Configuração Urbana Facilitadora da Mobilidade nos Projetos de Regularização Fundiária: O Caso do Distrito Federal

De Karoline Cunha Blanco

Diante de um cenário de crescentes ocupações irregulares no território brasileiro surge a figura da regularização fundiária, buscando ordenar essas ocupações e garantir o atendimento das necessidades da população residente nesses locais. Os projetos desenvolvidos para a regularização devem se ater a várias características da estrutura urbana e, uma dessas características é a mobilidade urbana que gera impactos tanto dentro do próprio parcelamento quanto em relação ao restante da cidade. Esta obra surge buscando relacionar os dois temas de fundamental importância para o cenário urbano, regularização fundiária e mobilidade urbana, investigando a mobilidade urbana dentro do contexto da regularização fundiária e apresentando elementos facilitadores da mobilidade e diretrizes adequadas à realidade das áreas irregulares. Com o objetivo de avaliar projetos urbanísticos de regularização fundiária quanto a presença de elementos configuracionais e diretrizes que contribuam para a mobilidade urbana, estabelece conexões entre as ações relacionadas a regularização fundiária e a mobilidade sustentável, demonstrando a aplicabilidade do método através de casos no contexto do Distrito Federal.

• Idioma: Português
• Editora: Paco e Littera
• Data de lançamento: 2 de jan. de 2019
• ISBN: 9788546214396

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Regularização fundiária

O objetivo deste capítulo é explorar o conteúdo conceitual da regularização fundiária identificando possíveis conexões com a mobilidade urbana.

A investigação busca inicialmente explorar a construção conceitual e o disposto pelo marco legal da regularização fundiária, considerando as suas revisões mais recentes. A partir dos esclarecimentos quanto às dimensões que compõem a regularização fundiária, sistematiza as ações que se relacionam com a mobilidade urbana e que são capazes de colocar em prática a regularização.

1. Marco legal e conceitual

A questão da apropriação ilegal da terra está presente na história brasileira desde a época das concessões feitas pela Coroa Portuguesa para promover a ocupação do território. As demarcações realizadas eram imprecisas e a apropriação se dava por meio de posse. Somente com a Lei de Terras de 1850, durante o Brasil Império, é que se inicia o processo de atribuição de valor de mercado a terra, gerando a necessidade de regularização das concessões e posses. Assim, surge o Registro Paroquial, primeiro registro oficial brasileiro (Chaer, 2007).

A Lei de Terras de 1850 dá origem ao mercado imobiliário urbano. Desde as primeiras normativas iniciadas na década de 1930 para regular o parcelamento do solo urbano várias leis foram aditadas até que em 1976 surge a Lei n. 6.766 – Lei Federal de Parcelamento Urbano – também conhecida como Lei Lehmanns, que ainda vigora até os dias atuais. Esta lei é um instrumento disciplinador da atividade de loteamento da propriedade e atribui ao poder municipal dispositivos para regular o solo urbano e a expansão das cidades, dentre eles a urbanização de áreas para habitação de interesse social. Garante ao tema do parcelamento urbano padrões técnicos para implementação de parcelamentos, porém não se apresenta de forma articulada a outros instrumentos de gestão urbana para garantir a sua aplicação.

Entre as décadas de 80 e 90, quando o processo de urbanização no Brasil atingiu proporções que ainda não se tinha visto, foi possível observar que os instrumentos disponíveis à questão urbana eram inadequados ou deficientes para lidar com as várias demandas do espaço urbano tendo se constituído em um dos fatores preponderantes para a consolidação de padrões de desenvolvimento urbano que atualmente são tidos como grandes problemas a serem enfrentados nas cidades (Ministério das Cidades, 2004).

A proliferação de formas de ilegalidade observada nas cidades é uma das maiores consequências advindas do processo de segregação urbana e exclusão social que caracteriza o crescimento urbano intenso principalmente em países considerados em desenvolvimento, como é o caso do Brasil (Fernandes, 2003).

Maricato (1999) afirma que a invasão de terras é parte integrante do processo de urbanização do país. Trata-se de um problema estrutural que foi institucionalizado pelo mercado imobiliário excludente, assim como pelas falhas, ou ausências, que existem nas políticas urbanas e socioeconômicas.

A Constituição Federal, promulgada em 1988, procura responder a essa deficiência contemplando um capítulo para a questão urbana, apresentando dois artigos que posteriormente seriam regulamentados pelo Estatuto da Cidade. Dois princípios são considerados basilares para a regularização fundiária: a função social da cidade e o direito de acesso à terra.

As disposições que estão contidas na nova Constituição Federal revolucionam as possibilidades diante da política urbana e habitacional brasileira. O tema Habitação aparece no centro da política urbana pela primeira vez (Alfonsin, 2003).

A regularização fundiária já se tratava de um dispositivo legal muito antes de ser inserida como um dos principais instrumentos do Estatuto da Cidade, porém apresentava um entendimento que se voltava mais para a questão jurídica relacionada ao direito de propriedade. Anteriormente à promulgação do Estatuto da Cidade houve a consolidação de práticas urbanas e políticas públicas que anteciparam o instrumento da regularização e demonstram que a solução não é somente de natureza jurídica, mas também não se reduz ao ordenamento territorial.

As ocupações irregulares que ocorrem fora do chamado cenário legal surgem em decorrência, também, da desigualdade de renda resultante do desenvolvimento do país. Nesse sentido, a regularização fundiária deve ser muito mais do que um simples direito de posse, deve abranger todas as dimensões além de garantir a interação entre a cidade legal e cidade ilegal.

1.1 Ações anteriores ao Estatuto da Cidade

O conceito de regularização fundiária no Brasil começa a ser alterado a partir da década de 70, por meio da mobilização social dos moradores de assentamentos irregulares buscando o reconhecimento de seus direitos e urbanização das áreas onde residiam, localizadas em várias cidades brasileiras como Belo Horizonte, Recife e Porto Alegre.

Antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, o quadro jurídico do país era adverso e não dava suporte pleno aos programas de regularização de favelas, os invasores não tinham direitos e eram considerados graves ofensores dos direitos de propriedade. As Constituições anteriores à de 1988 estabeleciam que apenas a legislação federal poderia regular as relações de propriedade, já que se trata de uma natureza civil, e não urbana ou social (Fernandes, 2006).

Os primeiros programas de regularização fundiária visando à urbanização social foram formulados em Belo Horizonte e Recife tendo como principal base jurídica a Lei Federal n. 6.766, de 1979, que regula o parcelamento do solo urbano no país. Esses programas representaram um avanço significativo no reconhecimento dos direitos sociais dos moradores de áreas irregulares quanto ao acesso do solo e à moradia.

As experiências relacionadas à regularização fundiária, tanto antecedentes ao Estatuto da Cidade quando posteriores, foram fundamentais para que fosse gerado um arcabouço prático. Metodologias aplicadas em programas como o Habitar Brasil-BID e PAT-PROSANEAR foram extremamente importantes na definição da forma de abordagem aplicada em áreas de ocupação irregular nas cidades brasileiras.

Antecipando o marco legal federal, metodologias foram aplicadas em alguns municípios brasileiros e tiveram fundamental participação no molde da forma de abordagem das áreas de ocupação irregular, bem como influenciaram nas definições da legislação.

As experiências prévias foram importantes para reforçar a visão abrangente e multidisciplinar além de estabelecer três aspectos essenciais de abordagem pelos métodos de trabalho: (I) Participação da comunidade e intenso trabalho social nas diversas fases de projeto e obras; (II) redução das remoções e retirada da população, especialmente das áreas de risco social e ambiental; e (III) projeto urbanístico respeitando o tecido urbano existente com dotação de infraestrutura e integração da área a cidade regular (Bezerra, 2011).

Tais metodologias foram aplicadas em programas como o Habitar Brasil – BID e o PAT-PROSANEAR e vêm sendo aprimoradas a partir de novas intervenções realizadas, sempre mantendo o foco na participação social e na premissa de que melhorar a infraestrutura e manter a população no seu local de moradia é a melhor solução técnica e social.

A metodologia utilizada, com as devidas adaptações a realidade de cada projeto de regularização, pode ser descrita em três blocos de trabalho: (I) Plano de Desenvolvimento Local Integrado – PDLI, que visa conhecer o perfil socioeconômico da população, os condicionantes físico-ambientais da área, as instituições envolvidas com a área, e a comunidade, para definir o projeto urbanístico, o número de remoções, a alocação da população dentro da área do projeto e as opções de tecnologia de infraestrutura; (II) Projeto de Trabalho Social – PTS que visa garantir a transparência das ações e a gestão participativa da comunidade envolvida no projeto. O PTS se desenvolve desde o início da elaboração do PDLI e vai até a fase de implantação das obras; e, (III) Projeto de Saneamento Integrado – PSI, que visa à elaboração de projetos executivos de infraestrutura urbana em conformidade com o PDLI e o PTS (Bezerra, 2011).

Apesar de ser uma metodologia predecessora ao Estatuto da Cidade, vem sendo utilizada nos projetos de regularização fundiária até os dias atuais, com as devidas adaptações aos novos marcos legais e as peculiaridades presentes em cada um dos projetos.

1.2 Estatuto da