as Câmaras poderiam repassar a estas, oficialmente, seu dever de cuidar dos expostos. Diante das dramáticas e constantes penúrias materiais das Rodas de Expostos e da relutância das municipalidades em auxiliá-las, as Assembléias Provinciais acabaram por subsidiar as Misericórdias nessa função.

Percebe-se pelo exposto nas normas que o Estado monárquico brasileiro adotou uma atuação moderada no que tange a políticas públicas sociais aos necessitados, delegando às sociedades cristãs – via Santas Casas de Misericórdia – e aos governos locais, o amparo social, cabendo ainda a este último a fiscalização, por meio das comissões de homens probos.

Essa postura do Estado brasileiro não era nova e/ou inédita, mas baseada em séculos de tradição governamental portuguesa, que haviam mantido até então a estabilidade por todo o império português. Nesse sentido, Charles Boxer, nos lembra que a Câmara e a Misericórdia podem ser descritas, com algum exagero, como pilares gêmeos da sociedade colonial portuguesa do Maranhão até Macau (Boxer, 2002: 286).

Logo, é possível afirmar que a Constituição Imperial publicada no ano de 1824 objetivava, como regra, a manutenção dos instrumentos sociais vigentes até então, seja porque a forma de atuação das Câmaras e as Santas Casas de Misericórdia permaneceram praticamente idênticas à época colonial, seja em virtude da ausência de medidas de realocação de riqueza, que mantiveram o status quo.

Apesar do objetivo da Constituição Imperial, é admissível extrair do já citado artigo 76 uma preocupação do Estado com as consequências do abandono infantil, indicando o início de um estágio mais organizado da assistência social, complementar a benemerência cristã e que trazia uma nova perspectiva, a de reintegração social, na tentativa de construção de um Estado-nação brasileiro.

Todavia, há de se ressaltar que na prática, nos locais onde já existiam instituições de benemerência, as responsabilidades financeiras e organizacionais quedaram-se com elas, reforçando o vínculo de dependência para com o Estado, uma vez que nesses casos as Câmaras atuavam como agentes fiscalizadores e provedores de recursos, em caso de necessidade.

Em 12 de agosto de 1834, por meio da Lei nº 16, a Câmara dos Deputados, decretou o Ato Adicional, responsável pela modificação de alguns pontos da Constituição, especialmente, para o que interessa a este trabalho, a substituição dos Conselhos Gerais das Províncias por Assembleias Legislativas Provinciais, com amplas atribuições, dentre as quais a competência para legislar acerca da construção das casas de socorros.

O Ato Adicional reforçou a atuação administrativa das Câmaras municipais enquanto a atribuição de legislar ficou com as Assembleias Provinciais, o que permitiu maior eficiência na gestão pública da época e tornou obrigatório o subsídio pelo Estado das obras administradas pelas Santas Casas de Misericórdias, o que transformou a prática assistencial cristã de cunho caritativo em política pública social de assistência.

No ano de 1835, mais especificamente em 22 de junho⁶, o Barão de Sepetiba, no exercício do cargo de Ministro da Justiça, propôs a criação do Montepio Geral de Economia dos Servidores do Estado (MONGERAL), na qual os servidores do Estado, objetivando cobertura dos riscos sociais, contribuíam financeiramente mediante o pagamento de cotas e em retorno, adquiriam o direito de, por morte, deixar pensão pagável a pessoa de sua escolha. Apesar de ser facultativa, foi uma das primeiras experiências brasileira no segmento, tendo tido importante papel de suporte às famílias dos soldados combatentes da Guerra do Paraguai. O Decreto nº 388, de 22 de agosto de 1846 incluiu uma nova forma de financiamento do Montepio, por meio da destinação de recursos advindos da realização de 4 (quatro) loterias anuais enquanto o Decreto nº 2.437, de 6 de julho de 1859, dentre outras coisas, estabeleceu como limite etário para recebimento da pensão a idade de 21 (vinte e um) anos para os filhos e netos do servidor.

Montepios são instituições nas quais, por meio do pagamento de cotas cada membro adquire o direito de, por morte ou invalidez deixar pensão pagável a alguém de sua escolha, podendo ser consideradas, no Brasil, como as manifestações mais antigas do que poderia vir a ser chamado de seguro social, que como já dito no decorrer deste trabalho, se encontra mais próximo conceitualmente do termo seguro privado, tendo por base contribuições pecuniárias obrigatórias, após adesão nesse caso, de classes específicas, dentro de uma relação privada, supervisionada pelo Estado.

Alguns anos antes, por meio da lei de 06 de novembro de 1827, o Estado brasileiro garantia o direito de concessão de pensão no valor de meio soldo, as viúvas e órfãos (se homens até 18 anos e se mulheres até o casamento) de soldados do Exército que pereceram em defesa da pátria. Não havia a necessidade de contribuição financeira ou cumprimento de carência temporal para garantia desse direito pelos soldados, sendo, portanto, um ato gracioso do Estado. Em 1º de julho de 1847, o Decreto nº 521 alterou a lei de 06 de novembro de 1827 para estabelecer que as filhas solteiras continuassem a receber o meio soldo, mesmo depois de casadas.

É interessante notar que esse direito a pensão só era devido aos integrantes do Exército, sendo que somente em 11 de junho de 1890, por meio do Decreto nº 475, o direito foi estendido aos integrantes da Marinha, que até então contavam apenas com o Montepio criado pelo plano de 23 de setembro de 1795.

Em 11 de junho de 1890, o Decreto nº 475 concedeu às viúvas e órfãs dos oficiais da Armada o meio soldo devido ao pessoal do Exército, sem invalidar o montepio do Plano da Marinha de 1795. Por outro lado, os integrantes do Exército só foram ter seu Montepio por meio do Decreto nº 695, de 28 de agosto de 1890, que estabeleceu regras similares ao Montepio já existente para a Marinha.

De forma paralela ao que ocorria nas Forças Armadas, outros grupos organizados também conquistavam direitos, conseguindo aprovar leis específicas, como no ano de 1850, quando do advento da Lei nº 556, de 25 de junho, que criou no Brasil o Código Comercial, prevendo na norma veiculado pelo artigo 79 o direito de manutenção da remuneração por três meses aos feitores, guarda-livros, caixeiros e outros quaisquer prepostos das casas de comércio, na hipótese de acidente imprevisto e inculpado que impossibilitasse o exercício da função.

Tem-se aí o primeiro auxílio-acidente do país, que não previa contribuição mínima ou carência, mas que tinha como limite temporal o prazo máximo de 03 (três) meses.

No mesmo ano de 1850, o Decreto nº 598, de 14 de setembro de 1850, criava a Junta de Higiene Pública cuja atribuição era a proposição das medidas adequadas para a salubridade nos municípios, bem como indicar medidas que se convertessem em posturas municipais e exercer a polícia médica nas visitas às embarcações, mercado e