Manual do Administrador Público: 2ª Edição atualizada – 2022

De Marina Guttierrez, Adayr Cabral Filho e Yanina Huck

Este trabalho vem preencher uma lacuna existente no âmbito da administração e da governabilidade pública, levando informações úteis tanto para os que atuam no poder executivo como no legislativo ou judiciário. Igualmente orienta os que trabalham temporariamente na área, seja em cargos comissionados, eletivos ou em funções terceirizadas. Esta obra é um farol orientador a favor dos que estão comprometidos com a boa administração dos recursos públicos e ao desenvolvimento do bem-estar social.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 24 de ago. de 2022
• ISBN: 9786525244921

Pré-visualização do livro

1 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PRIMEIRAMENTE SE FAZ NECESSÁRIO conceituar o vocábulo princípio e formular este entendimento na sua concepção jurídica, tendo em vista que aqui serão abordadas algumas características dos princípios constitucionais, princípios estes que podem se encontrar explícitos ou implícitos na Constituição Federal, isto é, princípios da Administração Pública que o Texto Constitucional transforma em princípios jurídicos, já que estes são aludidos pela citada legislação.

Para a grande maioria dos juristas a palavra princípio pode ter diversos significado. Paulo Bonavides ¹, referindo-se a Luiz Dies Picazo, explica que princípio deriva da linguagem da geometria, onde designa as verdades primeiras, como sendo princípios porque estão ao princípio. É a partir desta concepção de começo, ou máxima essencial² que nós começamos a entender o que é princípio jurídico.

Segundo o autor Celso Antônio Bandeira de Mello,³ princípio ...é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo. Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer...

Os princípios, principalmente aqueles com status constitucional, transformam-se em norma jurídica e ao transgredi-los macula-se muito mais fortemente o sistema.⁴ Este entendimento é primordial que possua a devida capilaridade na formação profissional dos servidores públicos, como também daqueles que militam no Direito Público.

Filósofos gregos da Idade Antiga tinham como definição para princípio como aquilo que cria e sustenta, ou seja, aquilo que começa e dá sustentação ao sistema, linha ou diretriz de pensamento.

Este princípio só é refugado com a destruição do paradigma do qual ele é a máxima verdadeira. Enquanto ciência jurídica ou de qualquer outra espécie não entrar em crise, iniciando-se assim uma revolução científica que quebra os paradigmas já existentes e por consequência derruba os princípios gerais de tal matéria, poderíamos dizer que os princípios constitucionais são em sua maioria gerais, também chamados de fundamentais.

São princípios constitucionais da Administração Pública, expressos de forma literal no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988, com redação dada pela Emenda Constitucional 19/98:

- Princípio da Legalidade

- Princípio da Impessoalidade

- Princípio da Moralidade

- Princípio da Publicidade

- Princípio da Eficiência

A Constituição Federal subordina à observância destes princípios fundamentais para todos os órgãos e entidades dos Três Poderes das áreas federal, estadual, distrital e municipal.

Art.37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Toda má conduta que desrespeite ou agrida os princípios enumerados no artigo 37, caput, da Constituição Federal, sujeitam seus infratores ou transgressores às responsabilidades previstas em legislações próprias e especiais.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS EXPLÍCITOS

1. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

A noção máxima deste princípio é que a legalidade é uma relação de conformidade, ou seja, os integrantes da Administração Pública atuam em conformidade com os princípios constitucionais, leis e o direito. A legalidade não implica somente na sujeição à lei, mas também ao direito, este compreendendo normas, ordenamento jurídico e princípios constitucionais.

O servidor público não tem autonomia de vontade própria ou liberdade, pois não pode deixar de observar o estrito cumprimento à lei e este comportamento deve estar em consonância com todo o sistema jurídico constitucional. É vedado à Administração Pública, por meio de mero ato administrativo, conceder direitos, criar obrigações ou impor proibições. Todo ato administrativo deve estar em conformidade com a lei e o direito, pressupondo-se desta forma a existência de permissão legal.

Para sujeitos do direito privado o princípio da legalidade é a liberdade de agir em tudo aquilo sobre o que a lei não disponha em contrário. No exercício da administração pública, esta liberdade é traduzida em agir em conformidade com a lei e o direito em toda a sua amplitude.

De acordo com Manoel Gonçalves Ferreira Filho⁵, o princípio da legalidade é inseparável da forma ocidental de democracia, construída sobre a separação dos poderes.

Ninguém pode ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei – visa a combater o poder arbitrário e se liga ao conceito de lei manifesto na Declaração de 1789. Só a lei pode criar obrigação para o indivíduo, porque ela é apenas expressão da vontade geral. Expressão da vontade geral por seu órgão, o parlamento. Expressão da vontade geral, que a tudo e todos governa, na democracia.

O princípio da legalidade, onde só a lei o ato aprovado pelo parlamento, representante do povo, exprime a democracia na medida em que subordina o comportamento ante o individual apenas e tão somente a vontade manifesta pelos órgãos de representação popular.

Este significa estar a administração pública, em toda sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor. Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal ou que se exceda ao âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de ação, como se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo o que a lei permite e tudo o que a lei não proíbe, aquela só pode fazer o que a lei autoriza e ainda assim, quando e como autoriza.⁶

Em resumo, o princípio da legalidade é a limitação do soberano, ou tirano, ou do príncipe de Maquiavel. No estado social e de direito se faz necessário conter os atos de arbitrariedade e antidemocráticos, pois está expresso em nossa Constituição, artigo 5º, inciso II, que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.

2. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

Impessoalidade significa que a Administração Pública deve servir a todos, sem qualquer distinção, sem preferências, sem aversões pessoais ou partidárias. Este princípio será violado quando um servidor público praticar um ato administrativo que transgrida a finalidade maior, o interesse público. Este ato também será caracterizado como desvio de poder. Os servidores públicos precisam ter plena consciência que se encontram a disposição exclusiva da comunidade e dos cidadãos, prevalecendo sempre o interesse público sobre os interesses particulares.

Ensina-nos o professor Hely Lopes Meirelles: O princípio da impessoalidade, referido na Constituição Federal de 1988, artigo 37, caput, nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal⁷.

É de suma importância neste momento lembrarmo-nos o que é a Administração Pública e qual a sua finalidade angular, para isto alguns conceitos:

De acordo com Valter Ceneviva⁸, a Administração Pública se caracteriza como o conjunto de órgãos do Estado encarregado de exercer em benefício do bem comum, funções previstas na Constituição e nas leis.

Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração que destaca em primeiro lugar, que esta é subordinada ao Poder Político; em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo que se serve para atingir fins definidos e; em terceiro lugar, denota seus aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do Poder Político e as operações, atividades administrativas⁹.

O administrador público, em síntese, encarrega-se de administrar a coisa pública, ou melhor, a coisa alheira, pertencente à coletividade. Desta forma entendemos que o vetor principal, o motor da ação administrativa é desinteressado: é a prossecução do interesse geral – bem comum.

3. PRINCÍPIO DA MORALIDADE

A conduta ética do administrador ou servidor público deve se pautar pelo reto atendimento ao princípio da moralidade. O servidor público como ser com capacidade de atuar e discernimento deve saber distinguir o correto do incorreto, ou melhor, o certo do errado. Sobre o tema, sumaria Hely Lopes Meirelles:¹⁰

A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CF, art.37, caput). Não se trata – diz Hauriou, sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de condutas tiradas da disciplina anterior da Administração.

Desenvolvendo sua doutrina, Hauriou explica que o agente administrativo deve necessariamente distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto. E ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre honesto e o desonesto.

O princípio da moralidade, assim como os demais princípios, encontra-se positivado na Constituição, possuindo eficácia jurídica e imediata. Exerce função de paradigma ou diretriz superior do sistema. O sistema constitucional da Administração Pública nada mais é do que um conjunto hierarquizado de princípios, regras e valores, que exige o respeito não somente à legalidade escrita, mas atrela a interpretação de todos os atos administrativos, ao respeito dos princípios constitucionais.

O bem de todos, segunda a Constituição Federal, artigo 3º, inciso IV, é o objetivo fundamental da República Federativa e, por conseguinte, a conduta ética retro mencionada, deve estar vinculada a uma finalidade axiológica-jurídica que se impõe como centro de iluminação a todos os órgãos e pessoas que são partes integrantes do Estado Brasileiro.

Este princípio diz respeito à retidão da Administração Pública no cumprimento de suas obrigações, agindo administrativamente de acordo com os padrões éticos de probidade e lealdade.

4. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

Os servidores públicos integrantes dos quadros administrativos do Estado Brasileiro são os responsáveis pelo funcionamento legal e eticamente correto da máquina administrativa, expressando a vontade do Estado, aqui entendida como a vontade da comunidade, desenvolvendo suas funções para a preservação dos direitos, deveres e garantias fundamentais dos cidadãos.

As ações administrativas serão mais bem controladas, com maior validade e eficiência, se estiverem revestidas da devida transparência, conseguida à medida que estes atos administrativos são publicados e levados ao conhecimento da maior parcela possível da sociedade.

Atualmente, com o avanço da tecnologia da informação, principalmente da informática, que través da internet permite que informações sejam disponibilizadas on-line e em rede, todos podem ter conhecimento de atos executivos, nomeações, prestações de contas, legislações, contratos e compras efetuadas pela administração, seja ela federal, estadual, municipal ou de empresas estatais. O avanço da informática associado ao desenvolvimento das telecomunicações promoveu a expansão da capacidade de armazenamento das informações, a digitalização e a sua obrigatória publicização.¹¹

O princípio constitucional da publicidade obriga a Administração Pública a tornar públicos seus atos, usando os meios previstos em legislações próprias. Como exemplo poderia citar os procedimentos licitatórios, que através da Lei Federal nº 8.666/93 obriga a publicação de avisos de editais e resultados de licitações em jornais de grande circulação ou em murais ou em quadro de avisos. Salvo em casos como processos disciplinares, a publicidade é reservada ao servidor indiciado, preservando-se desta forma seus direitos e garantias individuais.

A obrigatoriedade induz ao pensamento de que a Administração Pública não deve tão somente ser proba e reta, mas através de sua conduta ética mostrar publicamente que desta forma pauta suas ações. O artigo 37 da Constituição Federal determina que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverão ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

5. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

A acepção da palavra eficiência à luz dos dicionários é ampla, podendo ser entendido com ação, força, virtude de produzir um efeito ou eficácia. Nosso estudo busca, por meio de pesquisa doutrinária e jurisprudencial, trazer o conceito jurídico do princípio da eficiência na Administração Pública, buscando o ordenamento jurídico anterior e posterior à Emenda Constitucional 19/1998. Sofrendo o vocábulo eficiência de várias acepções e sendo consolidado como princípio jurídico, poderá este princípio ser manipulado por concepções ou conotações ideológicas e não jurídicas.

Alguns conceitos de princípio de eficiência:

O princípio da eficiência administrativa estabelece: toda ação administrativa deve ser orientada para concretização material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cânones jurídicos – administrativo.¹²

Assim sendo, o princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa e eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a serem evitados desperdícios e se garantir maior rentabilidade social.¹³

Cabe referir que a eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os procederes do Por Executivo Federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido finalidade dela. Nada é eficiente por princípio, mas por consequência e não será razoável imaginar que a Administração, simplesmente para atender a lei, será doravante eficiente, se persistir a miserável remuneração do grande contingente de seus membros, se as injunções políticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funções do alto escalão a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetência não tiverem um paradeiro.¹⁴

O conceito de eficiência é expresso por Ubirajara Costódio Filho,¹⁵ em seu conceito amplo, como sentido comum, in verbis:

Do exposto até aqui, identifica-se o princípio constitucional da eficiência três ideias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administração Pública deve ser útil ao cidadão. Presteza porque os agentes públicos devem atender o cidadão com rapidez. Economicidade porquanto a satisfação do cidadão deve ser alcançada do modo menos oneroso possível ao erário público. Tais características dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relação administração pública/cidadão.

Ocorre que há também outra espécie de situação a ser considerada quanto à Administração e que não engloba diretamente os cidadãos. Trata-se das relações funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierárquico. Nesses casos, é fundamental que os agentes que exerçam posições de chefia estabeleçam programas de qualidade de gestão, definição de metas e resultados, enfim, critérios objetivos para cobrar de seus subordinados eficiência nas relações funcionais internas, dependendo da eficiência no relacionamento Administração Pública/ cidadão.

Observando estes dois aspectos (interno e externo) da eficiência na Administração Pública, então, pode-se enunciar o conteúdo jurídico do princípio da eficiência nos seguintes termos: a Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis.¹⁶

A origem do princípio da eficiência é exposta por alguns doutrinadores como o princípio do bom administrador, não havendo distinção entre estes princípios para estes. A eficiência como princípio da Administração Pública nasceu juntamente com as grandes teorias das ciências administrativas. Citando alguns idealizadores, como Taylor, Fayol e Weber, como os que definiram inicialmente seu conteúdo principiológico. José Afonso da Silva esclarece que ... a eficiência administrativa é atingida pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e institucionais) para melhor satisfazer às necessidades coletivas num regime de igualdade dos usuários.

Em suma, seria utilizar os melhores e disponíveis meios sem se distanciar dos objetivos da Administração Pública, atingindo desta forma a satisfação das necessidades coletivas.

Alexandre de Moraes destaca algumas caraterísticas deste princípio: ¹⁷

- Direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum;

- Imparcialidade;

- Neutralidade;

- Transparência;

- Participação e aproximação dos serviços públicos da população;

- Eficácia;

- Desburocratização;

- Busca da qualidade.

PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS IMPLÍCITOS

Além dos cinco princípios relatados, explicitamente abrigados pelo texto constitucional, existem outros que estão implicitamente agregados ao regramento constitucional da Administração Pública. São eles:

1. PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PRIVADO E O PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA

Quando os interesses públicos colidem com os interesses privados, prevalecem os primeiros. Sempre que um ato administrativo estiver em desconformidade com a lei, ou que se encontra em rota de colisão com os interesses públicos, tem os agentes públicos a prerrogativa de revê-los, como uma natural decorrência do próprio princípio da legalidade.

2. PRINCÍPIO DA FINALIDADE

Como observa Celso Antônio Bandeira de Mello, ¹⁸ este princípio impõe que o administrador, ao manejar as competências postas a seu encargo, atue com rigorosa obediência à finalidade de cada qual. Isto é, cumpre-lhe cingir-se não apenas à finalidade própria de todas as leis, que é o interesse público, mas também à finalidade específica obrigada na lei a que esteja dando execução.

Enfim, o princípio da finalidade é aquele que impõe ao agente público o dever de praticar o ato administrativo com vistas à realização da finalidade perseguida pela lei.

3. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE

O princípio da razoabilidade induz que a prática dos atos administrativos se processe dentro de parâmetros objetivamente racionais de atuação e sensatez. Isto é, determina que a Administração Pública, no exercício de suas faculdades, tem o dever de atuar em plena conformidade com critérios racionais, sensatos e coerentes.

O princípio da proporcionalidade, por alguns autores denominado princípio da vedação de excesso, é ponderado por Mello¹⁹ da seguinte forma:

Trata-se da ideia de que as consequências administrativas só podem ser validamente exercidas na extensão e intensidades proporcionais ao que realmente seja demandado para cumprimento da finalidade de interesse público a que estão atreladas.

4. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS

Este princípio impõe à Administração Pública que todas as suas ações devem ser ininterruptas naquilo que for essencial à coletividade.

5. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO RELATIVA DE LEGALIDADE

Presume que os atos praticados pela Administração Pública são tomados como legais, salvo prova em contrário.

6. PRINCÍPIO DO DEVIDO PROCESSO

A Administração Pública está condicionada, no seu agir, aos procedimentos estabelecidos na lei, cumprindo-lhe ensejar o contraditório ao particular, sempre que pretender atingir sua esfera jurídica em concreto.

Em síntese, estes são os princípios constitucionais explícitos e implícitos. Como princípios implícitos poderíamos ainda citar o princípio da Prescritibilidade dos Ilícitos Administrativos e os princípios da Responsabilidade da Administração e Administrativa do Estado.

Como princípios éticos não expressos explícita ou implicitamente como na Constituição Federal, podemos destacar princípios como: da Justiça e da Imparcialidade, da Igualdade, da Colaboração e da Boa Fé, da Informação e da Qualidade, da Lealdade, da Integridade, da Competência e da Responsabilidade.

A Constituição de 1988 cravou, especialmente em seu artigo 37, caput, as bases para uma verdadeira revolução doutrinária e jurisprudencial na área da Administração Pública, trazendo importantes inovações à forma de atuar da Administração, destacando-se os princípios constitucionais que norteiam e imprimem regras, ao ato de bem administrar.

Citando Ubirajara Costódio Filho²⁰, a síntese conclusiva dos princípios constitucionais enumerados na Constituição Federal de 1998, seria:

A Administração Pública está obrigada a atender os interesses dos cidadãos de maneira satisfatória e impessoal, mediante o máximo aproveitamento dos meios disponíveis, conferindo publicidade a seus atos, sempre de acordo com as disposições legais e a moralidade administrativa.

Resumindo:

---

1 BONAVIDES, P. Curso de Direito Constitucional. São Paulo. Mlaheiros, 1999.

2 NASCIMENTO NETTO, Agostinho. Princípios Constitucionais e Tributação. Disponível em: www.fdc.br. Acesso em: 14/03/05.

3 MELLO, C.A.B. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: 8ª. Edição, Malheiros Editores, 1996.

4 NASCIMENTO NETTO, Agostinho. Princípios Constitucionais e Tributação. Disponível em: www.fdc.br. Acesso em: 14/03/05

5 FERREIRA FILHO, M. G. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: 18ª edição, Editora Saraiva, 1990.

6 GASPARINI, D. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Saraiva, 1ª edição, 1989.

7 MEIRELLES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. Rev. dos Tribunais. São Paulo:15ª edição, 1990.

8 CENEVIVA, V. Segredos Profissionais. São Paulo: 1ª edição, Malheiros Editores, 1996.

9 SILVA, J.A. In: Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo:10.ª edição, p. 604, Editora Malheiros, 1999.

10 MEIRELLES, H.L. Direito Administrativo Brasileiro. Ver. Dos Tribunais. São Paulo: 15ª edição, 1990.

11 CABRAL FILHO, A. Serviços Públicos Municipais: Soluções Desafios. Rio de Janeiro: Editora Imprinta, 2002.

12 FRANÇA, V.R. Eficiência Administrativa. In: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, nº 220, abr/jul, p. 168.

13 MORAES, A. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. São Paulo: 3ªedição, Atlas, 1999, p. 30.

14 LOPES, M. A. R. Comentários à Reforma Administrativa: de acordo com as Emendas Constitucionais 18, de 05.02.1998, e 19, de 04.06.1998. Revista dos Tribunais. São Paulo: 1998, p.108.

15 COSTÓDIO FILHO, U. A. Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública. In: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. Revista dos Tribunais. São Paulo: nº 27, p.210-217, abr/jul, 1999, p.214.

16 COSTÓDIO FILHO, U. A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública. In: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. Revista dos Tribunais. São Paulo: nº 27, p. 210-217, abr/jul, 1999, p. 214.

17 MORAES, A. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. São Paulo: 3ª edição, Atlas, 1999, p.30.

18 MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. São Paulo: 8ª edição, Malheiros Editores, 1996.

19 MELLO, C. A. B. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:8ª edição, Malheiros Editores, 1996.

20 CÓSTODIO FILHO, U. A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública. In: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. Revista dos Tribunais. São Paulo: nº 27, p.210-217, abr/jul, 1999, p.214.

2 ÉTICA E MORALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ETIMOLOGICAMENTE, a palavra ética deriva do grego ethos e significa originalmente morada, habitat dos animais ou do homem. Morada, metaforicamente, indica que a partir do ethos o espaço do mundo torna-se habitável para o homem. O espaço do ethos enquanto espaço humano não é dado ao homem, mas por ele construído ou está incessantemente se reconstruindo.²¹Um outro sentido, que advém deste primeiro, é costume, modo ou estilo habitual de ser ou caráter.

Moral deriva do latim mores que significa costumes, conjunto de normas adquiridas pelo homem. Segundo Queiroz²² moral é a moral prática, é a prática moral. É moral vivida, são os problemas morais. É a moral reflexa. Segundo o autor os problemas morais, simplesmente morais, são restritos, nunca se referindo a generalidade. O problema moral corresponde à singularidade do caso daquela situação, é sempre um problema prático – moral. Entretanto, os problemas éticos são caracterizados pelas generalidades, são problemas teóricos – éticos.

A ética é a teoria ou ciência do comportamento moral dos homens em sociedade, ou seja, é a ciência de uma forma específica, ou de uma esfera do comportamento humano. Daí pode afirmar que se pode falar numa ética científica de uma forma específica, fato que não se aplica à moral. Não existe uma moral científica, mas pode existir um conhecimento da moral que pode ser científico.²³

Vázquez, em sua obra Ética, estabelece que a ética é um comportamento pautado por normas e se caracteriza por sua generalidade. No entanto, compara a moral a problemas práticos, como Devo dizer sempre a verdade ou há ocasiões em que devo mentir?, ou Devo cumprir a promessa que fiz ontem ao meu amigo, embora hoje perceba que o cumprimento me causará certos prejuízos?. O problema do que fazer em cada situação concreta é um problema prático – moral, diz o autor. Para ele a função fundamental da ética, comparada a um problema teórico, é a mesma de toda teoria, isto é, explicar, esclarecer, ou investigar uma determinada realidade, elaborando os conceitos correspondentes. Diz ainda: O valor da ética como teoria está naquilo que explica, e não no fato de prescrever ou recomendar com vistas à ação em situações concretas... Neste sentido, como qualquer teoria, a ética é explicação acima de tudo, e não uma simples descrição. Não lhe cabe formular juízos de valor sobre a prática moral de outras sociedades, ou outras épocas, em nome de uma moral absoluta e universal, mas deve, antes, explicar a razão de ser desta pluralidade e das mudanças de moral; isto é, deve esclarecer o fato de os homens terem recorrido ás práticas morais diferentes e até mesmo opostas...A ética parte do fato da existência da história da moral, isto é, tomo como ponto de partida a diversidade de morais no tempo, com seus respectivos valores, princípios e normas. Como teoria, não se identifica com os princípios e normas de nenhuma moral em particular e tampouco pode adotar uma atitude indiferente ou eclética diante delas. Juntamente com a explicação de suas diferenças, deve investigar o princípio que permita compreendê-las no seu movimento e no seu desenvolvimento. Como as demais ciências, a ética se defronta com fatos, que estes sejam humanos implica, por sua vez, em que sejam fatos de valor. Mas isto não prejudica em nada as exigências de um estudo objetivo e racional. A ética estuda uma forma de comportamento humano que os homens julgam valioso e, além disso, obrigatório e consequente, mas nada disto altera a verdade de que a ética deve fornecer a compreensão racional de um aspecto real e efetivo do comportamento dos homens.

Assim, o homem vivendo em sociedade, foi obrigado a estabelecer regras de comportamento morais. Estas regras derivam de religiões existentes e na inexistência destas, em normas esotéricas de comportamento ético. Na Idade Média, foi o cristianismo que condicionou os valores éticos, tanto na corrente católica como no protestantismo. Já na Idade Moderna, filósofos-éticos, como Kant e seus seguidores, concedem autonomia à ética, onde a lei é ditada pela própria consciência moral e não por qualquer influência alheia ao Eu. Desta forma podemos entender que a ética é uma reflexão filosófica sobre a moral, compreendendo esta os hábitos e costumes e os padrões de comportamentos adotados pelos grupos sociais. Alguns estudiosos da ciência ética veem esta distinção como confusa, sem utilidade cientifica. A própria ética, em suas três áreas (aplicada, normativa e metaética) não resulta em compreensão clara ou verdade absoluta, sendo seus princípios obscuros. Com isso, a ética aplicada estuda os problemas concretos da ética (ex: aborto). A ética normativa estabelece códigos ou normas de comportamento ético, estabelecendo teorias éticas de primeira ordem. E por fim, a metaética é uma reflexão sobre a natureza dos juízos éticos, apresentando-se como teorias éticas de segunda ordem.²⁴

A moralidade aplicada à Administração Pública, da qual trata o Direito Administrativo e a Constituição Federal difere da moral comum, da qual falamos até aqui, tendo em vista que aquele conceito abordado anteriormente de moral é variante, oscilando no tempo e no espaço. A moral sob o ponto de vista administrativo e jurídico possui embasamento legal, não devendo o servidor público deixar de observar os princípios morais e os códigos éticos de conduta padrões de sua coletividade, enraizados ao longo dos anos. A moral comum acrescenta valores ao comportamento funcional do agente público. Os princípios constitucionais explícitos e implícitos estudados no capítulo anterior, assim como os elementos integrantes dos códigos de ética profissional dos servidores públicos, nada mais são que a normatização de condutas morais e éticas a serem observadas pelos agentes administrativos públicos.

O decreto nº 1.171, de 22/06/1994, aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, que deveria ser observado por todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, instituindo prazo para constituição de Comissões de Ética por parte destas instituições. Face sua amplitude e utilidade, no que diz respeitos às regras deontológicas, deveres e vedações do servidor público, expressos de forma clara, concisa e orientativa no texto integrante do anexo desta legislação, extensiva no campo ético e moral aos servidores públicos estaduais e municipais, transcrevemo-la propositalmente em sua íntegra, declinando de incluí-la como apêndice desta obra.

Anexo do Decreto nº 1.171/1994

CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

CAPÍTULO I

Seção I

Das Regras Deontológicas

I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

IV - A remuneração do servidor público é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até por ele próprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito, como elemento indissociável de sua aplicação e de sua finalidade, erigindo-se, como consequência em fator de legalidade.

V - O trabalho desenvolvido pelo servidor público perante a comunidade deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que, como cidadão, integrante da sociedade, o êxito desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimônio.

VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar.

VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública.

Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corretivo do hábito do erro, da opressão, ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação.

IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao serviço público caracterizam o esforço pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimônio público, deteriorando-o, por descuido ou má vontade, não constitui apenas uma ofensa ao equipamento e às instalações ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligência, seu tempo, suas esperanças e seus esforços para construí-los.

X - Deixar o servidor público qualquer pessoa à espera de solução que compete ao setor em que exerça suas funções, permitindo a formação de longas filas, ou qualquer outra espécie de atraso na prestação do serviço, não caracteriza apenas atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usuários dos serviços públicos.

XI - O servidor deve prestar toda a sua atenção às ordens legais de seus superiores,