Anotações sobre direito eleitoral e outros temas

De Olivia Raposo da Silva Telles

Este livro traz contribuições no âmbito do MCCE-SP (Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral), como M2M (Máximo Dois Mandatos), financiamento eleitoral e ficha limpa. Apresenta a evolução do direito eleitoral no Brasil, nos EUA e na França. Compartilha trabalhos de direito internacional e homenageia seu pai, o Prof. Goffredo Telles Junior.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Max Limonad
• Data de lançamento: 10 de mai. de 2018
• ISBN: 9788575491409

Pré-visualização do livro

Olivia Raposo da Silva Telles

Advogada graduada pela Faculdade de Direito da USP (Largo de São Francisco), Turma de 1993; doutora pela Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne), 2001; autora do livro Direito Eleitoral Comparado – Brasil, Estados Unidos, França (Saraiva), escrito sob os auspícios do IDPE (Instituto de Direito Político e Eleitoral) e finalista do Prêmio Jabuti 2009; desde 2011 é membro do MCCE-SP (Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral Estadual São Paulo); autora, com Luciano Santos, do livro Lei da Ficha Limpa – Interpretação Jurisprudencial (Saraiva, 2014); autora do blog www.direitoeleitoralcomparado.blogspot.com.br

ANOTAÇÕES SOBRE

DIREITO ELEITORAL

E OUTROS TEMAS

Para

Eleftheria, Dimitri e Michaela,

com toda a minha afeição

"A primeira coisa que meu pai me ensinou, em nossas madrugadas de trabalho, foi o que era estudar. Aprendi a estudar, mas estudar com o espírito de quem quer aprender, aprender verdadeiramente, com dedicação integral da inteligência e da vontade; com amor pelo objeto de nosso estudo".

Goffredo Telles Junior, A Folha Dobrada, p. 31

APRESENTAÇÃO

Este livro reúne alguns dos trabalhos que venho escrevendo desde que defendi minha tese de doutorado na Universidade de Paris I (Panthéon-Sorbonne), em 2001. Meu doutorado versou sobre direito internacional econômico, e nos primeiros anos que se seguiram à sustentação continuei a estudar direito internacional e a escrever sobre esse assunto.

Minha migração para o direito eleitoral se deu de forma curiosa. Em 2004, fui procurada por dois diretores do IDPE (Instituto de Direito Político e Eleitoral) que também são meus amigos de longa data, os advogados eleitoralistas Ricardo Penteado e Hélio Silveira. Eles sabiam do meu gosto pelos estudos, pela escrita, e domínio do inglês e do francês. Por isso, perguntaram-me do meu interesse em me tornar a primeira bolsista do IDPE, com a finalidade de elaborar uma ampla pesquisa sobre direito eleitoral de outros países.

Eles buscavam uma abertura de horizontes, em meio ao quotidiano assoberbante dos que militam na área do direito eleitoral, com prazos fixados em horas. Não precisei pensar muito para, com entusiasmo, aceitar a honrosa missão. Hélio então me passou a lista dos tópicos que eles esperavam ver desenvolvidos. Com isso, pus-me a trabalhar.

A pesquisa levou alguns anos para ficar pronta, e em 2008 foi publicada pela Ed. Saraiva, sob o título Direito Eleitoral Comparado – Brasil, Estados Unidos, França. No ano seguinte, foi distinguida com a inclusão no rol dos finalistas do Prêmio Jabuti.

O fato é que depois disso não parei mais de estudar direito eleitoral. Em 2010, criei o blog www.direitoeleitoralcomparado.blogspot.com.br, com o propósito de acompanhar a evolução do direito eleitoral nos três países. Os textos mais significativos que escrevi para o blog estão coligidos no presente volume.

Em 2011, passei a integrar o MCCE-SP (Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral Estadual São Paulo). O MCCE é uma rede formada por mais de 60 entidades da sociedade civil, movimentos, organizações sociais e religiosas que tem por objetivo combater a corrupção eleitoral, bem como realizar um trabalho educativo sobre a importância do voto, visando sempre a consolidação de um cenário político e eleitoral mais justo e transparente. Entre os avanços mais significativos que contaram com a decisiva atuação do MCCE estão a edição da Lei da Ficha Limpa (LC n. 135/2010) e da Lei contra a Compra de Votos (Lei n. 9.840/1999), além do recente reconhecimento pelo Supremo da inconstitucionalidade da permissão para doações de pessoas jurídicas a partidos e candidatos. A atividade no âmbito do MCCE-SP levou-me a produzir uma variada gama de trabalhos. Os mais expressivos compõem o primeiro capítulo desta obra.

O leitor encontrará também alguns artigos em matéria de direito eleitoral que foram escritos por mim fora dos contextos do MCCE e do blog.

A segunda parte deste livro traz alguns daqueles mencionados estudos de direito internacional. Nessa parte começo por apresentar o discurso introdutório que fiz na ocasião da sustentação da tese em Paris.

A terceira parte deste livro fala direto ao meu coração de filha. Como todos sabem, meu pai é o Professor Goffredo da Silva Telles Junior, que lecionou nas Arcadas por quase 45 anos, ministrando, entre outros, o curso de Introdução ao Estudo do Direito que marcou gerações de estudantes.

Nos últimos anos, dediquei-me à reedição de quase toda a sua obra, republicada agora pela Ed. Saraiva. Reúno aqui algumas das orelhas escritas por mim, bem como as apresentações que redigi de dois livros publicados pela Ed. Migalhas. O primeiro reúne testemunhos de antigos alunos do meu pai (Evocações) e o segundo é uma obra póstuma em que compilamos trabalhos dele de grande relevância para a vida pública brasileira, mas que não eram tão conhecidos quanto a Carta aos Brasileiros (Doze Trabalhos – Caminhos do Brasil). Abre essa terceira parte um texto sobre a vida e a obra do meu pai que escrevi em 2015, ano do centenário de seu nascimento, inicialmente para o livro História do Direito Brasileiro, organizado pelo Prof. Eduardo Bittar.

Outros dois trabalhos de minha autoria encerram o presente livro: o prefácio do livro do advogado Cláudio Maurício Freddo, que muito me honrou com o convite, livro esse intitulado Lei de Licitações de Publicidade – Comentada Artigo por Artigo, e uma petição inicial em pedido de desagravo público que fui mobilizada a elaborar pelo companheiro de MCCE Luciano Santos, com quem também escrevi o livro Lei da Ficha Limpa – Interpretação jurisprudencial, publicado pela Ed. Saraiva em 2014.

São Paulo, 16 de junho de 2017

I - DIREITO ELEITORAL

A) Contribuições no âmbito do MCCE

1 Máximo Dois Mandatos (M2M)[1]

No Brasil, os parlamentares só devem poder se candidatar uma vez mais ao mesmo cargo, na mesma Casa Legislativa. Em outras palavras, só devem poder exercer no máximo dois mandatos consecutivos. Essa proposta, batizada por seus idealizadores de M2M, começa a ganhar força. O Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral Estadual São Paulo vem manifestar o seu apoio.

Quanto ao Poder Executivo, os constituintes de 1988 tinham plena consciência de que a possibilidade de reeleição é potencialmente nociva à democracia. Os riscos de abuso do poder político pelo chamado uso da máquina já eram então bem conhecidos. Por isso, o texto original da Carta Política de 1988 vedava a reeleição de presidente, governadores e prefeitos. Em 1997, uma emenda à Constituição admitiu a reeleição para esses cargos, para mais um mandato consecutivo.

Porém até hoje nunca se cogitou da limitação da possibilidade de reeleição também dos parlamentares. É chegada a hora de estender o limite à reeleição também aos membros do Poder Legislativo: senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores.

As razões para isso são graves e prementes.

Nossa mentalidade e nossas tradições políticas favorecem a exacerbação do personalismo. Nosso arcabouço institucional tende a concentrar poder nas mãos do chefe do Poder Executivo. Porém nas democracias é o Poder Legislativo, formado por órgãos colegiados, que representa ou deveria representar o povo. No Senado, na Câmara dos Deputados, nas Assembleias Legislativas, nas Câmaras Municipais, o povo em sua exuberante diversidade de ideias deveria estar fielmente representado.

Todos sabemos que no Brasil de hoje não é isso que acontece. A chamada síndrome da reeleição torna os parlamentares escravos dos interesses dos grandes financiadores de campanha, em detrimento do dever constitucional de promover o bem comum.

A perspectiva de se perpetuar no poder tem feito com que o exercício de mandato parlamentar deixe de ser uma elevada missão e passe a ser um reles modo de ganhar a própria vida, sem a menor vinculação com a defesa do interesse público.

Esse total desvirtuamento chegou atualmente ao paroxismo, com a prática tornada habitual de vender as decisões políticas que lhes incumbem por força do cargo. São decisões fundamentais, que vão afetar a vida dos brasileiros sob a forma de leis. E o perigo está no fato de que essas leis assim elaboradas, em que pese sua fonte espúria, gozam também da presunção de constitucionalidade.

Não é de hoje que reina a impressão generalizada de que o Poder Legislativo não tem cumprido o seu papel de representar fielmente o povo e de fiscalizar sem trégua a atuação do Poder Executivo. O que se verifica é que na raiz desse enfraquecimento institucional do Poder Legislativo e dessa desqualificação ética e política dos parlamentares está a possibilidade ilimitada de reeleição.

Máximo dois mandatos. Trata-se de uma proposta simples, clara, concreta, e dotada de efetivo potencial saneador dos nossos costumes políticos.

Há precedentes em outros países.

No México, a Constituição estabelece que deputados e senadores não podem ser eleitos para o período imediato (art. 59). Os mandatos duram três e seis anos, respectivamente (arts. 51 e 52).

Do mesmo modo, na Costa Rica a Constituição determina que os deputados não podem ser reeleitos de forma sucessiva (art. 107). O mandato é de quatro anos.

Nos Estados Unidos, em pelo menos sete Estados a possibilidade de reeleição de parlamentares estaduais é limitada pelas respectivas Constituições estaduais. No mais populoso e desenvolvido Estado norte-americano, a Califórnia, senadores estaduais só podem exercer dois mandatos (de quatro anos), consecutivos ou não. Deputados estaduais só podem exercer três mandatos (de dois anos), consecutivos ou não (Constituição estadual, artigo 4, seção 2 (a)).

Na Flórida, senadores e deputados estaduais não podem ser eleitos para ocupar o cargo por mais de oito anos consecutivos, mesmo que não venham a cumprir o mandato todo (artigo VI, seção 4, (b)). O mandato é de quatro anos para os senadores estaduais e de dois anos para os deputados estaduais (artigo III, seção 15 (a) e (b)).

Em Ohio, senadores estaduais podem exercer dois mandatos sucessivos (de quatro anos). Deputados estaduais podem exercer quatro mandatos sucessivos (de dois anos). Os mandatos são considerados sucessivos se não houver um intervalo de pelo menos quatro anos. O tempo passado no cargo no lugar da pessoa eleita não afasta o direito de se candidatar para o mesmo cargo se quatro anos tiverem se passado entre esse período e o momento da eleição; considera-se que quem é eleito e renuncia antes do fim do mandato cumpriu o mandato inteiro para fins de reeleição (artigo 2, § 02).

Na Louisiana, quem exerceu o cargo de senador ou deputado estadual por mais de dois mandatos e meio no decorrer de três mandatos consecutivos não pode se candidatar ao mandato seguinte (artigo III, seção 4 (E)). O mandato é de quatro anos nos dois cargos (artigo III, seção 4 (C)). Podem voltar a se candidatar depois de um mandato de intervalo.

Em Oklahoma, os legisladores estaduais não podem servir mais de doze anos, consecutivos ou não. Os anos servidos no Senado e na Assembleia Legislativa devem ser somados. Os anos servidos pelo suplente durante menos de um mandato inteiro no lugar do legislador eleito não devem ser somados. Mas quem já completou os doze anos não pode ser eleito nem mesmo como suplente (artigo V, seção 17 (A)). O mandato dos senadores estaduais é de quatro anos e o dos deputados estaduais, de dois anos (artigo V, seções 9A e 10A).

Em Nevada, senadores e deputados estaduais que serviram por doze anos ou mais não podem se candidatar ao mesmo cargo (artigo 4, seção 4, parágrafo 2 e artigo 3, parágrafo 2). O mandato dos senadores estaduais é de quatro anos e o dos deputados estaduais, de dois anos (artigo 4, seção 3, parágrafo 1 e 4, parágrafo 1).

Em Montana, senadores e deputados estaduais que tiverem ocupado o cargo por oito anos ou mais em um período de dezesseis anos não podem se candidatar de novo ao mesmo cargo (artigo IV, seção 8 (1) (b) e (c)). O mandato dos senadores estaduais é de quatro anos e o dos deputados estaduais, de dois anos (artigo V, seção 3).

Dito isso, é importante fazer a ressalva de que nos três países citados o sistema eleitoral para a escolha de parlamentares é diferente do que vigora no Brasil. No México, o sistema é em parte majoritário e em parte proporcional, que nós chamamos de sistema distrital misto. Na Costa Rica e nos Estados Unidos, o sistema é totalmente majoritário (distrital puro). No Brasil, como se sabe, o sistema é proporcional. Essa diferença tem importantes repercussões na representatividade dos parlamentares, tema que foge todavia aos estreitos limites desta apresentação da proposta M2M.

Seja como for, vê-se que não se trata de uma restrição inexistente nas normas que regem a composição dos parlamentos ao redor do mundo. Certamente há de haver outros exemplos, é uma pesquisa que precisa ser ampliada.

Observa-se também que há diversas fórmulas jurídicas possíveis para a limitação da reeleição dos parlamentares. A presente proposta veda unicamente o direito a nova candidatura à mesma Casa Legislativa depois de terem sido exercidos dois mandatos consecutivos. Isso significa que havendo um mandato de intervalo, a pessoa deve poder voltar a se candidatar até mesmo ao cargo que já exerceu, na mesma Casa Legislativa. Além disso, se o parlamentar que já cumpriu dois mandatos consecutivos quiser em seguida se candidatar a um cargo em outra Casa Legislativa – por exemplo, passar de deputado estadual a deputado federal, ou de deputado federal a senador – não haverá impedimento.

No Brasil, para que a limitação a dois mandatos consecutivos se estenda aos parlamentares, é preciso emendar a Constituição Federal. Enquanto a própria Constituição não admitir a iniciativa popular de emendas constitucionais, será preciso contar com o que reste de sensibilidade e espírito público na alma dos nossos congressistas. Serão eles impulsionados também pelo amplo apoio popular que essa proposta certamente vai angariar, como ocorreu com a Lei da Compra de Votos e a Lei da Ficha Limpa.

São Paulo, 13 de fevereiro de 2012

2 Texto para o IV Encontro Estadual do MCCE-SP – Reforma Política – Grandes temas

a) Introdução

Não é de hoje que se discute reforma política no Brasil. A cada novo governo o tema volta à ordem dia. Sob o título reforma política estão abrangidos múltiplos assuntos. Dentre eles, há dois que se sobressaem por serem objeto de insatisfação generalizada. São eles: o sistema eleitoral e o financiamento das campanhas. Há propostas de mudança oriundas de todos os lados do espectro político.

b) Sistema eleitoral: proporcional em listas fechadas ou distrital?

Vamos começar falando do sistema eleitoral. O que é sistema eleitoral? Sistema eleitoral é o método para a transformação da vontade popular em mandatos políticos.

Em toda eleição há que haver um método pelo qual o resultado apurado nas urnas vá se transformar na eleição deste ou daquele candidato. Esse método é o sistema eleitoral. Porém no Brasil de hoje não está em discussão o sistema eleitoral para escolha dos chefes do Poder Executivo nas três esferas (federal, estadual e municipal), nem para a escolha dos senadores (em que pese a questão dos suplentes).

O que está em discussão no Brasil neste momento é o método para a escolha dos deputados federais, dos deputados estaduais e distritais e dos vereadores.

Como todos sabem, atualmente, esses representantes do povo são eleitos pelo sistema proporcional em lista aberta.

O sistema proporcional foi introduzido no direito eleitoral brasileiro pelo Código Eleitoral de 1932, e foi depois consagrado na Constituição de 1934. Na República Velha as eleições eram objeto de múltiplas formas de fraude. A moralização das eleições e o aperfeiçoamento das regras que as disciplinam constituíram bandeiras importantes da Revolução de 1930.

As vantagens do sistema proporcional são bem conhecidas. A mais notória delas é a representação das minorias no Parlamento. De fato, no sistema proporcional, as minorias são representadas proporcionalmente à sua força eleitoral.

A adoção do sistema proporcional decorre da convicção de que o Parlamento deve espelhar as diversas tendências, a ampla gama de ideias, aspirações e interesses de que se compõe a sociedade, e não apenas as forças majoritárias; deve abrigar maiorias e minorias, proporcionalmente ao seu peso eleitoral, de modo a conferir justiça e equidade à representação política. Argumenta-se que as variadas inclinações e ideologias existentes na sociedade terão assim espaço para se exprimir no Parlamento, e as Casas Legislativas eleitas dessa forma serão dotadas de uma composição heterogênea que favorece a tomada de decisões políticas com maior legitimidade.

O grande inconveniente desse sistema não decorre da proporcionalidade. O grande inconveniente do sistema eleitoral adotado no Brasil decorre da lista aberta. Isso porque cada partido lança um grande número de candidatos. A Lei das Eleições prevê que cada partido pode registrar candidatos para a Câmara dos Deputados, para a Câmara Legislativa do Distrito Federal, para as Assembleias Legislativas dos Estados e para as Câmaras Municipais, até cento e cinquenta por cento do número de lugares a preencher.

Esses numerosos candidatos de um mesmo partido concorrem entre si pelas maiores votações. Os candidatos mais votados de cada partido ocuparão as cadeiras que couberem ao partido. Caberão ao partido cadeiras em número igual ao número de vezes que o partido obtiver o quociente eleitoral. O quociente eleitoral resulta da divisão do total dos votos válidos pelo número total de cadeiras na casa legislativa em questão.

Sendo assim, interessa aos partidos lançar muitos candidatos, porque nunca se pode saber de antemão quais deles vão emplacar como puxadores de voto. Esses puxadores de voto, candidatos que garantem grandes votações para o partido, fazem com que o partido conquiste múltiplas vezes o quociente eleitoral. E, por conseguinte, fazem com que também sejam eleitos correligionários menos votados. Esse quadro é agravado pela formação de coligações. As coligações, no sistema eleitoral vigente, funcionam durante a eleição como se fossem um só grande partido.

Do ponto de vista dos candidatos, em especial dos puxadores de voto, a filiação partidária significa meramente o cumprimento de uma formalidade à qual por força de lei sua candidatura se acha condicionada. O sistema não favorece nenhum sentimento de identidade entre esses candidatos e os respectivos partidos. Nenhuma coesão ideológica ou programática.

O que se observa, no Brasil, é que em razão de nossa cultura e de nossas tradições, esse sistema tem levado à exacerbação do personalismo dos candidatos aos cargos parlamentares. Em 1959, Miguel Reale[2] já constatava: Pelo que temos visto, os partidos, via de regra, possuem maior força no momento da composição das listas de candidatos, quando todos os pretendentes se esmeram em zelo partidário, a fim de adquirir o direito de disputar os sufrágios. Tão logo, porém, se entra na liça eleitoral, cada qual cuida de si, sem qualquer preocupação pela respectiva legenda. Com o passar das décadas, essa realidade não mudou. Como observa Fábio Konder Comparato[3], "por ocasião das eleições, lançam-se todos [os partidos] à caça dos puxadores de votos, de modo a atingir um elevado quociente partidário. Não é de espantar que os ídolos populares, uma vez eleitos, considerem-se desvinculados do partido que os procurou tão-só para o desempenho eleitoral, pois em termos formais as obrigações de ambas as partes, nesse ‘contrato político’, foram rigorosamente adimplidas: nenhuma deve mais nada à outra. Sendo assim, completa Comparato,[4] a incoerência personalista entre nós chega a tal extremo, que o pior adversário de um candidato a cargo parlamentar vem a ser o seu companheiro de partido com o mesmo perfil ideológico".

Daí a ideia de manter a proporcionalidade, como prevê a Constituição, porém com listas fechadas de candidatos. Os nomes dos candidatos nessas listas seriam ordenados previamente. Assim, se o partido obtém 20 cadeiras, os primeiros 20 nomes da lista serão eleitos. Os eleitores votam não nos candidatos isoladamente, mas na lista como um todo.

A grande dificuldade reside no método de escolha dos candidatos que vão compor a lista. É preciso que haja democracia partidária, que o conjunto dos filiados se manifeste na escolha desses nomes. O grande risco é o que se convencionou chamar de caciquismo, a tomada de decisão por uns poucos líderes partidários.

É preciso avaliar se a obrigatoriedade de ampla consulta aos filiados, por força de lei, seria compatível com o disposto no art. 17, § 1º, da Constituição. Esse dispositivo garante aos partidos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento.

Por que não implantar o sistema majoritário, chamado entre nós de sistema distrital? Nesse sistema, cada Estado da federação seria dividido em tantos distritos quantos fossem os deputados a eleger, e cada distrito elegeria um candidato. A grande vantagem desse sistema é a simplicidade. Ele favoreceria a estabilidade do governo eleito. Além disso, no sistema majoritário os candidatos são melhor conhecidos pelos eleitores, sobretudo quando o escrutínio é uninominal (como ocorre nos EUA e na França) e as circunscrições são pouco populosas.

O grande inconveniente desse sistema é que forças políticas com grande representatividade, capazes de ficar em 2º ou em 3º lugar na maioria dos distritos, estariam fora do Parlamento.

Além disso, o que se observa especificamente no caso brasileiro é que se entre nós o sistema proporcional de lista aberta já leva a um exagerado personalismo, tal vício se agravaria ainda mais em caso de adoção do sistema majoritário uninominal (distrital) tal como vigente nos Estados Unidos e na França.

No Brasil, como argumenta Fábio Konder Comparato[5], a adoção do voto de maioria, sobretudo na modalidade distrital, viria reforçar a nossa tradicional tendência a produzir parlamentares individualistas, que se estabelecem politicamente como meros provedores de soluções a problemas particulares da clientela, ou seja, o oposto da verdadeira representação republicana e democrática, fundada na soberania popular e na supremacia do bem comum sobre os interesses próprios de indivíduos, grupos ou classes.

c) Financiamento público exclusivo – prós e contras

São múltiplos os argumentos favoráveis e contrários à implantação do financiamento público exclusivo no Brasil.

Atualmente, o financiamento eleitoral no Brasil é misto – em parte público e em parte privado. O financiamento público consiste hoje no fundo partidário e na compensação tributária das emissoras de rádio e TV pela transmissão do horário eleitoral gratuito. Seria possível mencionar também a permissão legal para a utilização de prédios públicos para a realização de convenções partidárias.

O principal argumento em favor do financiamento público exclusivo decorre em primeiro lugar do objetivo que deve orientar toda a disciplina do financiamento eleitoral, qual seja, o de impedir que agentes econômicos poderosos sejam favorecidos por decisões e por políticas públicas implementadas pelos governantes que ajudaram a eleger, em detrimento do bem comum.

E, de outro lado, do fato de que o abismo que continua a separar ricos e pobres no Brasil faz com que qualquer formato de financiamento privado seja forçosamente distorcido em favor da minoria rica, que tem mais meios de se organizar e de se mobilizar para apoiar financeiramente os candidatos que encampam suas ideias e interesses.

Aliás nunca é demais lembrar que a própria escolha dos candidatos pelos partidos é grandemente influenciada pela inserção e pela aceitação do pré-candidato no ambiente dos grandes financiadores de campanha (o caso dos suplentes de senador é emblemático nesse aspecto). Esses grandes financiadores normalmente são bancos, empreiteiras, construtoras e outras empresas que o legislador não houve por bem incluir na Lei das Eleições entre as fontes de financiamento vedadas, embora o conflito de interesses seja evidente, porque suas atividades dependem fortemente de decisões governamentais em todos os níveis.

Note-se, além disso, que o formato de financiamento privado adotado pela vigente Lei das Eleições torna mais grave essa distorção, porque em vez de fixar um teto para as contribuições privadas igual para todos, fixa um teto proporcional ao faturamento bruto das empresas e ao rendimento bruto das pessoas físicas, o que é inaceitável, além de inconstitucional. Completa esse quadro a inexistência de um limite de gastos igual para todos; esse limite pode ser fixado livremente por partido, se o Poder Legislativo não o fizer no ano da eleição, até hoje nunca fez e a tendência é que nunca faça.

Talvez a explicação seja a de que em razão exatamente das desigualdades sociais, somadas ao alto custo das campanhas eleitorais, seja preciso buscar os recursos onde eles existem. Esse raciocínio implica admitir que a lei ajude a reforçar as desigualdades, o que contraria frontalmente não apenas o princípio da isonomia, mas também o objetivo fundamental de erradicar a pobreza e reduzir as referidas desigualdades, bem como o princípio da proteção da legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico, consagrados na Constituição.

Porém mesmo que o teto das contribuições fosse igual para todos, num país como o Brasil, em que o eleitorado compõe-se majoritariamente de eleitores pobres, qualquer formato de financiamento privado tende a tornar a classe política compromissada com a minoria privilegiada, o que parece impor o financiamento público como único meio de democratizar o financiamento eleitoral.

Se é verdade que soa absurdo destinar recursos públicos escassos para campanhas eleitorais, é também verdade que em razão da corrupção que o financiamento privado propicia, a sangria de recursos públicos tem sido muito maior com o financiamento privado do que seria com o financiamento público, com a diferença de que no financiamento público os números são conhecidos.

Uma das principais dificuldades enfrentadas por essa proposta é o alto custo das campanhas eleitorais, que teria que ser drasticamente reduzido, talvez com a adoção do sistema de listas fechadas para as eleições Legislativas. A dotação orçamentária estimada para o financiamento público nos projetos em tramitação é muitas vezes menor do que o teto dos gastos previstos pelos partidos nas últimas eleições.

Como reduzir os custos das campanhas? Não se tem enfatizado esse aspecto. E ele é importante, juntamente com a discussão sobre como coibir o caixa 2 que certamente aconteceria se esses custos não forem reduzidos. É evidente que o financiamento público por si só não teria o condão de impedir as contribuições ilícitas, oriundas de caixa 2 das empresas. Seria preciso completá-lo não apenas com medidas efetivas de restrição dos custos, mas também com a submissão dos gastos de campanha a rigorosa fiscalização, e com a previsão de sanções severas em caso de extrapolação.

Esse ponto crucial aponta mais uma vez no sentido da instituição do sistema de listas fechadas para as eleições legislativas, porque atualmente milhares de candidatos competem por uma vaga no Legislativo, tornando impossível a fiscalização rigorosa dos gastos.

Há ainda outra dificuldade a ser enfrentada. Trata-se da escolha do critério para repartição dos recursos públicos entre os partidos. Seriam eles distribuídos de forma igualitária entre todos os partidos ou de forma proporcional à representatividade do partido? A primeira alternativa tem o inconveniente de permitir que aventuras eleitorais de partidos sem nenhuma representatividade venham a ser financiadas com recursos públicos; a segunda alternativa poderia levar ao engessamento do cenário político-partidário, impedindo a consolidação de legítimas forças políticas nascentes.

De acordo com o projeto de reforma política encampado pelo MCCE, a distribuição dos recursos levaria em conta os seguintes critérios, com igual peso: (1) número de filiados/as do partido; (2) número de diretórios municipais e estaduais, e não comissões provisórias; (3) soma dos votos recebidos pelos partidos no plano nacional, estadual/distrital e municipal; e (4) grau de inclusão de segmentos sub-representados na política nas listas partidárias, ou seja, a garantia de alternância de sexo e da presença de pessoas da população negra, indígena, LGBT, jovens, etc.

Argumenta-se ainda que o financiamento público agravaria as tendências centralizadoras no interior dos partidos, porque tornaria os diretórios estaduais e municipais dependentes do diretório nacional, que receberia os recursos e os repassaria às instâncias inferiores.

E não é só isso, os partidos se tornariam dependentes do Estado.

Some-se a essas dificuldades o fato de carecer por enquanto a proposta de financiamento público exclusivo de apoio de grande parte da sociedade brasileira. Porém é preciso que o debate não mais se restrinja a pequenos círculos e se amplie de fato por toda a sociedade, que deve estar plenamente informada para tomar uma decisão consciente sobre essa questão tão grave e premente.

São Paulo, novembro de 2011

3 A certidão de quitação eleitoral e as contas de campanha – O sentido do PLC n. 37/2012

O Projeto de Lei da Câmara n. 37/2012, que ora tramita no Senado (e que tramitou na Câmara sob o n. 3839/2012), vem agravar o quadro já aflitivo de fragilidade do regime jurídico do financiamento eleitoral no Brasil.

O regime jurídico do financiamento eleitoral tem importância crucial para a democracia, porque é dele que depende que candidatos depois tornados governantes respeitem a soberania popular, com autonomia em relação a interesses particulares de agentes econômicos poderosos, interesses esses que tendem a prevalecer sobre o bem comum.

No Brasil, além das brechas e deficiências que permitem que interesses particulares de agentes econômicos poderosos afastem em muitos casos a promoção do bem comum, o pouco que resta da disciplina do financiamento eleitoral é desprovido de efetividade.

O exemplo mais notório concerne às contas de campanha. É essencial que a realidade da arrecadação e dos gastos de campanha seja conhecida e controlada. É preciso saber quem contribuiu para a campanha de quem, com quanto, e como foram gastos esses recursos.

Ocorre que o mais evidente fato relativo às prestações de contas no Brasil é que elas não espelham, nem de longe, a realidade das campanhas eleitorais, e as próprias normas de direito eleitoral tem contribuído para agravar esse quadro.

O Projeto de Lei da Câmara n. 37/2012 aprofunda essa tendência de esvaziar as contas de campanha de toda e qualquer relevância.

Para tanto, insere o inciso III no § 8º do art. 11 da Lei das Eleições, prevendo que para fins de expedição da certidão de que trata o § 7º, considerar-se-ão quites aqueles que (...) apresentarem à Justiça eleitoral a prestação de contas de campanha eleitoral nos termos desta Lei, ainda que as contas sejam desaprovadas.

A certidão a que o dispositivo se refere é a certidão de quitação eleitoral, que é um dos documentos que devem instruir o pedido de registro de candidatura, sem o qual o cidadão não pode se tornar candidato. A certidão de quitação eleitoral é emitida pela Justiça Eleitoral e atesta que o cidadão está quite com seus deveres relativos à cidadania.

Quais os deveres cujo cumprimento é atestado por essa certidão? Com relação à maior parte deles, não há controvérsia. São eles: o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito e a inexistência de multas aplicadas em caráter definitivo.

A controvérsia surge quando se trata das contas de campanha da eleição anterior. Há os que entendem que a mera apresentação das contas, mesmo desaprovadas, basta para que o cidadão tenha direito à certidão de quitação eleitoral e possa se tornar candidato novamente. E há os que entendem que contas de campanha são coisa séria, que a reprovação das contas não pode ser desprovida de efeitos eleitorais e que as contas precisam ter sido aprovadas para que o cidadão possa se candidatar novamente.

Essa discussão não é nova. Para entender o sentido e o alcance do que dispõe esse projeto, é preciso compreender historicamente como se chegou até aqui.

Até 2004, nem mesmo a mera apresentação da prestação de contas à Justiça Eleitoral relativa à eleição anterior era tida como requisito para obtenção da certidão de quitação eleitoral, e portanto do direito a ser candidato.

Em 2004, a Corregedoria Regional Eleitoral do Estado de Minas Gerais formulou uma indagação ao TSE, por meio do Processo Administrativo n. 19.205, sobre a abrangência da expressão quitação eleitoral. A intenção era que fossem indicados precisamente os deveres cujo cumprimento é exigido para obtenção de tal certidão, notadamente no que concerne à situação do candidato a cargo eletivo.

Em seu voto-vista, o Min. Fernando Neves sugeriu que além dos deveres relativos ao voto, às convocações para auxiliar nos trabalhos eleitorais e ao pagamento de multas, fosse acrescentado como requisito para obter a certidão de quitação eleitoral também o dever, que recai sobre quem se candidatou em eleição anterior, de ter apresentado a prestação de contas à Justiça Eleitoral. E concluiu: Se é certo que a rejeição das contas não implica sanção imediata, podendo, apenas, servir de fundamento para ações subsequentes, penso que não é menos certo que o candidato que não apresentar contas estará em mora e, consequentemente, não poderá obter certidão de quitação eleitoral no período do mandato para o qual concorreu. Esse acréscimo foi incorporado ao texto da Resolução n. 21.823, de 15.06.2004.

Em 2006, a minirreforma eleitoral (Lei n. 11.300) explicitou o efeito da desaprovação das contas que já era atribuído até então, por meio da inclusão do § 4º no art. 22 da Lei das Eleições: Rejeitadas as contas, a Justiça Eleitoral remeterá cópia de todo o processo ao Ministério Público Eleitoral para os fins previstos no art. 22 da Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990. Esse artigo institui o rito da Ação de Investigação Judicial Eleitoral (AIJE) para apuração de abuso de poder econômico, abuso de poder político e uso indevido dos meios de comunicação.

Em 2008, o TSE buscou dar um passo adiante, por meio da Resolução n. 22.715, que dispôs sobre a arrecadação e a aplicação de recursos por candidatos e comitês financeiros e prestação de contas nas eleições municipais de 2008. No art. 41 dessa Resolução, o TSE repetiu o teor do citado § 4º do art. 22 da Lei das Eleições (§ 1º), porém estabeleceu também, no § 3º, que a decisão que desaprovar as contas implicará o impedimento de obter a certidão de quitação eleitoral durante o curso do mandato ao qual concorreu (art. 41, § 3º). Não se tratou nessa resolução de 2008 de óbice à diplomação ou à posse do candidato que teve as contas de campanha desaprovadas, mas de inelegibilidade pelos quatro anos seguintes (ou oito, em caso de candidatura ao Senado).

Essa inovação instituída em 2008 por meio de resolução do TSE foi duramente criticada quanto à sua constitucionalidade por especialistas em direito eleitoral. Nas palavras de Adriano Soares da Costa[6], o TSE inovou criando por resolução uma gravíssima sanção de inelegibilidade pondo gravame à decisão de desaprovação das contas que o legislador ordinário de 2006 não ousou.

Em 2009, a minirreforma eleitoral (Lei n. 12.034) inseriu uma regra interpretativa (§ 7º do art. 11 da Lei das Eleições), segundo a qual para obtenção da certidão de quitação eleitoral, além dos outros deveres eleitorais, deve ser exigida meramente a apresentação de contas de campanha eleitoral.

O TSE foi chamado a interpretar esse dispositivo e o fez de dois modos diferentes em duas ocasiões distintas. No Processo Administrativo n. 59459,[7] o Tribunal debateu vivamente a questão do alcance dessa norma, e decidiu, por maioria, em que pese a literalidade do citado dispositivo, que não basta a mera apresentação das contas para obtenção da certidão de quitação eleitoral, sendo necessário que haja também a respectiva aprovação, nos termos do voto do Min. Enrique Ricardo Lewandowski.

A melhor solução, sustentou o Min. Lewandowski, passa por uma interpretação teleológica que leve em consideração a finalidade dos preceitos que regulam essa fase do processo eleitoral. Na sua opinião, a exegese das normas do nosso sistema eleitoral deve ser pautada pela normalidade e pela legitimidade do pleito, valores nos quais se inclui o dever de prestar contas à Justiça Eleitoral. Nesse sentido, o Min. Lewandowski expressou o entendimento de que não se pode considerar quite com a Justiça Eleitoral o candidato que teve suas contas desaprovadas pelo órgão constitucionalmente competente. Para ele, posicionamento em sentido contrário esvaziaria por completo o processo de prestação de contas, fazendo desse importante instrumento de controle da normalidade e da legitimidade do pleito uma mera formalidade, sem repercussão direta na esfera jurídica do candidato. E concluiu: "penso que, ao referir-se à ‘apresentação de contas de campanha’, no art. 11, § 7º da Lei n. 9.504/97, a