Sambaiatuba, Urbanização de Assentamento Precário: Acertos e Desacertos, Legislação e Reflexões para Melhores Práticas

De Bernadete Bacellar do Carmo Mercier

Estas páginas trazem uma perspectiva sobre a cidade e a necessidade de garantir moradia digna para a população de baixa renda, a partir de um estudo de caso, propondo diretrizes para solução fundiária, urbanização de núcleos precários, planejamento urbano e metropolitano. Trazem, em detalhes, o planejamento e as soluções da urbanização desse núcleo precário, denominado Sambaiatuba, tecendo considerações sobre a formação histórica da cidade de São Vicente, a primeira do Brasil, e da Região Metropolitana da Baixada Santista, onde está inserido o assentamento precário estudado, considerando a legislação urbanística municipal e o planejamento urbano insuficiente, que podem ter contribuído para antigas e novas invasões. Percorre a legislação nacional sobre direito à moradia e regularização fundiária, comentando sobre a vulnerabilidade das terras públicas trazida pelas últimas previsões legislativas. Busca parâmetros para futuras intervenções urbanas entre as proposições do Novo Urbanismo, nos princípios do Direito Ambiental Internacional e do Direito Pátrio, nos indicadores da Agenda para 2030, especialmente do 11º ODS, bem como na governança interfederativa das regiões metropolitanas com a autodelimitação da autonomia municipal para soluções consensuadas. Apresenta depoimentos de técnicos municipais,
servidores públicos, na maior parte que trabalharam no projeto — dentre eles: advogada coordenadora, assistente social, engenheiro e arquitetos — que descrevem suas impressões sobre os acertos e desacertos, propondo alternativas. Por seu conteúdo prático e teórico, esta leitura torna-se uma excelente fonte de inspiração para urbanistas e operadores do direito ambiental, urbanístico e administrativo, para que busquem soluções fundiárias e urbanísticas na intervenção em assentamentos precários, como também diretrizes para o planejamento urbano e metropolitano, que vise um futuro com projetos e cidades mais sustentáveis, que garantam preservação ambiental, vida digna e saudável para todos.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 2 de fev. de 2022
• ISBN: 9786525015811

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO SOCIOLOGIA DO DIREITO

À minha Família.

Aos meus pais queridos, Sulamita e Wlademir (in memoriam), a quem dedico as minhas conquistas, e aos meus irmãos, Margareth, Elisabete e Wlademir, melhores amigos, a quem agradeço todo o apoio e carinho, em especial à Elisabete, com quem mantenho o bom debate sobre o tema.

Ao meu marido, Carlos Eduardo, companheiro de todos os momentos, pela compreensão e amor ao longo de mais de 30 anos, em especial no período de elaboração deste trabalho.

Aos meus amados filhos, Guilherme e Isabel, presentes de Deus, motivação, auxílio e amor permanentes.

AGRADECIMENTOS

Ao ex-governador Marcio França, prefeito à época do projeto, que me deu a grande honra de fazer parte de sua equipe e de projetos como esse objeto do estudo. Aos amigos e colegas servidores municipais, que participaram comigo da urbanização do assentamento ou de outros projetos transformadores da realidade da cidade, que se disponibilizaram a conceder as entrevistas, ou ajudaram a buscar documentos e processos administrativos referentes.

Ao orientador e amigo, Prof. Dr. José Marques Carriço, pela competência, dedicação e paciência, repartindo seus conhecimentos e motivando-me constantemente até a conclusão de minha tese.

Aos professores: Dr.ª Clarissa Duarte de Castro Souza, Dr. Gilberto Passos de Freitas, Dr.ª Guadalupe Maria J. Abib de Almeida, Dr.ª Maria Luiza Machado Granziera e Dr.ª Mônica Antônia Viana, pelas valiosas contribuições no exame de qualificação e na banca examinadora da tese que dá origem a esta obra.

Aos professores do curso de pós-graduação stricto sensu em Direito Ambiental Internacional da Universidade Católica de Santos, que engrandeceram minha jornada com seus conhecimentos e reflexões inovadoras no doutoramento.

A todos os queridos colegas professores, à coordenação e à alta direção da Universidade Santa Cecília, instituição onde leciono há mais de 21 anos, com muita honra e amor, pela inspiração permanente à busca do conhecimento e à fraternidade.

Aos amados amigos, professores e colegas de caminhada da minha vida, companheiros de trajetória, que contribuíram com seus ensinamentos, estímulo e carinho.

À prefeitura de São Vicente, na pessoa do ex-prefeito Pedro Couvêa, e à Universidade Católica de Santos, na pessoa do magnífico reitor Marcos Medina Leite, que mantiveram convênio estimulando o curso de pós-graduação, e, ainda, à municipalidade por dar acesso à documentação e aos processos administrativos sobre o projeto objeto do estudo.

A utopia está lá no horizonte. Me aproximo dois passos, ela se afasta dois passos. Caminho dez passos e o horizonte corre dez passos. Por mais que eu caminhe, jamais alcançarei. Para que serve a utopia? Serve para isso: para que eu não deixe de caminhar.

(Eduardo Galeano)

APRESENTAÇÃO

A Organização das Nações Unidas (ONU), por meio de sua Divisão de População do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais, vem alertando há mais de 30 anos sobre o crescente aumento da população urbana no mundo, estimando um percentual de urbanização de 68% até 2050. Um crescimento em grande parte desordenado e sem infraestrutura capaz de garantir dignidade humana e preservação ambiental. Em 2020, a Agência para Assentamentos Humanos da ONU-Habitat estima que um bilhão de pessoas vivem em assentamentos precários no mundo, em moradias superlotadas e com fornecimento de água corrente insatisfatório ou inexistente. Acrescenta-se a isso a falta de esgotamento sanitário e de outros serviços essenciais, na contramão das cidades sustentáveis e da garantia de vida saudável. Tais condições insalubres acentuam ainda mais a desigualdade social com a chegada da pandemia.

Por isso, necessária se faz a reflexão sobre soluções para os núcleos urbanos sem infraestrutura e moradia adequada, incapazes de proporcionar vida aprazível e saudável às pessoas que, sem opção, lá se instalam. É essencial otimizar recursos, já tão escassos, garantindo experiências mais eficazes, com resultados mais permanentes.

Trago para essa análise a urbanização de um assentamento precário, denominado Sambaiatuba, no município de São Vicente, desenvolvida nos primeiros anos do século XXI, financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pelo governo federal, fiscalizado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que chegou a ter reconhecimento mundial e nacional como modelo a ser seguido, inclusive com recuperação ambiental de franja de mangue, berço da vida marinha. Contudo parte da área do antigo assentamento, de onde foram retiradas as palafitas e o mangue recuperado, voltou a ser irregularmente ocupada.

Por qual razão? Foi por algum erro de concepção do projeto? Por falta de controle no pós-ocupação? Em razão das constantes crises econômicas por que passou e passa o país, fazendo com as pessoas não consigam arcar com as despesas da moradia formal? Ou por falta de sustentabilidade da cidade e do projeto? Ou por todas essas razões?

Assim, objetivo com esta obra propor a análise dos acertos e desacertos do projeto, descrito desde sua concepção até as soluções adotadas para essa intervenção urbana, em seus diversos aspectos, com maior foco na solução para a regularização fundiária. Abordo a formação histórica da cidade e da Região Metropolitana da Baixada Santista onde o assentamento está localizado, considerando a legislação urbanística local, questões fundamentais ensejadoras das antigas e a novas invasões.

Analiso a legislação nacional em vigor que versa sobre regularização fundiária, e proponho diretrizes às ações do poder público em intervenções urbanas e no planejamento urbano e metropolitano formatadas pelas proposições do Novo Urbanismo, nos princípios do Direito Ambiental Internacional e do Direito Pátrio, nos indicadores da Agenda para 2030, especialmente do 11º ODS, bem como na Governança Interfederativa das Regiões Metropolitanas.

Tomei os depoimentos de alguns técnicos, servidores municipais, em grande parte que trabalharam no projeto, que analisaram os acertos, as insuficiências e propuseram algumas soluções para futuras intervenções.

Como resultado, tenho a pretensão de vislumbrar caminhos possíveis para melhores práticas, nas ações de regularização fundiária e urbanização de assentamentos precários, a inspirar um planejamento urbano voltado à preservação ambiental e à garantia de vida saudável a todos, na busca de assentamentos e cidades sustentáveis.

PREFÁCIO NA ÓTICA DE UM URBANISTA

O livro que aqui tenho a honra de apresentar é o resultado de um projeto de pesquisa de doutorado, no âmbito do Programa de Pós-Graduação stricto sensu em Direito Ambiental e Internacional, da Universidade Católica de Santos, que tive o prazer de orientar, entre 2018 e 2021.

Utilizando-se de farta documentação, a autora apresenta detalhadamente o projeto de urbanização e regularização fundiária do assentamento precário denominado Sambaiatuba, no município de São Vicente, cuja intervenção foi financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pelo governo federal. Esse projeto chegou a ter reconhecimento mundial e nacional como boa prática a ser seguida, sobretudo pela garantia do direito à moradia das famílias atendidas e pela recuperação ambiental de mangue, na ilha de São Vicente.

A intervenção no Sambaiatuba marcou um período de intensa atividade da Prefeitura de São Vicente, na busca de soluções para o enorme passivo socioambiental advindo do processo de industrialização da Baixada Santista, caracterizado pela urbanização a baixos salários. A autora fez parte desse esforço, como integrante da equipe técnica que viabilizou o projeto, em um período em que os principais instrumentos de política urbana do Estatuto da Cidade ainda estavam por ser consolidados e a ausência de uma política habitacional sistemática, em nível nacional, penalizava os municípios.

A partir dessa experiência riquíssima e com a isenção que o trabalho de pesquisa exige, a autora apresenta importante reflexão e análise sobre os acertos e desacertos do projeto, explorando especialmente as questões jurídicas fundiárias e de sustentabilidade envolvidas. Assim, o trabalho lança luz sobre uma problemática, cujo entendimento é cada vez mais relevante para o enfrentamento das irregularidades urbanísticas e ambientais em milhares de assentamentos das cidades brasileiras.

Analisando de forma aprofundada os marcos legais da regularização fundiária urbana, e debatendo o pensamento jurídico, urbanístico e ambiental, no Brasil, o livro avalia o potencial e as vulnerabilidades para equacionamento de situações de irregularidade em terras públicas, como no caso do Sambaiatuba.

A pesquisa apresenta, ainda, relevante avanço para o conhecimento no campo do Direito Urbanístico, ao propor diretrizes de intervenção, considerando as especificidades do estudo de caso realizado. Assim, este livro contribui, no tocante à escolha do melhor instrumento jurídico, apresentando diretrizes de intervenção que podem servir de apoio a projetos de urbanização e regularização fundiária de assentamentos precários em situações semelhantes.

Prof. Dr. José Marques Carriço

Programa de Pós-graduação Stricto Sensu em Direito Ambiental e Internacional e Curso de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Católica de Santos

PREFÁCIO NA ÓTICA DE UMA OPERADORA DO DIREITO

Com muita alegria recebi o convite da querida professora Bernadete Bacellar do Carmo Mercier para escrever o prefácio da obra Sambaiatuba e urbanização de assentamento precário: legislação e reflexões para melhores práticas, tema que foi brilhantemente apresentado como tese de doutorado junto ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da Universidade Católica de Santos, e de cuja banca tive a honra de participar.

O tema escolhido não poderia ser mais atual. O direito à moradia no país é ainda é uma questão não solucionada. Em cada núcleo urbano se verificam moradias irregulares, seja por ocuparem espaços protegidos, seja por se localizarem em áreas de risco. Em muitas situações verifica-se a ocorrência de perigo. Essas ocupações ensejam a possibilidade de sofrimento de danos e mesmo de morte para as pessoas que ali vivem e prejuízos para o meio ambiente, sobretudo os recursos hídricos e a biodiversidade. A sustentabilidade, nessas áreas, é uma equação que não se resolve.

Na região da Baixada Santista, no estado São Paulo, a realidade não é diferente. A autora relata uma política pública, voltada à urbanização da área do Sambaiatuba, no município de São Vicente, cujo planejamento teve início 1998, por meio do Programa Habitar Brasil BID-HBB. A autora aponta com precisão os fatos ocorridos, a regularização da área e a nova ocupação, apresentando um cenário de dificuldade na implementação e principalmente na manutenção de políticas públicas de urbanização.

No que se refere a esse problema, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) – Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas indicam metas relacionadas com as cidades e comunidades sustentáveis (ODS 11), entre outros temas transversais.

O direito brasileiro possui uma estrutura normativa abrangente, tanto no que se refere ao urbanismo como ao uso e ordenamento do solo, temas que a autora aborda com profundidade, analisando, nesse estudo de caso, a sua aplicabilidade, assim como as dificuldades de implementação.

Outras temáticas envolvidas consistem na erradicação da pobreza (ODS 1), a vida na água (ODS 14), a vida terrestre (ODS 15), assim como a água e o esgotamento sanitário para todos (ODS 6), e que se encontram conectadas ao tema central. Todos esses objetivos implicam a instituição de políticas públicas, com vistas à melhoria da qualidade de vida das pessoas e à manutenção do equilíbrio ambiental.

O uso e a proteção dos recursos naturais também são objeto de políticas públicas, que a rigor estabelecem os cenários para o desenvolvimento sustentável, conforme dispõe a Política Nacional do Meio Ambiente. Verificando o arcabouço legal brasileiro sobre proteção do ambiente, percebe-se que o Brasil, em termos de legislação, atende aos ODS. A questão que envolve problemas consiste na efetividade das normas.

A autora abordou o caso Sambaiatuba apresentando as normas aplicáveis que, em princípio, poderiam garantir o direito à moradia e a proteção do ambiente. Mas o caso concreto relatado explicita outras dificuldades, pois não basta a existência de políticas públicas de habitação, inclusive com financiamento e planejamento. É necessário mais que isso, e é justamente o que apresentam o Objetivos de Desenvolvimento Sustentável 16 e 17, que se referem, respectivamente, à paz, à justiça, às instituições eficazes, às parcerias e aos meios de implementação.

Sobre as instituições, é sempre útil lembrar que a Declaração de Estocolmo, de 1972, marco internacional da proteção do meio ambiente, menciona a necessidade de instituições nacionais competentes, para exercer a tarefa de planejar, administrar ou controlar a utilização dos recursos ambientais. Claramente essa competência não se aplica apenas ao meio ambiente, mas pode e deve estender-se a todas as funções públicas exercidas pela Administração.

A garantia do direito à moradia e o esforço da regularização fundiária não podem ser negligenciadas em nenhum momento. Nesse sentido, a governança, processo de negociação ampliada e permanente, entre todos os atores envolvidos com as questões complexas que se apresentam, é um caminho a ser seguido, na busca da manutenção das melhorias conquistadas. Poder Público e sociedade, junto à iniciativa privada, fazem parte desse universo de acordos e parcerias, para garantir avanços e não retrocessos na regularização de assentamentos.

O estudo do direito nesses temas e a divulgação do conhecimento são uma esperança para criar uma consciência sobre a importância do direito à moradia e da existência de cidades sustentáveis. Além disso, são importantes para dar evidência ao fato de que as pessoas precisam ser sustentáveis. Há muito o que fazer.

Prof.ª Dr.ª Maria Luiza Machado Granziera

Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito Ambiental

e Internacional da Universidade Católica de Santos

Sumário

1

INTRODUÇÃO 23

2

URBANIZAÇÃO DO DIQUE DO SAMBAIATUBA. PROGRAMA HABITAR-BRASIL/BID 29

2.1 INÍCIO DO PROGRAMA E DO PROJETO 29

2.2 EXIGÊNCIAS DO PROGRAMA HABITAR BRASIL/BID E ASPECTOS URBANÍSTICOS, AMBIENTAIS E SOCIAIS DO PROJETO 34

2.3 PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 50

3

SÃO VICENTE, INSERIDA NA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA — CONSTITUIÇÃO SOCIOECONÔMICA DA POPULAÇÃO E FORMAÇÃO DO PASSIVO SOCIOAMBIENTAL 63

3.1 SÃO VICENTE SUA HISTÓRIA E LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA 63

3.2 SÃO VICENTE E A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA 78

4

HABITAÇÃO PARA POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA. DIREITO À MORADIA E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA 87

4.1 DIREITO À MORADIA, SUA MODULAÇÃO PELAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 88

4.2 DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS QUE DISTRIBUEM COMPETÊNCIAS E DÃO DIRETRIZES PARA A PRODUÇÃO LEGISLATIVA INFRACONSTITUCIONAL VISANDO REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA PARA HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL 93

4.3 LEGISLAÇÃO FEDERAL, LATO SENSU, RECEPCIONADA PELA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, RELACIONADA À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL UTILIZADA INICIALMENTE NO PROJETO DE URBANIZAÇÃO DO SAMBAIATUBA 95

4.3.1 Decreto-lei n. 271/67 — Concessão de Uso 96

4.3.2 Lei n. 6.766/79 — Parcelamento do Solo Urbano 97

4.3.3 Decreto-lei n. 1.876/81 — Foro e Laudêmios 98

4.4 LEGISLAÇÃO FEDERAL, LATO SENSU, PROMULGADA SOB A ÉGIDE DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, RELACIONADA À REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA DE INTERESSE SOCIAL, CUJA PARTE FOI UTILIZADA NA URBANIZAÇÃO DO SAMBAIATUBA 98

4.4.1 Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/2001, Medida Provisória n. 2.220/2001 e Código Civil, Lei n. 10.406/2002 99

4.4.2 Lei n. 11.124/2005 — Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) 103

4.4.3 Lei n. 11.481/2007 — Imóveis da União 104

4.4.4 Lei n. 11.977/2009 — Programa Minha casa, Minha Vida (referência a Resolução Conama n. 369/2006) 105

4.4.5 Lei n. 12.651/2012 — Novo Código Florestal 106

4.4.6 Lei n. 13.465/2017 — Regularização Fundiária Urbana 107

4.5 PROTEÇÃO DE TERRAS PÚBLICAS E PLANEJAMENTO REGIONAL 115

4.5.1 Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (CUEM) 116

4.5.2 Planejamento Regional 120

5

PRINCÍPIOS DO NOVO URBANISMO, PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL (DAI) E INDICADORES DO 11º OBJETIVO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL-ODS, APLICÁVEIS AO PLANEJAMENTO URBANO E METROPOLITANO VISANDO A MORADIA DIGNA E UMA CIDADE SUSTENTÁVEL 123

5.1 PLANEJAMENTO URBANO E OS PRINCÍPIOS DO NOVO URBANISMO 123

5.2 PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL (DAI), PROGRAMAS DE AÇÕES E INDICADORES DO 11º OBJETIVO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (ODS) 129

5.2.1 Princípios ambientais do DAI relacionados à sustentabilidade, às

responsabilidades comuns, às relações interestatais que podem ser utilizados

no planejamento interfederativo e urbano, e na urbanização de assentamentos precários 132

5.2.2 Programas de ações e indicadores do 11º Objetivo de Desenvolvimento Sustentável (ODS) 136

5.3 FEDERAÇÃO E GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA 141

5.3.1 Estado federal brasileiro e sua peculiaridade 142

5.3.2 Governança interfederativa e planejamento metropolitano 144