Planejamento da mobilidade urbana como ferramenta de gestão: reflexões sobre o caso da cidade de São Gonçalo (RJ)

De Poliana de Souza Borges França

A cidade de São Gonçalo teve seu auge em meados do século XX, quando era reconhecida como a Manchester Fluminense, referência à cidade inglesa conhecida pela sua concentração industrial. Entretanto, São Gonçalo perdeu seu status em alguns anos devido a uma série de fatores, um deles caracterizado como a obsolescência devido ao pouco estímulo do Estado e à ausência de um reconhecimento do seu potencial econômico. O desdobramento desse processo de desindustrialização culminou na consolidação do município como cidade-dormitório, ou melhor, uma periferia consolidada da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Atualmente, a cidade vive em meio a uma crise da mobilidade – a qual abrange toda a região metropolitana – e sofre com a precarização de sua infraestrutura urbana. Dado o cenário econômico municipal e federal, caracterizado pela redução de investimentos, esta pesquisa busca encontrar proposições que estabeleçam um caminho que corrobore para o desenvolvimento sustentável da cidade. O objetivo geral é demonstrar a importância da mobilidade urbana como instrumento estruturante na gestão da cidade. O processo de planejamento da mobilidade, então, se coloca como uma ferramenta capaz de contribuir para ordenar o território e viabilizar instrumentos urbanísticos para o financiamento de melhorias urbanas.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 7 de dez. de 2022
• ISBN: 9786525251660

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Aos meus pais Jorge e Josiane, que sempre se sacrificaram pela educação dos três filhos e sempre nos incentivaram a seguir nossas vocações.

LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLA E SÍMBOLOS

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

INTRODUÇÃO

1. ABORDAGEM TEÓRICO CONCEITUAL

1.1 VISÕES DE MUNDO: REFLEXÃO SOBRE ESTADO, ECONOMIA E SOCIEDADE

1.2 URBANIZAÇÃO DAS CIDADES

1.3 TRÊS EIXOS TEMÁTICOS: PLANEJAMENTO URBANO, GESTÃO PÚBLICA E MOBILIDADE URBANA

2. CARACTERIZAÇÃO DA CIDADE NA REGIÃO METROPOLITANA

2.1 INSERÇÃO REGIONAL

2.2 A CIDADE DE SÃO GONÇALO: O PROCESSO DE CIDADE INDUSTRIAL À PERIFERIA CONSOLIDADA

3. MOBILIDADE URBANA EM SÃO GONÇALO

3.1 EFICIÊNCIA E EQUIDADE NO SISTEMA DE TRANSPORTE: DESAFIO A SER PERSEGUIDO

3.1.1 MOBILIDADE SUSTENTÁVEL

3.2 SISTEMA DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO

3.3 ESTUDOS E PROJETOS

4. PLANEJAMENTO URBANO E GESTÃO DA CIDADE

4.1 O PROCESSO DE FORMAÇÃO DE UMA REGIÃO METROPOLITANA

4.2 INSTRUMENTOS PARA QUALIFICAÇÃO DA MOBILIDADE URBANA

5. RESULTADOS DA ANÁLISE DO CASO: AGENDA PROPOSITIVA

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

INTRODUÇÃO

A partir de 1950, o Brasil obteve um crescimento acelerado de sua economia, resultado de um processo de industrialização do País. Os centros urbanos se expandiram e o arranjo das cidades brasileiras sofreu grande impacto. Com o incentivo ao transporte automotivo individual (como obras de ampliação do sistema viário e incentivos fiscais para a indústria automobilística), o padrão de deslocamento da população passou por grandes transformações.

Com base nesse cenário conflituoso das cidades brasileiras, o objetivo desta obra é integrar o planejamento urbano aos conceitos de mobilidade, fazendo- se parte principal do processo de gestão territorial. O seu papel, portanto, é compreender essa articulação entre a lógica da mobilidade urbana e os instrumentos de planejamento, aplicado ao caso de uma cidade como São Gonçalo (RJ).

O modelo de mobilidade adotado na década de 50 impactou a vida urbana nas principais cidades brasileiras, deixando consequências na distribuição da população, na oferta de emprego e no aumento do tempo dos deslocamentos dos trabalhadores. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar do IBGE, entre 1992 e 2008, houve um aumento médio de 7% no tempo de deslocamento casa-trabalho das populações que vivem nas maiores metrópoles brasileiras¹.

As regiões metropolitanas brasileiras permanecem com um espraiamento territorial sem infraestrutura de transporte e serviços adequados, a busca da população por emprego e estudo continua sendo em direção às capitais (Figura 1). No caso da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, é possível observar o poder de atração exercido pela capital aos municípios do entorno.

Figura 1: Deslocamento pendular para trabalho nas Regiões metropolitanas selecionadas

Fonte: IBGE, Atlas Censo Demográfico 2010.²

Segundo a arquiteta e urbanista Ermínia Maricato,³ o Brasil vive um cenário de cidades inviáveis e insustentáveis, levado pelo crescimento imobiliário e automobilístico entre os anos de 2009 e 2014. Para entender esse aspecto, basta um olhar para os dados de trânsito que mostram as 40 mil mortes por ano. O problema toca as questões sociais, econômicas e ambientais, demonstrando um conjunto de fatores que evidenciam a crise de mobilidade que permanece no País.

Dada a problemática urbana no cenário brasileiro, foi criado o Estatuto da Cidade, em 2001, que estabeleceu obrigatoriedade para a elaboração do Plano Diretor⁴ para o que hoje se contabiliza em 3.065 municípios. ⁵O Estatuto não expôs (nem era sua atribuição) de forma incisiva questões de mobilidade urbana, entretanto, em 2012, foram regulamentadas, por meio da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU),⁶ as prerrogativas do Estado no contexto da mobilidade.

A partir da PNMU, o Ministério das Cidades⁷ vem cumprindo a função de orientar e instituir diretrizes que regulamentem os sistemas de mobilidade, levando em conta o arranjo das regiões metropolitanas. Em consonância com a Lei Federal que trata da matéria, os sistemas de mobilidade a serem trabalhados pelos municípios deverão estabelecer diretrizes para organizar o tráfego nas cidades, conciliar a locomoção das pessoas e veículos, readequando o sistema viário existente, além de apontar conexões possíveis com as estruturas regionais.

O artigo 24, da Lei 12.587/12 (PNMU), trata da elaboração do Plano de Mobilidade, cuja obrigatoriedade em produzi-lo está relacionado aos municípios com as mesmas características exigidas no Estatuto da Cidade, no caso do Plano de Diretor.⁸ Essa medida reafirmou o que ficou sancionado no artigo 182, da Constituição Federal de 1988, o qual atribui as políticas de desenvolvimento urbano ao Poder Público Municipal.

Segundo o Planmob: Caderno de Referência para o Plano de Mobilidade Urbana, organizado pela Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana de 2015, a PNMU pretendia a inter-relação entre o uso do solo e a mobilidade urbana, disseminando o conceito de mobilidade como fator inerente ao planejamento urbano:

É marcante na PNMU o resgate do uso do solo urbano por meio da mobilidade urbana sustentável, ou seja, ambiental, econômica e socialmente sustentável. Assim, a Lei da Mobilidade Urbana privilegia o transporte não motorizado em detrimento do motorizado e o público coletivo em detrimento do individual motorizado (art. 6, II) (2015, p. 29)

Houve uma demora de 24 anos desde a Constituição de 1988 até a PNMU, em 2012, o que dificultou a transmissão de um conceito de planejamento atrelado à mobilidade urbana, contribuindo para a ausência de medidas de cunho municipal para o setor. Os motivos para esse intervalo estão relacionados a vários aspectos, como de que o planejamento da mobilidade urbana estava atrelado a uma relação transescalar (envolvendo municípios); um caráter interinstitucional, pois parte das competências estaria com os Estados e parte com os municípios; a questão das concessões, já amparada pela Lei Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, modificada pela Lei nº 13.097, publicada em 20.01.2015, que acrescentou o art. 27- A à Lei nº 8.987/95, a qual estabelece o regime geral de concessões de serviços e de obras públicas, conforme previsto no art. 175, da Constituição Federal.

Segundo o art. 30, da Constituição, ficaram instituídas as atribuições dos municípios, dentre as quais estão: V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial e VIII - promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

Alguns autores descrevem o cenário atual da mobilidade urbana em cidades brasileiras como um cenário de crise. Ribeiro e Rodrigues (2011), em estudo sobre o comportamento da mobilidade em metrópoles brasileira, ressaltam que, em grande parte, a crise instalada relaciona-se às escolhas pelo transporte individual em detrimento das formas coletivas, não alinhadas às políticas públicas adequadas. Segundo os autores, A realidade na maioria das nossas 15 metrópoles é que o número de automóveis aumentou em 66% entre 2001 e 2010, enquanto a população cresceu por volta de 10,7% (RIBEIRO; RODRIGUES, 2011, p. 01).

No caso da presente pesquisa, o município de São Gonçalo não foge desse quadro referencial da metrópole fluminense. Levando-se em consideração dados recolhidos na última década⁹ (em que se aborda qualidade dos deslocamentos, frota de automóveis, tarifas aplicadas, entre outros aspectos), podemos concluir que este é um dos municípios do Estado do Rio de Janeiro que mais carece de um olhar para a questão da mobilidade. Por um lado, temos a atratividade econômica que o núcleo exerce (cidades do Rio de Janeiro e Niterói), acabando por deflagrar uma relação pendular casa-trabalho. Por outro, um quadro de acessibilidades bastante limitado, caracterizado, sobretudo, pela oferta desigual e limitada de transporte público, não dissociada de uma fragilidade do poder municipal quanto à implementação de políticas públicas articuladas.

Com base na reflexão apresentada por Pacífico (2014), o processo de modernização das estruturas de circulação nas cidades brasileiras, associado às decisões de políticas públicas – sobretudo, aquelas relacionadas aos sistemas de transporte urbano – acabou por contribuir para um grau de insatisfação generalizado sobre o tema da mobilidade urbana, exigindo práticas que incidam na melhoria da qualidade de vida da população e que não afetem o meio ambiente.

As grandes cidades dos países com as marcas do subdesenvolvimento ainda latentes são claramente identificadas pelas condições inadequadas de deslocamento de pessoas e mercadorias. Além das más condições de transporte coletivo e dos índices recordes de acidentes de trânsito, já amplamente documentados, surgiram-se e agravaram-se recentemente os problemas de congestionamento, poluição e queda da qualidade de vida, com enormes e crescentes impactos sobre a vida das pessoas e sobre as atividades sociais e econômicas. (PACÍFICO, 2014, p. 2)

Ao buscar entender as características da cidade, é possível perceber a ausência de instrumentos de estímulo de atividades intraurbanas capazes de descaracterizar potencialmente a cidade como dormitório. A mobilidade de São Gonçalo se concentra a partir de eixos de transporte em direção a outras cidades, enquanto parte do território se consolida como um espaço de alta precariedade na oferta de infraestrutura urbana. Ligando esses fatores à falta de aproveitamento dos potenciais eixos de transporte, como ferroviário (extinto na última década) e hidroviário, podemos considerar a cidade situada em um cenário de constante caos viário e deterioração do espaço urbano, cujo cenário, em muito está relacionado, ao sistema de circulação representado na configuração e na estruturação da RMRJ.

Assim, o objetivo geral desta pesquisa é demonstrar a importância da mobilidade urbana como instrumento estruturante na gestão da cidade. Que, quando não amplamente abordada, pode revelar, como apresenta estudo elaborado conjuntamente pelo Ministério das Cidades e o IBAM – Instituto Brasileiro de Administração¹⁰, que, "quando as cidades crescem de forma não planejada não há a preocupação de distribuir as facilidades urbanas no território" (IBAM, 2010, p. 10). O estudo em referência ressalta, sobretudo, a necessidade de integração entre as políticas setoriais de habitação, saneamento, mobilidade e uso do solo como aquelas a serem consideradas base para planejar o crescimento das cidades, visando ao bem-estar e à qualidade de vida da população. Em conformidade com a articulação das políticas urbanas, a mobilidade poderá ser tratada no âmbito de uma gestão integrada.

Figura 2: Ciclo do Sistema de Mobilidade

Fonte: A Mobilidade Urbana no Planejamento da Cidade. 2010. Disponível em: http://www.ibam.org.br/media/arquivos/estudos/mobilidadeurbana.pdf. Acesso em: 21 mai. 2018.

Com base nisso, o objetivo geral se desdobra em seus três objetivos específicos subsequentes, levando em conta a contextualização da cidade de São Gonçalo e a Região Metropolitana. São estes:

· Desmistificar o conceito de periferia da metrópole;

· Compreender o arranjo urbano da cidade, de modo