Princípio da Economicidade: a atuação do Estado e o gasto eficiente como direito do contribuinte e do cidadão

De Irapuã Beltrão

O Princípio da Economicidade não se limita a um instrumento de fiscalização e controle, mas empresta seu conteúdo moderno para a ponderação dos resultados das ações e medidas planejadas. O conteúdo da economicidade, interpretado em consonância com os demais valores constitucionais, traz a atividade financeira estatal para o retorno para a sociedade e para os cidadãos. Este trabalho, analisando os conceitos a ele inerentes e os elementos concretos, persegue uma qualidade do gasto e o controle da atividade financeira e, por fim, registrar é um direito fundamental do cidadão titular da tributação.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 17 de mai. de 2022
• ISBN: 9786525235004

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CAPÍTULO 1 PRINCÍPIO DA ECONOMICIDADE: HISTÓRICO, EVOLUÇÃO LEGISLATIVA E CONCEITO

A investigação sobre as contribuições da consagração do princípio da economicidade na cabeça do art. 70 implica profunda pesquisa acerca do referido conceito. Para tanto, em primeiro plano, é fundamental uma abordagem de sua perspectiva pluridisciplinar, antes mesmo de verificar a sua incorporação no sistema jurídico pátrio.

De outra visada, se é certo que a Constituição de 1998 consagrou expressamente – e pela primeira vez – tal determinação, é, ainda, possível a análise de alguns antecedentes do conceito da economicidade ao Direito brasileiro. Tanto a doutrina especializada, como a jurisprudência interna a reclamavam de alguma forma. Por outro lado, fontes históricas internacionais também a apresentavam, sendo presentes, nos tempos atuais, alguns conceitos comuns a partir desse espectro evolutivo e histórico.

Removidas tais contribuições, representa medida indispensável a verificação e extração do princípio da economicidade na Constituição de 1988. Para tanto, a análise da Constituição e seus subsistemas, apoiados no reconhecimento da unidade constitucional, permitirá a melhor extração do contido no subsistema financeiro e a adequada aplicação do Princípio da Economicidade na atividade financeira.

1.1 PERSPECTIVA PLURIDISCIPLINAR DO VOCÁBULO ‘ECONOMICIDADE’

Ainda que, atualmente presente no ordenamento constitucional e instrumento de Direito, a economicidade não tem suas origens dentro da ciência e formação jurídica. Até mesmo pela adoção do radical vernacular, resta evidente que possui sua gênese nas ciências econômicas, decorrente, portanto, da análise do objeto daquele campo de setor social. Neste aspecto, os campos das ciências econômicas – e também da administração – cuidaram vestibularmente da formulação dos conceitos atribuídos ao referido vocábulo.

Mesmo não sendo o objeto desta tese, é possível reconhecer que o estudo da economia, como de qualquer campo do conhecimento, pode ser dividido em vários setores, sendo que, sem prejuízo disto, possui, como ponto axial, a análise das necessidades individuais, coletivas e sociais diante da escassez dos bens disponíveis na natureza e no mercado. Dessa perspectiva, é dada a análise do ato econômico, envolvendo as disponibilidades, escolhas e a otimização disto¹⁴.

A doutrina econômica já apresentava a economicidade como resultado desse olhar: a estrutura do ato econômico é composta, pois, de quatro elementos: o agente, a Natureza, a sociedade, o útil. As relações da economicidade, não são, nem puramente naturais, nem puramente humanas¹⁵. E, prosseguem as lições básicas daquele ramo do conhecimento:

A extrema importância da economicidade – e, portanto, da reflexão que a estuda – para a existência humana, pode ser compreendida se se consideram, entre outros, dois aspectos do assunto. O primeiro é este: através da economia, – do uso e emprego das coisas úteis, – que todo o mundo da matéria encontra uma de suas principais via de ligação com o ser do homem. Este não puro o espírito. O segundo é o seguinte: para obter as coisas e serviços úteis, o homem deve empreender uma ação, – a atividade econômica, – que lhe absorve a maior parte de sua existência. O homem não é um ser contemplativo. O útil tem, assim, reflexos da máxima importância na vida humana. Tem de haver uma dosagem, uma organização e funcionamentos ótimos do econômico para a vida humana¹⁶.

Não por outro motivo, uma perfunctória consulta aos mais clássicos dicionários nacionais da língua portuguesa definirá a economicidade como qualidade do que é econômico¹⁷. Certamente, a economicidade, primeiramente, é um conceito dado e estudado na seara das ciências econômicas, mas que acaba sendo, obviamente, aproveitado para o mundo jurídico.

Impende registrar, ab initio, a utilidade de aproveitamento dos conceitos e formulações da teoria econômica para a compreensão jurídica, ainda que não com a incorporação absoluta daquela apreciação. Respeitadas as particularidades do foco e objeto de estudo de cada uma das duas ciências, é de se recuperar a importância deste relacionamento, como demonstrado pela constante interseção histórica. Assim, o escólio vestibular de Stztajn:

A relação entre Direito e Economia é tão antiga quanto a última, embora seja vista como alguma coisa marginal, de pouca importância, é imensa a contribuição entre Direito e Economia (Ciências Sociais aplicadas) pode oferecer ao propor soluções para as questões atuais, ao contrário dos que afirmam os detratores dessa corrente de estudos

¹⁸

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Na mesma obra, além da posição da referida autora de direito, outros renomados profissionais sugerem a validade daquela integração, como nas linhas sugestivas de Arida¹⁹ concluindo que a interação entre a pesquisa econômica e a pesquisa em Direito, era uma espécie de aprendizado conjunto, pode se mostrar extremamente útil.

Em verdade, o aproveitamento dos resultados desse largo debate, ocorrido na análise econômica do direito, deve ser colhido, também, para a formulação das noções de economicidade para toda a organização estatal, mormente diante da atual consideração de que a ciência do direito não mais representa a mera formulação das normas de conduta, do dever-ser²⁰.

Por outro lado, ainda que, potencialmente inspiradas nos conceitos apresentados pelos demais campos de ciência, as expressões jurídicas incorporam conteúdo próprio, agregado por peculiaridades em seus significados. Em um primeiro ponto, portanto, perquire-se, assim, aquele conteúdo dentro da linguagem jurídica²¹, cuja importância vem sendo, há muito, destacada por Reale, em suas lições preliminares:

Cada ciência exprime-se numa linguagem. [...] Cada cientista tem a sua maneira própria de expressar-se, e isto também acontece com a Ciência do Direito. Os juristas falam uma linguagem própria [...] Estão vendo, pois, como uma palavra pode mudar de significado, quando aplicada na Ciência Jurídica

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Com isto, apesar de não refutado completamente o significado econômico, ou o da teoria da administração, é forçoso conhecer que a adoção da economicidade no ordenamento jurídico vem perfilada da negação de sua essência única e imutável, como característica dos institutos jurídicos. Essa incorporação ao mundo do Direito, todavia, acabou ganhando dois universos próprios dentro dos ramos das diversas ramificações.

Em primeiro plano, a economicidade prestou-se ao campo atual do direito econômico²³, auxiliando na construção do conjunto normativo para reger as medidas de política econômica encetadas pelo Estado e, também, a disciplina para a regulação da política econômica. Nos antecedentes da própria Constituição de 1988, Carvalhosa já afirmava que o Direito Econômico é o conjunto de normas que, com o conteúdo da economicidade, vincula as entidades econômicas, privadas e públicas, aos fins cometidos à Ordem Econômica²⁴.

Por outro lado, a economicidade, ainda que tipificada no art. 70 CRFB como um predicado do controle público e fiscalização da atividade estatal, é dada também como uma matriz da atividade financeira²⁵, aqui entendida, sinteticamente, como aquela responsável pela obtenção das receitas públicas necessárias para a realização posterior das despesas públicas relacionadas à execução daqueles fins definidos para a atuação estatal decorrentes do planejamento e da concepção orçamentária.

Esta dualidade de enfoque na incorporação jurídica ficou acentuada com a promulgação da Constituição de 1988, notadamente pela explicitação do vocábulo como aquele mecanismo dado aos órgãos e instituições de controle. Se, até aquele momento, a doutrina jurídica se preocupava em atentar para o primeiro campo, com o início da atual ordem constitucional, o emprego jurídico do termo economicidade como matriz da Administração Pública Brasileira passou a exigir mote próprio de interpretação da Constituição²⁶.

Logo após a promulgação do texto de 1988, o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo – Antonio Roque Citadini – reconheceu a necessidade de aclaramento da dupla abordagem, publicando artigo em jornal de grande circulação nacional para ilustrar os dois aspectos envolvidos e a novel empregabilidade do vocábulo. Tratando do primeiro aspecto e fundado nos conceitos dados por Carvalhosa na década anterior, Antonio Roque Citadini elucida:

A economicidade é, pois a técnica econômica aplicada no tratamento do fato ou dado econômico, o qual se insere na técnica legislativa, tendo como objetivo a realização do justo socioeconômico. É ainda a técnica economicidade que imprime à vontade política da justiça os limites racionalmente factíveis e previsíveis de sua efetivação no plano de necessidades e aspirações coletivas do Homem²⁷.

Claramente transparecem da conceituação em apreço aqueles predicados também apontados pela doutrina da ciência da economia que – como se verá adiante – possui claro conteúdo associado ao sentido da eficiência. Porém, como reconheceu a dualidade da expressão, levou também seu raciocínio para a atividade financeira do Estado, ainda que mantida a raiz descrita. Retomando o tema sob outra visão, mais prática, vê-se que, para o controle da economicidade é importante que se controle a organização, pois uma correta organização é base para a condução econômica da Administração²⁸.

No sentido dado para a administração pública, a economicidade vai, ainda mais, apontar os pressupostos de seu nascimento no campo da ciência econômica, notadamente diante da óbvia constatação de que não apenas os recursos naturais e do mercado são escassos, mas também as fontes públicas. Já, neste sentido, não há dúvidas de que cumprirá aos agentes envolvidas na execução das tarefas administrativas se basearem, de alguma forma, na visão econômica, e procurar as melhores formas de atuação.

Assim, ilustra, de modo arguto, Justen Filho:

A economicidade consiste em considerar a atividade administrativa sob prisma econômico. Como os recursos públicos são escassos, é imperioso que sua utilização produza os melhores resultados econômicos, do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Há um dever de eficiência gerencial que recai sobre o agente público.²⁹

Desta forma, mesmo trazendo para o campo da concepção e controle das atividades da administração pública, não deve ser perdida a visão interdisciplinar e as razões da palavra. Entretanto, cumpre reconhecer que esses conceitos de origem na matriz econômica da expressão não devem ser ponderados com a necessária associação ao campo dos princípios jurídicos constitucionais, mormente pelo fato de que a economicidade assim foi especificadamente tratada no capítulo de controle da execução orçamentária.

Mantendo essa perspectiva, o aparecimento constitucional foi celebrado pela mais abalizada doutrina específica, como nas palavras de Torres, em estudo dedicado às decorrências orçamentárias, já associando aos elementos do mundo próprio do Direito: O conceito de economicidade, originário da linguagem dos economistas, corresponde, no discurso jurídico, ao de justiça. Embora apareça pela primeira vez na Constituição do Brasil, já era reclamado há muito tempo pela doutrina³⁰.

Desta feita, para adequada compreensão do sentido da economicidade imperiosa a absorção dos sentidos econômicos, sobremaneira pela maior adequação do emprego dos recursos disponíveis. Assim procedendo, será dada ao mundo jurídico a melhor aplicação da consagração constitucional da economicidade de modo a orientar que os recursos públicos sejam aplicados com qualidade para as políticas públicas, realizando os predicados da justiça financeira e tributária. No mesmo sentido, esclarece Vinha, em estudo direcionado àquela interseção com o campo da economia, carregando, também, o princípio ao sentido de justiça já proclamado:

Para que aja justiça social, o Estado necessita do auxílio da economia, na medida em que é a ciência econômica quem desenvolve estudos acerca dos fatos econômicos capazes de gerar a riqueza necessária para o desenvolvimento da sociedade, seja através de políticas públicas desenvolvidas pelo estado, seja através da própria iniciativa privada

³¹

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A vivência, como princípio constitucional na execução orçamentária, portanto, atribui notável ganho de qualidade para a atividade, orientando os agentes de controle para o exame e fiscalização material em razão da otimização dos recursos já ilustrada pela economia, em aditamento ao anterior sistema de puro exame formal da legalidade das medidas do dispêndio público.

Por todo, qualquer campo de aplicação jurídica não afastará jamais essa perspectiva pluridisciplinar da economicidade³², na medida em que manterá aquele significado ou qualidade do que é econômico de sua etimologia primitiva.

1.2 ANTECEDENTES DO CONCEITO DA ECONOMICIDADE NO DIREITO BRASILEIRO

1.2.1 A doutrina e a jurisprudência

Em nossa ordem constitucional, a economicidade nasce associada aos mecanismos de fiscalização e controle, como notoriamente conhecida a previsão do art. 70 do texto promulgado em 1988. Na verdade, assim concebeu-se como um grande reclamo de aprimoramento dessas medidas de controle, de forma a ultrapassar os tradicionais mecanismos de controle formal de legalidade e registro burocrático das atividades desempenhadas.

De toda a evolução dos mecanismos de controle no histórico nacional³³, os antecedentes do processo constituinte ainda registravam uma apreciação puramente formal, tal qual reconhecida a partir das referências previstas no texto de 1967, com a redação dada pela Emenda nº 01, de 1969³⁴. De certa forma, o texto vigente até permitiria uma visão mais ampla, pois, ao se referir ao controle interno, o texto revogado orientava para avaliação dos resultados alcançados pelos administradores públicos³⁵.

Entretanto, a visão majoritária sobre o controle das atividades não consentia um adentrar maior do mérito das atividades administrativas, inclusive em consonância com as disposições do Decreto-lei nº 200, de 1967³⁶, que propugnava uma preocupação contábil, além, naturalmente, do cumprimento da legalidade, para a existência dos registros³⁷.

De toda forma, mesmo naquela norma de organização e concepção burocrática, já estavam alinhadas as construções de uma verificação das atividades públicas para além da pura verificação contábil e de puro cumprimento da legalidade dos atos de execução administrativas e financeiras. Assim, era possível extrair das disposições do art. 25, V, combinado com o art. 26, III do próprio Decreto-lei n. 200, ex vi:

Art. 25. A supervisão ministerial tem por principal objetivo, na área de competência do Ministro de Estado: [...].

V - Avaliar o comportamento administrativo dos órgãos supervisionados e diligenciar no sentido de que estejam confiados a dirigentes capacitados.

Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: [...].

III - A eficiência administrativa³⁸.

Sem prejuízo da análise das normas anteriores à Constituição de 1988 e, hoje, ultrapassado o debate da amplitude dessas disposições, diversos expoentes do tema lançavam fragmentos sobre a necessidade de que os mecanismos de controle avançassem para o controle global e não apenas contábil e de legalidade. A proposição caminhava no sentido de aprimorar os atributos do controle, inclusive para um maior atingimento dos objetivos do Estado de Direito.

Comentando o tema, após a promulgação de 1988, o Ministro do Tribunal de Contas da União (TCU) - Luciano Brandão Alves de Souza³⁹- reconhecia que, além dos próprios agentes de controle, de fora, professores, administrativas, publicistas e outros representantes da sociedade brasileira faziam eco a esse justo anseio, exigindo poderes públicos e ampliação das prerrogativas constitucionais e legais do TCU.

Na mesma direção, testemunhava Medaur⁴⁰, nos momentos seguintes à promulgação da Constituição em 1988, registrando as críticas trazidas na década anterior por Agostin Gordillo, ao estudar questões relativas ao controle da administração pública na América Latina:

Consideramos, com base na experiência de nossos países, que estes controles são ineptos para produzir mudança na mentalidade, de atitudes e de crença; ao contrário, podem estar retroalimentando o sistema coadjuvando a crescente regulamentação da atividade pública, realçando a formalidade em detrimento da eficácia ⁴¹.

Dessas vozes, ainda, antes do processo democrático da Constituinte de 1988, destacam-se as referências extraídas dos próprios agentes dedicados ao controle, como as palavras do então Ministro Victor do Amaral Freire, comentando os novos procedimentos que estavam sendo implementados, em Simpósio realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro em que debateu o tema O Tribunal de Contas e sua Jurisdição:

[...] Só agora estão ajustando sua estrutura interna, para se transformar em uma grande empresa de auditoria, resultante da transformação havida. Só agora estão tomando consciência da total amplitude que alcança a fiscalização que lhe foi entregue, com o poder constitucional de inspeção que foi posto em suas mãos, não mais se restringindo sua ação ao exame de legalidade dos documentos que lhe eram enviados, mas voltados ao conhecimento global do campo fiscalizado, não mais limitado aos aspectos de legalidade, muito mais amplo que são os proporcionados pela regularidade da atividade financeira e orçamentária do Poder Público⁴².

A superação do exame da legalidade não significa, obviamente, o esquecimento desta. Efetivamente, o que se alegava era no avançar da verificação para uma atividade de controle global de toda a atividade, inclusive sobre os aspectos tradicionalmente ligados ao mérito da atuação administrativa, sem prejuízo do constante dever de respeito às normas dadas pelo Estado de Direito.

Tal lição de Freire⁴³ entrou para as referências do debate sobre o tema já que, o então Ministro do TCU, propugnava uma melhoria do processo de controle, substituindo a preocupação do tostão pelo controle do milhão. Identificado que o controle formal não era suficiente, o ponto consequente era como definir elementos para ampliação do escopo.

Além de procurar maior qualidade da própria atividade de controle e, por conseguinte, da gestão e execução das atividades administrativas, a demanda desses clamores, anterior ao texto constitucional vigente, era para a ampliação dos poderes e competências dos mecanismos de fiscalização para atingir uma perspectiva de controle global dos atos e ações sub examen.

Em razão de todas essas manifestações que almejavam efetividade melhor do controle das atividades administrativas, surgiam diversas posturas para verificar, de algum modo, a perspectiva de economicidade, como ilustra a dispensabilidade de verificação de atos, caso as medidas de controle implicassem despesas superiores ao próprio ato que seria objeto de fiscalização.

Já, em 1983, o extinto Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) editou a Instrução Normativa nº 142, com a explícita motivação de ser destinada a orientar os órgãos integrantes do sistema de serviços gerais quanto à aplicação harmônica dos preceitos legais, sendo previsto que:

3. O controle exercido sobre esse material (independentemente de sua designação como permanente ou de consumo) deve ser suprimido quando o custo do controle for evidentemente maior que o risco da perda do material controlado, em estrita obediência à imposição do artigo 14, in fine, do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967⁴⁴.

Esta previsão encerrava a relação custo-benefício nas atividades, ficando patente pela orientação superior da administração pública federal de que não deveriam ser adotadas medidas em que o custo da atividade fosse atingir atos de menor expressão do que as despesas para a sua verificação.⁴⁵ Evidente que a previsão do DASP não esgotava os reclames das diversas manifestações sobre os avanços das medidas de controle, mas, por outro lado, apontava algumas bases para a ideia da economicidade na prática de atos.

De todas as amostras anteriores à consagração do princípio, no texto de 1988, destaca-se a festejada colocação do Ministro Lyra Filho que, ao conclamar pelo incremento das prerrogativas dos agentes de controle, invocava a incorporação da economicidade no início da década de 1980:

No caminho por onde andam as coisas deste nosso país, importante é fortalecer-se o controle de que se incumbem os Tribunais de Contas; tal controle não deve considerar apenas a legalidade dos atos da administração financeira, mas também a economicidade refletida no mérito dos custos contabilizados e dos resultados balanceados⁴⁶.

E, para estabelecer a amplitude da proposição trazida no trecho citado, João Lyra Filho ainda conferia maior conteúdo ao seu estudo, explicando que o controle em causa não deve ser epidérmico; deve-se adentrar-se no exame das atividades fazendárias, sejam relativas às despesas, à receita ou ao patrimônio público⁴⁷.

O debate acerca da adoção e da positivação de todo o conteúdo do princípio remonta ao melhor cumprimento dos ditames da ordem constitucional, na medida em que esses comandos permitirão a adequada implementação do Estado Democrático de Direito. Para tanto, devem esses conteúdos ser levados ao controle de todos os atos relacionados com a atividade financeira do Estado⁴⁸.

No processo constituinte que levou ao texto de 1988⁴⁹ restou patente toda esta necessidade afirmada pela doutrina anterior, sendo registrado por Feitosa:

Temos de dizer que provavelmente um ponto de consenso é o da necessidade de configuração de um sistema orçamentário, da mesma forma que o estabelecimento de novos meios de inspeção e controle financeiros, ou seja, a adoção de mecanismos capazes de configurar um Orçamento e uma fiscalização financeira moderna e eficazes, suficientemente positivos para potencializar o controle parlamentar sobre o gasto público. ⁵⁰

E, assim, testemunhou sobre a formação constituinte para, depois, recuperar a contribuição do ministro do TCU Eward Pinheiro, ao citar que o referido especialista apontou aos integrantes da comissão específica:

[...] expõe como exigência fundamental, a permissão ao tribunal de examinar o mérito do gasto público, mesmo que reconheça a existência [...] na administração de um pensamento, uma ideia de que o Tribunal não pode examinar a utilidade, a conveniência e a oportunidade do gasto ⁵¹.

No entanto, esta visão pessimista e redutora acabou não ocorrendo no processo de 1987/1988⁵². Dessas provocações todas anteriores, cumpre reconhecer que o Princípio da Economicidade teve seu advento constitucional celebrado pela mais abalizada doutrina específica. Entretanto, como visto, já era corrente nos ecos mais relevantes dos brados nacionais e estrangeiro e provocado durante o processo constituinte da redemocratização nacional. Nas palavras de Torres⁵³ embora apareça pela primeira vez na Constituição do Brasil, era reclamado há muito tempo pela doutrina.

A aparição como princípio constitucional na execução orçamentária, em atendimento a todos esses reclamos, passou a atribuir notável ganho de qualidade para tal atividade, orientando os agentes de controle para o exame e fiscalização material numa análise global, em aditamento ao anterior sistema de puro exame formal da legalidade das medidas do dispêndio público. Todavia, se assim concebido, o seu valimento irá mais longe.

1.2.2 Fontes históricas