Regularização Fundiária Urbana: teoria, aspectos práticos, proteção ambiental e compliance no processo de regularização fundiária

De Samuel Menezes Oliveira

Esta obra se destina a auxiliar profissionais da Administração Pública e operadores de Direito no desenvolvimento e realização do procedimento administrativo da Regularização Fundiária Urbana. São apresentados seus aspectos teóricos, objetivados a permitir a fundamentação adequada no exercício do procedimento, principalmente diante da preocupação com os aspectos social, econômico e ambiental, necessários à regularização de núcleos informais urbanos. Prima-se pelo melhor esclarecimento sobre o instituto da Reurb e seus pressupostos e instrumentos essenciais à ordenação territorial e desenvolvimento das cidades.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 17 de mai. de 2022
• ISBN: 9786525234786

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Dedico esta obra ao meu querido pai, Salvador dos Santos Oliveira, que mal sabia que ao me levar ainda garoto para acompanhá-lo nos trabalhos de topografia no início da década de 90, despertaria tamanha trajetória e amor pelo Direito Imobiliário.

Agradecimentos aos mentores e parceiros, Prof. Dr. Jeferson Dytz Marin (in memoriam) e Prof. Dr. Airton Guilherme Berger Filho pelas orientações e direcionamentos. Agradeço ao querido Prof. Dr. Adir Ubaldo Rech, exemplo de pesquisador e responsável pelas melhores conversas de final de tarde sobre o tema. Aos amigos dos cartórios de Camanducaia e Nova Bassano, gratidão pelo convívio nessa bela jornada. E, em especial, minha gratidão à doce Gerusa Kasmiriski, por seu atento incentivo, amor e aconchego diários.

PREFÁCIO

O presente trabalho é resultado de pesquisa de Samuel Menezes Oliveira, e se constitui numa excelente contribuição científica que vem fundamentar o problema das ocupações informais e a sua regularização.

A obra faz uma abordagem rica, atual e oportuna sobre o tema, que não pode deixar de ser lida pelas suas fundamentações juridicamente corretas, sua preocupação socioambiental, mas também pela sua praticidade. Um futuro socioambientalmente sustentável, implica definir procedimentos de planejamento e correções dos equívocos ou de omissão do Poder Público, que ignora o direito fundamental de moradia e estabelece normas urbanísticas, de desenvolvimento das cidades, sem a preocupação com espaços para todos e permite a ocupação de outros espaços, sem garantia de sustentabilidade ambiental. As periferias das cidades e as áreas ambientais de riscos de desastres continuam crescendo de forma informal, estando o processo de urbanização no Brasil fora de controle das autoridades. Os desmoronamentos, como exemplo de Petrópolis, demonstram os cuidados que devemos ter na regularização fundiária e a necessidade de adequarmos o parcelamento do solo com a vocação natural dos espaços, bem como a destinação de espaços adequados para todas as classes sociais. Certamente a densificação demográfica, especialmente no que se refere a falta de Taxa de Permeabilização adequada daquele espaço, está diretamente ligado a inexistência de espaços suficientes previstos no Plano Diretor para as diferentes classes sociais e atividades econômicas. O Parcelamento do solo adequado não é segregação, exclusão ou descriminação, mas segurança de um ambiente ecologicamente equilibrado e garantia de dignidade humana.

A degradação ambiental, na ocupação e no crescimento desordenado das cidades, é uma realidade, e a degradação humana, mera consequência. Fica evidente que o acesso a moradia e a aplicabilidade e utilidade do Direito Urbanístico nas cidades necessitam de instrumentos jurídicos específicos, de inclusão ambientalmente sustentáveis. O autor do presente trabalho, aborda não apenas a questão legal da regularização fundiária, mas fundamentalmente trata das questões sociais e práticas da sustentabilidade, nos fazendo refletir da gravidade de precisamos criar uma lei exclusiva para regularizar o que foi ocupado sem planejamento e nos remete para a necessidade de evitarmos a continuidade de ocupações informais, cujas consequências são muito caras para o homem e para a sociedade. Não há dúvidas de que as normas urbanísticas e ambientais vigentes, por si só e pela forma como tem sido aplicada, tem agravado a ocupação informal e os problemas ambientai, instalando o caos socioambiental nas cidades em todo o Brasil.

A cidade, apesar de ser um processo cultural, é fundamentalmente o habitat de convivência e bem-estar humano. Por isso, há a necessidade de repensar seu planejamento e desenvolvimento, adotando-se novos instrumentos jurídicos, capazes de estabelecer inclusão social, sustentabilidade ambiental, cidades mais inteligentes, que garanta segurança, bem-estar e um ambiente ecologicamente equilibrado, na forma como é tutelado pela nossa Constituição Federal.

Não há dúvidas que não podemos destruir as cidades que temos, em face de sua ocupação informal, mas necessitamos regularizar de forma sustentável, o que fica muito bem fundamentado na presente obra. O parcelamento do solo deve combinar ambiente natural com ambiente criado. Diversidade com necessidades sociais.

Prof. Dr. Adir Ubaldo Rech

Professor de Direito Urbanístico Ambiental do Mestrado e Doutorado da Universidade de Caxias do Sul – UCS

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

INTRODUÇÃO

PARTE I – TEORIA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.1. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA

1.2. HISTÓRICO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA NO BRASIL

1.3. FASES LEGISLATIVAS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.4. CORRESPONDÊNCIA DA POLÍTICA URBANA DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NAS NORMAS INTERNACIONAIS

1.5. CONFORMAÇÃO LEGISLATIVA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.6. DA NATUREZA DE LEI GERAL DA LEI Nº 13.465/2017

1.7. INSTRUMENTOS ANTERIORES DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

1.8. OBJETIVOS DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.9 LEGITIMAÇÃO PARA O REQUERIMENTO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.10 COMPETÊNCIA PARA O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DA REURB

1.11 CONSIDERAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

1.12 MODALIDADES DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.13 FONTES DE FINANCIAMENTO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.14 FASES DO PROCEDIMENTO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

PARTE II – PRÁTICA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

2. PROCEDIMENTOS PREPARATÓRIOS DA REURB

2.1. DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA

2.2. IDENTIFICAÇÃO DE ÁREAS DE RISCOS E ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

3. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

3.1. REQUERIMENTO PELOS INTERESSADOS

3.2. PROCESSAMENTO DO REQUERIMENTO E DECRETO INSTAURADOR

3.3. MANIFESTAÇÃO DOS INTERESSADOS

3.4. CUSTEIO E FINANCEIRO PARA A ELABORAÇÃO DO PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

4. INSTRUMENTOS JURÍDICOS PARA SOLUÇÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

4.1. INSTRUMENTOS DE INTERVENÇÃO E REFORMA

4.1.1. ARRECADAÇÃO DE BEM VAGO

4.1.2. REQUISIÇÃO DE BENS IMÓVEIS

4.1.3. TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR

4.1.4. INTERVENÇÃO DO PODER PÚBLICO

4.2. INSTRUMENTOS DE TITULAÇÃO DE PROPRIEDADE

4.2.1. USUCAPIÃO

4.2.2. DESAPROPRIAÇÃO EM FAVOR DOS POSSUIDORES

4.2.3. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO

4.2.4. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL

4.2.5. LEGITIMAÇÃO FUNDIÁRIA

4.2.6. ALIENAÇÃO DE IMÓVEL PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETAMENTE AO DETENTOR

4.2.7. DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL

4.2.8. COMPRA E VENDA DE BEM IMÓVEL

4.3 INSTRUMENTOS DE CONCESSÃO E USO DE BENS PÚBLICOS

4.3.1. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA

4.3.2. CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO

4.4 INSTRUMENTOS DE POSSE A SER CONVERTIDA EM PROPRIEDADE

4.4.1. LEGITIMAÇÃO DE POSSE

4.5. TRANSFERÊNCIA DE BENS PÚBLICOS NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

5. PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

5.1. DA POSSÍVEL INTEGRAÇÃO DA REURB AO ZONEAMENTO URBANO

5.2. ÁREAS VEDADAS PARA A REALIZAÇÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

5.3. CONTEÚDO DO PROJETO REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

5.4. DA EXIGÊNCIA DE PERCENTUAL INSTITUCIONAL PARA ÁREAS PÚBLICAS

5.5. PROJETO URBANÍSTICO

5.6. EQUIPAMENTOS DE INFRAESTRUTURA

5.7. CRONOGRAMA DE IMPLANTAÇÃO

5.8. RESPONSABILIDADE PELAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA E ADEQUAÇÕES

5.9. APROVAÇÃO DO PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

6 CONCLUSÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

6.1. ATO DECISÓRIO ADMINISTRATIVO DE CONCLUSÃO

6.2. EMISSÃO DA CERTIDÃO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (CRF)

7. REGISTRO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

7.1. DA ATRIBUIÇÃO DO OFÍCIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS

7.2. REGISTRABILIDADE DA CERTIDÃO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA (CRF)

7.3. PROTOCOLO E QUALIFICAÇÃO REGISTRAL

7.4. REGISTRO DAS MATRÍCULAS NA REURB

7.5. DISPENSA DE COMPROVAÇÃO DE RECOLHIMENTO DE TRIBUTOS

7.6. DISPENSA DE CANCELAMENTO PERANTE O INCRA

7.7. NOTIFICAÇÕES PELO REGISTRO DA REURB

7.8. REGISTRO DE ÁREAS EM CONDOMÍNIO

7.9. DIRETRIZES TÉCNICAS DE REGISTRO DAS ÁREAS, UNIDADES E VIAS PÚBLICAS

7.10. INCORPORAÇÃO DAS ÁREAS PÚBLICAS AOS MUNICÍPIO E ÁREAS REMANESCENTES

8. ACOMPANHAMENTO POSTERIOR À REALIZAÇÃO DA REURB

8.1. COMPROVAÇÃO DE FINALIZAÇÃO DAS OBRAS DE INFRAESTRUTURA E ADEQUAÇÃO

8.2. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS PÚBLICOS URBANOS E COMUNITÁRIOS

8.3. ACOMPANHAMENTO POSTERIOR DA COMUNIDADE

8.4. RESPONSABILIZAÇÃO E DIREITO DE REGRESSO CONTRA RESPONSÁVEIS PELA FORMAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

8.5. PREVENÇÃO CONTRA FORMAÇÃO DE NOVOS NÚCLEOS URBANOS.

MODELOS – PROCESSO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

I – MODELO DE REQUERIMENTO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

II MODELO DE ATO ADMINISTRATIVO DE INSTAURAÇÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

III MODELO DE AUTO DE DEMARCAÇÃO URBANÍSTICA

IV MODELO DE EDITAL DE INSTAURAÇÃO E INTIMAÇÃO DE INTERESSADOS

V MODELO DE EDITAL DE NOTIFICAÇÃO POR ABERTURA DE MATRÍCULA PARA SISTEMA VIÁRIO

VI MODELO DE ATO ADMINISTRATIVO DE APROVAÇÃO DO PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

VII MODELO DE DECISÃO ADMINISTRATIVA DE CONCLUSÃO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA.

VIII MODELO DE CERTIDÃO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.

TERCEIRA PARTE – PROTEÇÃO AMBIENTAL E COMPLIANCE NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

9. PROTEÇÃO AMBIENTAL NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

9.1. ASPECTO SOCIOAMBIENTAL NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

9.2. VIABILIDADE DO COMPLIANCE AMBIENTAL NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

10. COMPLIANCE AMBIENTAL APLICADO NA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

10.1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA: LEVANTAMENTO DE DADOS E CARÊNCIA DE CAPACITAÇÃO

10.2. PRINCÍPIOS E DIRETRIZES A SEREM OBSERVADOS NO COMPLIANCE AMBIENTAL PARA A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

10.2.1. PRINCÍPIO DA SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA, SOCIAL E AMBIENTAL

10.2.2. PRINCÍPIO DA ORDENAÇÃO TERRITORIAL

10.2.3. PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS NA LEI FEDERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

10.2.4. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO À FORMAÇÃO DE OCUPAÇÕES IRREGULARES

10.3. MODELOS E ESTRUTURA DO PROGRAMA DE COMPLIANCE

10.4. CONFIGURAÇÃO DE ROTINAS DO COMPLIANCE AMBIENTAL NO MUNICÍPIO

10.5. ROTINAS DE COMPLIANCE AMBIENTAL PARA REURB NO MUNICÍPIO

10.6. CONFIGURAÇÃO DE ROTINAS DO COMPLIANCE AMBIENTAL NO REGISTRO DE IMÓVEIS

10.7. ROTINAS DE COMPLIANCE AMBIENTAL PARA REURB NO OFÍCIO DE REGISTRO DE IMÓVEIS

10.7. REFLEXOS DO COMPLIANCE AMBIENTAL NA ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

10.8. CONFIRMAÇÃO E AVALIAÇÃO DE EFICIÊNCIA NO COMPLIANCE AMBIENTAL

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

INTRODUÇÃO

A Regularização Fundiária Urbana se situa dentro dos estudos de Direito Imobiliário, associado aos estudos de Registros Públicos, Direitos Reais e Direito Administrativo. Aliás, o estudo de Direito Imobiliário demonstra-se cada vez mais relevante na atuação jurídica, diante da gigantesca demanda de situações de irregularidades imobiliárias em todo o país, que vinculam não somente a necessidade prática, como também o importante papel social na solução do déficit habitacional em todo o país.

Pessoalmente, o tema de regularização imobiliária sempre esteve presente na trajetória profissional deste autor. Inicialmente, quando atuava na advocacia privada, prestando assessoria jurídica terceirizada à Caixa Econômica Federal para regularização de conjuntos habitacionais. Em seguida, como advogado público, foram trabalhados os primeiros projetos de regularização fundiária, ainda anteriores à Lei 11.977/2009, e posteriormente embasados na referida lei.

Como titular de serventia extrajudicial, em mais de uma década de experiência foram realizados trabalhos específicos, em assistência aos Municípios, para instrução e realização de programas de políticas públicas destinados à formalização de regularização fundiária de áreas irregulares.

No campo acadêmico, o Mestrado em Direito Ambiental com ênfase no Direito Urbanístico, permitiu desenvolver o estudo específico sobre a Regularização Fundiária Urbana. Adotado o objeto de estudos na vigência da lei nº 13.465/2017, que instituiu a lei geral de Reurb, dissertou-se sobre a Regularização Fundiária Urbana, com a perspectiva de implantação de compliance, como programa de conformidade, para maior efetividade do procedimento administrativo, ora atendidas as normas e diretrizes voltadas à sustentabilidade econômica, social e ambiental.

Desta forma, a obra ora apresentada representa a unificação concebida de parte dos estudos dissertativos do mestrado concluído no ano de 2020, e parte do curso de extensão prático para implantação e análise de instrumento jurídicos em Regularização Fundiária Urbana, elaborado no ano de 2021.

A obra foi estruturada em três partes. A primeira parte de Teoria da Regularização Fundiária Urbana, dedica-se aos aspectos teóricos para a compreensão do contexto legal do tema. São abordados os pontos sobre os antecedentes históricos da regularização, as suas fases legislativas, os instrumentos já preexistentes e utilizados no ordenamento jurídico, a natureza jurídica, seus objetivos, a competência para realização da regularização, as modalidades e fases caracterizadoras do procedimento administrativo da Reurb.

A segunda parte da obra aborda o procedimento administrativo em seu viés prático, apresentando-se a lei geral da Reurb, comentários às normas que instituem o procedimento, a sua fase preparatória, os instrumentos jurídicos de solução da regularização, os elementos e organização do projeto de regularização, a sua conclusão e registro. Acompanham, inclusive, modelos práticos para melhor visualização do procedimento administrativo e auxílio para sua execução pelos leitores na atuação junto à Administração Pública.

Em sua terceira parte, a obra sintetiza reflexões sobre a proteção ambiental na Regularização Fundiária Urbana. Tratou-se dos princípios ambientais a serem observados na Reurb e da importância de sua conformidade para atendimento às diretrizes de sustentabilidade social, econômica e ambiental no procedimento regulatório. Discute-se sobre a viabilidade da instituição da compliance como programa de rotinas para a melhor organização e instauração da Reurb, tanto na fase realizada pelo Município, quanto na fase posterior de registro realizada junto ao Ofício de Registro de Imóveis. Discorre-se sobre as vantagens do programa de rotinas para auxílio técnico aos envolvidos na Reurb, bem como a posterior utilização do instrumento para avaliação de eficiência sobre o Compliance ambiental aplicado no procedimento administrativo da regularização fundiária.

Nesse sentido, destina a auxiliar profissionais da Administração Pública e operadores de Direito no desenvolvimento e realização do procedimento administrativo da Regularização Fundiária Urbana. São apresentados seus aspectos teóricos, objetivados a permitir a fundamentação adequada no exercício do procedimento, principalmente diante da preocupação com os aspectos social, econômico e ambiental, necessários à regularização de núcleos informais urbanos. Prima-se pelo melhor esclarecimento sobre o instituto da Reurb e seus pressupostos e instrumentos essenciais à ordenação territorial e desenvolvimento das cidades.

PARTE I – TEORIA DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

1.1. A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA PÚBLICA

Os problemas reais de ocupações desordenadas motivadas pela escassez de moradias,¹ geradoras dos núcleos urbanos irregulares, decorrem da complexidade da sociedade e ausência da Administração Pública para a ordenação territorial. Em resposta autopoiética ao conjunto de instrumentos jurídicos de políticas públicas em matéria urbanística, surge a regularização fundiária urbana como procedimento adequado para reordenação territorial.

Enquadrada como política pública material – dentro da classificação de políticas regulatórias por sua finalidade – encampando as categorias de zoneamento² e ordenação territorial, a regularização fundiária urbana é procedimento administrativo resultante do cenário preocupante de ocupações irregulares nas últimas décadas.³

Conforme apontado pela doutrina, atribui-se o crescimento da informalidade na criação de loteamentos e núcleos urbanos informais ao rigor da Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que instituiu o parcelamento do solo urbano, pela exigência indiscriminada de requisitos formais para a aprovação do parcelamento urbano.⁴ Caracterizou-se uma disfuncionalidade pela complexidade e excesso do formalismo legal, associado à ausência de fiscalização administrativa e ineficácia na aplicação das medidas sancionatórias por seu descumprimento, de modo a estimular a disseminação de loteamentos e parcelamentos irregulares.⁵

Em conexão ao pensamento econômico, a situação desordenada das ocupações urbanas ocasionou a chamada tragédia do não-comum urbano.⁶ São motivos diretos a escassez do solo urbano, objeto de mercantilização do capitalismo, a privatização do espaço e a reconhecida impossibilidade de acesso pela população de baixa renda.⁷ Diante da predominância do domínio privado sobre o público, afastou-se o tratamento de bens comuns em detrimento à lógica de renda da terra que rege os mercados fundiários e imobiliários.⁸

Maricato denuncia que a ocupação ilegal urbana não corresponde somente a uma permissão social, mas se origina do próprio modelo de desenvolvimento urbano no Brasil.⁹ Confirma-se ser razão bastante para considerar a mudança na gestão pública e a regularização fundiária urbana para a reordenação territorial.¹⁰

A regularização possui aspecto jurídico quanto ao reconhecimento de titularidade, que sabidamente refere-se à solução de conflitos de propriedade, de direito de vizinhança ou mesmo conflitos domésticos e familiares.¹¹ A formalização do domínio pelas ocupações irregulares caracteriza o reconhecimento de direitos sociopolíticos em atribuição de segurança de posse à população ocupante.

Fernandes destaca que, na formulação dos programas de regularização e legalização de posse, cabe compatibilizar também a segurança individual da posse com os demais interesses sociais e ambientais, que não podem ser reduzidos somente ao direito individual de propriedade plena.¹²

1.2. HISTÓRICO DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA NO BRASIL

A primeira legislação brasileira que sistematizou o parcelamento do solo urbano foi o Decreto-lei nº 58/1937, a qual obrigava os proprietários de terrenos urbanos e terras rurais em depositar previamente no cartório de registro de imóveis a documentação relativa à oferta pública de venda e divisão de lotes. Seguidamente, foi editado o Decreto-lei nº 271/1967, que atribuiu aos municípios a competência para impor obrigações específicas aos projetos de loteamento e parcelamento de solos urbanos, inclusive quanto à destinação e utilização das áreas, de modo a permitir o desenvolvimento local adequado. (art. 2º, inciso I).

Uma década mais tarde, surge a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, ou Lei de Loteamentos, instituída pela lei nº 6.766/1979, a qual sofreu inúmeras críticas, diante da piora das condições de habitação, pelo rigorismo dos requisitos legais de aprovação,¹³ por vezes esbarrando na discricionariedade política dos municípios para dificultar as aprovações dos projetos de loteamento e parcelamento do solo urbano.¹⁴ Olvidam os agentes públicos sobre a compreensão de suposta liberdade irrestrita para a prática de políticas públicas, quando estas possuem caráter vinculante para o cumprimento eficaz.¹⁵

Importante menção ao artigo 40 da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, que trouxe previsão da possibilidade de regularização de loteamentos ou desmembramentos não autorizados, ou executados sem observância das determinações legais do ato administrativo de licença, por iniciativa do município ou do Distrito Federal, quando for o caso. Justificou a lei a criação da medida com objeto de evitar lesão aos padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.¹⁶

Medida relevante de abrandamento do rigor com a regularização de parcelamentos não autorizados ou irregulares foi a reforma da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, ocorrida pela Lei nº 9.785/1999, a qual introduz os parcelamentos de interesse público, quando vinculados a planos ou programas habitacionais de iniciativa das prefeituras municipais ou do Distrito Federal, tornando inexigível a documentação que não seja a mínima necessária e indispensável aos registros no cartório competente, definindo ainda serem vedadas as exigências e as sanções pertinentes aos particulares, especialmente aquelas que visem garantir a realização de obras e serviços, ou que visem prevenir questões de domínio de glebas, que se presumirão asseguradas pelo Poder Público respectivo.¹⁷

Destaque normativo das legislações municipais é atribuído à lei do município de Belo Horizonte, lei nº 3.532,¹⁸ de 6 de janeiro de 1983, que criou o programa Pró-Favela. Referida lei foi pioneira na proposta de um programa urbanístico e social de regularização de favelas, combinando a identificação e demarcação das áreas irregulares como espaços residenciais para fins de moradia social, atribuindo-as como setores especiais. Além do zoneamento municipal específico, a lei ainda definia normas urbanísticas específicas para uso, parcelamento e ocupação do solo, integrando a gestão participativa para sua regularização.

Mesma linha seguiu a Lei Municipal de Recife, lei nº 14.511,¹⁹ de 17 de janeiro de 1983, a qual também previu elementos para definição estrutural de ocupações existentes. Conforme menciona Fernandes, referidas leis serviram de modelo para outros municípios, a exemplo de Salvador e Porto Alegre, que também adotaram o zoneamento para áreas especiais de interesse social, possibilitando padrões urbanísticos próprios e processo participativo de gestão institucional de regularização.²⁰

Por ocasião da ausência de infraestrutura, da carência de saneamento básico e do déficit habitacional elevado, a busca de implementação de políticas públicas capazes de atender ao ordenamento territorial sustentável, ambiental e econômico, fundamentam a necessidade da instituição da regularização fundiária como resgate de cidadania e acesso ao direito à propriedade.²¹

A regularização fundiária urbana toma maior corpo como instrumento de política pública urbana, com a edição do Estatuto da Cidade, pela lei nº 10.257/2001 – ao regular a competência municipal para a política de desenvolvimento urbano – atribuindo-lhe a natureza de instituto jurídico e político (artigo 4º, inciso V, q). Sundfeld afirma que o Estatuto da Cidade consolida o direito urbanístico e viabiliza a sua operação sistematizada para a promoção da articulação interna, na regulação e conceitos e instrumentos, e articulação externa, na conexão das disposições do urbanismo com outros sistemas normativos.²²

Nas diretrizes gerais de política urbana, reconhece a natureza instrumental da regularização fundiária urbana, conceituada como instrumento de urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.²³

O Estatuto da Cidade não somente consagra a regularização fundiária urbana como instrumento (jurídico e político) de política pública urbana, como reforça o protagonismo dos municípios na política de desenvolvimento urbano definida pelo artigo 182 da Constituição Federal.²⁴ Assevera-se que a autonomia política e administrativa dos municípios somente se confirma com a implantação de programas que possibilitem a real execução de programas de políticas públicas, não sendo conquistada somente por repasses financeiros de fundos nacionais ou estaduais, ou mesmo subvenções econômicas vinculadas a políticas habitacionais, como recorrentemente ocorria.²⁵

Como instrumento de política urbana, a regularização fundiária urbana permite ao Município realizar a integração urbana entre o núcleo urbano informal e a cidade formalizada, realizando melhorias de infraestrutura, saneamento básico e serviços públicos essenciais até então ausentes.²⁶ Individualmente aos ocupantes das áreas irregulares, haverá resultados importantes para a segurança jurídica dos ocupantes, que passam a ter formalizado o direito de propriedade de seus imóveis, permitindo a transferência e a propagação do domínio no mercado ou a seus descendentes, incorrendo na integração ao sistema econômico até mesmo para utilização dos imóveis como garantia para obtenção de créditos e financiamentos.

Fernandes ressalta que as políticas de regularização fundiária não podem ser elaboradas de forma isolada, sendo