Direitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos: interpretações em disputa nos Tribunais de Justiça

De Amanda Lacerda Jorge

Neste trabalho apresentamos o mapeamento e a análise de acórdãos de inteiro teor do campo jurídico brasileiro proferidos pela Justiça Federal que envolvem o direito ao território das comunidades quilombolas. Consideramos como recorte temporal os anos de 1988 a 2020. O objetivo da pesquisa foi compreender como o direito territorial das comunidades quilombolas vem sendo socialmente construído e interpretado no Brasil a partir das práticas discursivas que alicerçam decisões judiciais. Fizeram parte desse rol de análise o Supremo Tribunal Federal (STF), o Superior Tribunal de Justiça (STJ) e os Tribunais Regionais Federais (TRFs). O estudo foi realizado com a proposta de apresentar um panorama sobre as decisões judiciais proferidas pelos magistrados, quem seriam os agentes participantes dos litígios e sobre quais seriam as interpretações presentes nas decisões. É no bojo de um confronto de narrativas e categorias que presenciamos a abertura de várias janelas de interpretação, fundadas sobre – e apontando para – concepções e pontos de vista diferenciados sobre as comunidades remanescentes de quilombos e seus direitos. O estudo de tais acórdãos foi realizado através de análise documental e de conteúdo. Foi utilizado o software N-vivo com a finalidade de colaborar na análise dos dados.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 20 de dez. de 2024
• ISBN: 9786527047216

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Direitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos : interpretações em disputa nos Tribunais de JustiçaDireitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos : interpretações em disputa nos Tribunais de JustiçaDireitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos : interpretações em disputa nos Tribunais de JustiçaDireitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos : interpretações em disputa nos Tribunais de JustiçaDireitos Territoriais dos Remanescentes de Quilombos : interpretações em disputa nos Tribunais de Justiça

Dedico esse livro, fruto da minha pesquisa de Doutorado em Sociologia, a minha tia Maria Terezinha (In memoriam) que partiu cedo demais na luta contra o câncer, assim como dedico todo o meu esforço colocado nesse trabalho a minha avó Domingas (In memoriam) que não aguentou de saudades da minha tia Tê e partiu três meses depois. Obrigada pelo infinito amor. Penso em vocês todos os dias.

Quando completei dez anos, comecei a adestrar bois. Foi assim que aprendi que adestrar e colonizar são a mesma coisa. Tanto o adestrador quanto o colonizador começam por desterritorializar o ente atacado quebrando-lhe a identidade, tirando-o de sua cosmologia, distanciando-o de seus sagrados, impondo-lhe novos modos de vida e colocando-lhe outro nome.

(Trecho do livro A terra dá a terra quer, do autor e quilombola Antônio Bispo dos Santos, que deixou esse mundo no dia 3 de dezembro de 2023).

Lista de Abreviaturas e Siglas

ABA — Associação Brasileira de Antropologia

ACONERUQ — Associação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas do Maranhão

ADCT — Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

ADI — Ação Direta de Inconstitucionalidade

AGU — Advocacia Geral da União

AMECES — Associação dos Moradores e Agricultores da Comunidade Espírito Santo

APA — Área de Preservação Ambiental

ATER — Assistência Técnica e Extensão Rural

BRACELPA — Associação Brasileira de Celulose e Papel

CIMI — Conselho Indigenista Missionário

CNA — Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil

CNBB — Conferência Nacional dos Bispos do Brasil

CNI — Confederação Nacional da Indústria

CNJ — Conselho Nacional de Justiça

COHRE — Centro pelo Direito à Moradia Contra Despejos

CPT — Comissão Pastoral da Terra

CONAPIR — Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial

CONAQ — Coordenação Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais Quilombolas

CRAS — Centro de Referência de Assistência Social

CRFB/1988 — Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

DEM — Democratas

DPA — Departamento de Proteção ao Patrimônio Afro-Brasileiro

FCP — Fundação Cultural Palmares

FETAGRI — Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Pará

FFLCH — Faculdade de Filosofia Letras e Ciências Humanas

FHC — Fernando Henrique Cardoso

FUNAI — Fundação Nacional do Índio

IARA — Instituto de Advocacia Racial e Ambiental

IBAMA — Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBGE — Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMbio — Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade

INCRA — Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

IPEA — Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

ISA — Instituto Socioambiental

ITESP — Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo

LF — Laudo Fundiário

MPF — Ministério Público Federal

MPU — Ministério Público da União

MST — Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra

NUER — Núcleo de Estudos Sobre Identidade e Relações Interétnicas

OIT — Organização Internacional do Trabalho

ONGs — Organizações não Governamentais

ONU — Organização das Nações Unidas

PDF — Portable Document Format

PFL — Partido da Frente Liberal

PGR — Procuradoria Geral da República

PIB — Produto Interno Bruto

PT — Partido dos Trabalhadores

RTID — Relatório Técnico de Identificação e Delimitação

SECOMT — Secretaria de Políticas para as Comunidades Tradicionais

SEPPIR — Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial

STF — Supremo Tribunal Federal

STJ — Superior Tribunal de Justiça

TRF — Tribunal Regional Federal

TRF1 — Tribunal Regional Federal da 1ª Região

TRF2 — Tribunal Regional Federal da 2ª Região

TRF3 — Tribunal Regional Federal da 3ª Região

TRF4 — Tribunal Regional Federal da 4ª Região

TRF5 — Tribunal Regional Federal da 5ª Região

TRFs — Tribunais Regionais Federais

UNESCO — Organização da Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

Prefácio

O livro DIREITOS TERRITORIAIS DOS REMANESCENTES DE QUILOMBOS: interpretações em disputa nos Tribunais de Justiça, escrito pela Socióloga e Pesquisadora Amanda Lacerda Jorge se inscreve no debate acerca das denominadas questões quilombolas. O livro foi elaborado a partir da Tese defendida no Programa de Pós-Graduação em Sociologia – PPGS - da Universidade Federal Fluminense.

O debate sobre a questão quilombola vem sendo investigado em diferentes recortes de pesquisa e sustentado por diferentes abordagens teórico metodológicas. A sociologia, a antropologia, a história, a geografia, o direito e a economia são alguns dos campos que têm se dedicado a explicar ou a compreender essa problemática, diante das inúmeras possibilidades de tratarmos os fenômenos sociais, culturais, econômicos, educacionais, normativos, políticos e territoriais.

As comunidades remanescente de quilombos ou as denominadas terras de pretos ou comunidades negras rurais ou urbanas são algumas das formas conceituais de se referir às organizações sociais que se constituem como grupos afrodescendentes. Tal questão nos remete a dimensão étnico-racial e territorial, uma vez que visa reconhecer culturalmente uma determinada condição social e simultaneamente garantir a regularização do território. Não na sua acepção clássica – Lockeana – de propriedade individual inaugurada pela posse/trabalho. Mas sim, na fundamentação da propriedade privada coletiva, inaugurada pelas condições culturais e temporais dos grupos étnico-raciais ali presentes, através da autodefinição como remanescentes de quilombos.

Com isso, a questão quilombola não se refere somente a dimensão étnico-racial, pois incorpora a questão fundiária a partir da reconstrução do espaço geográfico pelo seu significado cultural de uso coletivo do território, tanto na sua dimensão jurídica, como também na sua dimensão de sociabilidade na relação dos membros da comunidade entre si e com a natureza. E ao mesmo tempo, todo esse processo é característica central do processo identitário das comunidades quilombolas.

Nesse livro, ao recortar o tema de investigação a partir de decisões judiciais, via análise de acórdãos de inteiro teor a cerca do direito territorial dos remanescentes de quilombos, a autora traz dados recentes e que podem colaborar no entendimento e na visibilidade sobre como esse assunto tem sido tratado no âmbito dos Tribunais.

Analisar o debate travado sobre o direito territorial quilombola a partir das decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF), pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) e pelos Tribunais Regionais Federais (TRFs) nos remete a alguns desdobramentos essenciais para a compreensão mais geral e ao mesmo tempo, específica sobre o tema em voga. O mapeamento, tratamento e categorização das narrativas presentes nos acórdãos sobre o direito quilombola ao seu espaço e à preservação do seu modo de vida, nos ajuda a entender esses grupos como sujeitos coletivos que lutam pelo reconhecimento da sua identidade.

Como povos e comunidades tradicionais, esse grupo é demandante do direito à existência e à reprodução em seu espaço ancestral. O território é elemento central desse processo. As narrativas mapeadas nos acórdãos evidenciam que tratar o tema é enfrentar uma dinâmica social pautada por embates culturais, econômicos, políticos e sociais. Isso, porque envolve disputas acerca da terra como propriedade privada por um lado e como território, por outro lado.

A disputa materializada nas narrativas traz a presença de agentes e agências como associações quilombolas; setores da sociedade civil vinculados ao latifúndio e à propriedade rural; o Estado/governo quanto aos possíveis usos do território para fins de projetos estratégicos para o desenvolvimento. Os conflitos se manifestam também com um forte envolvimento de fazendeiros, empresas e instituições do setor imobiliário, a indústria de celulose e cooperativas ligadas ao agronegócio.

Esses conflitos refletem tensões que vão se intensificando ou se diluindo como em camadas envolvendo narrativas legitimadoras de determinados entendimentos, disputas propriamente ditas pelo território e tratativas e contestações acerva de valores acertados sobre os territórios sujeitos a serem legalizados como propriedade de uma determinada comunidade quilombola. Mas também, refletem a dinâmica de toda uma sociedade e sua relação/tensão com o Estado e o governo concernente ao reconhecimento e aos direitos das comunidades quilombolas.

As expropriações do território, por sua vez marcam dois processos, um de tensão para não se efetivar, ou seja, de luta pela terra de setores vinculados ao latifúndio ou fazendeiros que relutam em perder a terra que dizem ser sua. Por outro, os oportunismos de ao aceitarem a expropriação e reivindicarem um valor pela terra muitas vezes bem acima do valor de mercado praticado naquela região.

As tensões no âmbito do Estado/governo envolvem conflitos externos e internos, por externos podemos entender as tensões presentes no uso do território como território quilombola ou como hidrelétrica, por exemplo, ou seja, todas as formas em que o Estado/governo tensiona com atores e instituições exteriores a ele. Já como internos nos referimos aos embates interministérios que muitas vezes coloca uma instituição do Estado/governo em disputas com outra instituição do mesmo Estado/governo.

Por outro lado, as análises apresentadas pela pesquisa nos evidencia por meio dos acórdãos que há uma invisibilidade e a prática de racismo ambiental vividos cotidianamente pelos membros constituintes das comunidades quilombolas, muitas vezes sendo desqualificadas ou mesmo sofrendo ameaças e violências físicas.

Todavia, a invisibilidade ou mesmo a trajetória de sujeitos/atores mais fracos nas disputas em que estão inseridos (por exemplo, a discrepância entre a quantidade de comunidades reconhecidas e a quantidade efetiva de direito ao território efetivada) não os deixou sozinhos nos embates. Pois o Ministério Público, a Associação Brasileira de Antropologia (ABA), Movimentos Sociais, advogados populares entre outros agentes e instituições têm se registrado como fortes aliados dessas comunidades na luta realizada em prol do direito ao território no palco dos Tribunais de Justiça.

Por outro lado, toda a massa crítica produzida nas chamadas ciências sociais influenciou direta ou indiretamente o debate produzido no campo jurídico, o que por sua vez, também reflete nos argumentos assumidos e praticados ou negados e divergentes pelos agentes/atores do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e dos Tribunais Regionais Federais (TRFs) para produzirem suas decisões acerca das demandas apresentadas em torno dos conflitos envolvendo os quilombolas.

Embora a questão quilombola vista e analisada a partir do recorte proposto pela autora traga uma enormidade de articulações entre saberes, narrativas, atores/agentes e instituições envolvidas direta e indiretamente com elas, também nos evidencia que as disputas no campo jurídico e no sistema de Justiça no Brasil, ainda que importante e necessária, não tem conseguido arregimentar ou mesmo construir grandes mudanças sociais para essas comunidades. Evidenciando que a dinâmica social, principalmente as envolvidas com o território e a propriedade privada, tão valorada no Estado democrático de Direito, principalmente na sua expressão liberal, dependem de múltiplas frentes de ação e atuação, envolvendo múltiplos atores, instituições e saberes, além é claro da necessidade de empoderamento das comunidades quilombolas frente a todo esse processo.

Os resultados da pesquisa, concretizados nessa obra nos desnuda o quanto a questão quilombola também expressa um corte racial e como a raça incide como forma de dominação social mais geral no Brasil, produzindo e reproduzindo assimetrias, criando e recriando constantes hierarquias, subordinações, violências e invisibilidade envolvendo as comunidades quilombolas, que em sua maioria ainda aguardam a titulação dos seus territórios.

ALESSANDRO ANDRÉ LEME

Professor no Departamento de Sociologia e Metodologia das Ciências Sociais e Professor do Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal Fluminense

Sumário

INTRODUÇÃO

1 O CAMPO JURÍDICO: DIZER SOBRE O DIREITO NO BRASIL

1.1. Campo jurídico: a disputa para dizer o direito

1.2. O campo jurídico brasileiro: alguns apontamentos

1.3 Tribunais, política e Direito

1.4. Os quilombos e a judicialização do direito ao território

2 O QUE DIZEM OS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, OS MINISTROS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E A SOCIEDADE ABERTA DE INTÉRPRETES SOBRE O DIREITO TERRITORIAL QUILOMBOLA?

2.1. O Supremo Tribunal Federal: vozes sobre o direito territorial quilombola

2.2. Destrinchando os acórdãos de inteiro teor do STF

2.2.1. Quais categorias e interpretações costuram a teia de argumentos presentes nas decisões judiciais do STF?

2.2.2. A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.269/2017 — DF

2.2.3. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo 966.986 – CE

2.2.4. Agravo Regimental em Mandado de Segurança 28.675 — DF

2.2.5. Segundo Embargo de Declaração na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239/2004 – DF (Abrangência Nacional)

2.3. Panorama geral das quatro decisões analisadas no âmbito do STF antes de adentrarmos na decisão sobre a ADI nº 3.239/2004

2.4. O STF, os quilombos e o julgamento final: por que precisamos ficar atentos à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.239/2004?

2.5. O voto dos ministros do STF e a decisão final: seria o Decreto nº 4.887/2003 constitucional?

2.6. O Superior Tribunal de Justiça: vozes sobre o direito territorial quilombola

3 OS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS E O DIREITO DAS COMUNIDADES QUILOMBOLAS AO TERRITÓRIO

3.1. Um panorama das decisões mapeadas nos Tribunais Regionais Federais

3.1.1. Os Tribunais Federais e os quilombos: palavras finais antes das considerações que fecham este trabalho

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

Introdução

O direito territorial quilombola e o campo jurídico como problema de pesquisa

O reconhecimento como remanescentes de quilombos de comunidades que, em geral, eram denominadas como comunidades negras rurais, ou utilizavam outras diferentes formas de autodenominação, aparece no cenário social brasileiro de maneira legal a partir do artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988)¹. Esse artigo trouxe o seguinte texto: Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos.

Através do referido dispositivo jurídico, o Estado brasileiro acabou por legitimar a construção da identidade quilombola de milhares de comunidades denominadas, entre outras formas, como negras rurais e urbanas, e que passaram a se autodefinir a partir dessa categoria. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil tem 1,3 milhão de pessoas que se autodefinem como quilombolas e que residem em 5.972 dessas localidades² espalhadas por diversos municípios brasileiros. A região Nordeste é aquela que apresenta a maior quantidade de territórios quilombolas, com destaque para o estado da Bahia.

Os dados foram divulgados no ano de 2023 pelo IBGE no censo quilombola³, que quantificou a existência de 494 territórios quilombolas (cada território pode abrigar mais de uma comunidade quilombola) em 1.696 munícipios brasileiros. Nesse panorama, o crescimento do número de grupos que começaram a acionar a categoria política quilombola, assim como a necessidade de desenhar a efetividade da política prevista pelo artigo 68 do ADCT, construiu um campo de interpretações e discursos favoráveis e contrários ao direito territorial previsto para as nomeadas comunidades remanescentes de quilombos na CF de 1988. Nesse momento, verificamos a abertura de diversas janelas de interpretação que alimentam desde então o que chamamos de questão quilombola. Especificando melhor, o que estamos denominando como ‘questão quilombola’ corresponde ao conjunto das disputas de significados e de perspectivas de nomeação de quem seriam estes grupos e de quais seriam seus direitos (JORGE, 2016, p. 16).

Tal problemática vem sendo alimentada até os dias atuais com debates que giram em torno de dispositivos constitucionais, como decretos, portarias, normas e artigos, de decisões judiciais e da própria mídia brasileira. Tudo isso vem legitimando ou deslegitimando o acesso das comunidades quilombolas ao território e nos mostra uma arena constituída por intérpretes, vocalizações e categorias que participam da construção de diversas interpretações, mobilizações e decisões políticas e jurídicas a respeito do tema. Esse cenário é contextualizado também por outras ações e obstáculos, já que os direitos territoriais das populações tradicionais, como os quilombolas, têm contrariado alguns setores da sociedade brasileira vinculados ao agronegócio, ao latifúndio e a outros grupos políticos e econômicos.

De qualquer forma, decorre dessa luta discursiva e de poder um leque de questionamentos, barreiras e morosidades enfrentados por essas comunidades quando demandam a garantia do seu direito ao território. Essas janelas de interpretação que se sobrepõem têm no texto do artigo 68 do ADCT um ponto de partida importante, diante da imprecisão de sua redação. Ressalte-se ainda que o artigo 68 do ADCT não foi incorporado diretamente à CRFB/1988.

É preciso esclarecer que, apesar de ser considerado uma norma constitucional, o ADCT marca um leque de questões quando se verifica que estas estão fora do texto da CRFB/1988. Dessa forma, alguns autores apontam que um ADCT carrega