Reforma e Política Tributária: as Formulações do Atual Sistema Tributário na Constituinte de 1987/88

De João Rezende

Um sistema tributário complexo e confuso reduz a transparência, atrapalha a vida de quem é honesto e quer estar em paz com a lei. Ainda por cima, facilita a vida de quem tem muito dinheiro e pode contratar advogados tributaristas especializados em detectar os furos na malha. Assim, curiosamente, clama-se pela simplificação, mas nenhuma simplificação é adotada.
O autor nos apresenta o quadro geral da reforma tributária discutida na Constituinte de 1988, bem resumido nesta citação de Sulamis Dain: "A reforma tinha alguns desideratos fundamentais: um era a descentralização tributária-financeira e outro era progressividade e a modernização do sistema. Diria que de certa maneira, houve êxito na primeira intenção e se fracassou, em grande medida, nas questões da progressividade e da modernização do sistema".
O trabalho de João Rezende traz à tona, de maneira clara, este curioso espetáculo teatral em que se tratou de encenar grandes mudanças para manter as coisas como estavam. Trata-se de um trabalho particularmente útil porque nas três questões apontadas acima, em que pese o pequeno avanço relativo à descentralização, a imensa tarefa da reforma tributária ainda está por ser enfrentada no Brasil.
Ladislau Dowbor
Doutor em Economia – Universidade de Varsóvia

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 12 de nov. de 2021
• ISBN: 9786525209791

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SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

COMENTÁRIOS À SEGUNDA EDIÇÃO

PREFÁCIO

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 1

CAPÍTULO 2

CAPÍTULO 3

CAPÍTULO 4

CAPÍTULO 5

CAPÍTULO 6

CAPÍTULO 7

CAPÍTULO 8

BIBLIOGRAFIA

ANEXOS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

COMENTÁRIOS À SEGUNDA EDIÇÃO

O livro que o leitor tem em mãos é minha dissertação de mestrado defendida em maio de 1994, na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. O título original, Centralização e Descentralização Tributária na Constituição de 1987/88. A Banca Examinadora foi formada pelo Prof. Dr. Julio Manuel Pires (orientador)Universidade de São Paulo, Prof. Dr. Ladislau Dowbor – Universidade de Varsóvia, Prof. Dr. Haroldo Giacometti – University of Southern California. Uma primeira edição foi publicada em 1998.

Expresso meus agradecimentos a banca examinadora e ao professor Doutor Ladislau Dowbor pelo prefácio à primeira edição do livro, e que pela sua importância deixo também a disposição dos leitores nesta segunda edição. Não foram feitas alterações em relação ao texto original defendido na tese. Apenas o título foi alterado para Reforma e Política Tributária, as formulações do atual sistema tributário na constituinte de 1987/88.

Na segunda edição estou acrescentando um artigo escrito por mim em 1997, na Revista Mediações do curso de Ciências Sociais da Universidade Estadual de Londrina, com o título "Descentralização Fiscal e Gasto Público". Creio que o debate sobre o financiamento do Estado por meio da arrecadação dos tributos, e a forma como o Estado se organiza e define suas políticas de gastos públicos são partes do mesmo processo de intervenção econômica.

O interesse em trazer este artigo como parte da segunda edição é refletir um pouco sobre a importância na redefinição da estrutura de intervenção do setor público na hora da consecução das políticas de gastos públicos. O debate em torno da descentralização fiscal é uma contribuição sobre as possibilidades de melhoria e eficiência nos gastos públicos.

Por fim gostaria de agradecer a Editora Dialética pela parceria nesta segunda edição e a todos que direta ou indiretamente ajudaram na publicação da primeira e segunda edições. Porém não cabendo a eles – pessoas e instituições - nenhuma responsabilidade pelas afirmações, erros ou omissões contidas neste livro.

Londrina, outubro de 2021.

A pequena grande família, Nicolas, Lucas Kendi,

João Kenzo e Mitico.

PREFÁCIO

O Estado, mesmo sendo mínimo, será grande. O governo norte-americano, por exemplo, emprega 19 milhões de pessoas, número que cresce a cada dia e que não parou de crescer enquanto ecoavam os discursos da desregulation de Ronald Reagan e George Bush. E não há razões para que deixe de crescer.

Quando a locomotiva econômica era o automóvel, era natural que o peso maior fosse a empresa privada. Hoje, as duas grandes locomotivas econômicas americanas são a saúde a chamada entertainment industry, mistura de filmes, TV e outras áreas da comunicação e informação. Só a saúde representa 14% do PIB norte-americano, principal setor econômico do país. Ora, a saúde não funciona bem com as empresas privadas, pois o objetivo não é a doença, e sim não adoecermos. O objetivo é reduzir a clientela, não a aumentar. E não funciona bem com a grande máquina estatal centralizada, pois se trata de serviços capilares que tem de atingir todos os cidadãos do país. O resultado é que nos EUA o Estado cresce, mas o seu crescimento está localizado nos estados e municípios, onde trabalham hoje 16 milhões de funcionários. O desafio é um Estado amplo, mas que tem de funcionar de maneira flexível e descentralizada.

Para tanto, deve existir uma correspondência entre a arquitetura organizacional do estado e a arrecadação e distribuição de recursos. Quando os processos de decisões não são acompanhados dos fluxos financeiros, a máquina emperra. Esta é a primeira grande questão para se pensar em uma reforma tributária.

No caso do Brasil, é importante ressaltar que passamos em poucas décadas, por uma transformação demográfica radical, ainda não assimilada em suas implicações para a gestão pública. Nos anos 50, tínhamos poucas cidades cercadas pela massa de população rural dispersa, que constituía cerca de dois terços dos habitantes do país. Em 1998, 80% da população vivem nas cidades. Com esta gigantesca revolução demográfica, eclodem problemas dramáticos em todas as cidades, pois a urbanização caótica se deu sem que fosse possível assegurar no mesmo ritmo a constituição de infraestrutura, a organização de servidos básicos e a geração de emprego.

Frente aos dramas urbanos, que exigem milhares de iniciativas flexíveis, adaptadas a condições diferenciadas e fortemente participativas, continuamos com a estrutura de decisão em grande parte dependente do governo central. Existe uma organização de fluxos de financiamento mais centralizada ainda, transformando prefeitos em marionetes que saltitam entre Brasília, onde tentam desbloquear recursos, e os bairros de suas cidades, onde explodem os problemas.

Os dados nada subversivos do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional apontam para uma correlação positiva entre nível de desenvolvimento e dimensões da área pública, a máquina de governo sendo, proporcionalmente, muito maior os países mais avançados, no entanto, a diferença dramática não está no tamanho do Estado, e sim na sua distribuição espacial: nos países ricos, de urbanização mais antiga, os sistemas tributários e os mecanismos do orçamento já se adaptaram à nova estrutura demográfica, e nas cidades, no nível local, se gere entre 40 e 60% dos recursos públicos nacionais, chegando a mais de 70% em países escandinavos. Nos países em desenvolvimento, no nível local se gere em torno de 5 a 15% dos recursos públicos. Temos a estrutura demográfica de um país rico e uma estrutura fiscal e orçamentaria do início do século, quando tudo se decidia na capital, porque o que existia eram populações rurais dispersas.

A segunda grande questão da reforma tributária é o problema da redistribuição de renda. Num país onde 1% de famílias ricas tem 15% da renda nacional, enquanto a metade mais pobre, 80 milhões de pessoas sobrevivem com apenas 12%. Este quadro configura a distribuição de renda mais injusta do planeta. Redefinir como se tributa e como se redistribui é essencial. Funciona aqui uma lei curiosa: quanto mais a pessoa ou a empresa teria de ser tributada, mais tem poder para evitar de pagar. E na hora da redistribuição, quanto mais poder político e financeiro tem o grupo, mais consegue obter sob forma de subvenções, isenções e privilégios de modo geral. Por absurdo que seja, no país de maior concentração de renda temos o sistema tributário mais regressivo. Enquanto o país clama por justiça social, alguns poucos amarram solidamente os cordoes dos seus privilégios.

A terceira questão refere-se à complexidade do sistema. Um sistema tributário complexo e confuso reduz a transparência, atrapalha a vida de quem é honesto e quer estar em paz com a lei. Ainda por cima, facilita a vida de quem tem muito dinheiro e pode contratar advogados tributaristas especializados em detectar os furos na malha. Assim, curiosamente, clama-se pela simplificação, mas nenhuma simplificação é adotada.

O autor nos apresenta o quadro geral da reforma tributária discutida na Constituinte de 1988, bem resumido nesta citação de Sulamis Dain: "A reforma tinha alguns desideratos fundamentais: um era a descentralização tributária-financeira e outro era progressividade e a modernização do sistema. Diria, que de certa maneira, houve êxito na primeira intenção e se fracassou, em grande medida, nas questões da progressividade e da modernização do sistema".

O trabalho de João Rezende traz à tona, de maneira clara, este curioso espetáculo teatral em que se tratou e encenar grandes mudanças para a manter as coisas como estavam. Trata-se de um trabalho particularmente útil porque nas três questões apontadas acima, em que pese o pequeno avanço relativo à descentralização, a imensa tarefa da reforma tributária ainda está por ser enfrentada no Brasil.

Ladislau Dowbor

Maio de 1998

INTRODUÇÃO

O desenvolvimento dos debates do capítulo tributário na Constituinte de 1987/88, que deu base ao atual sistema tributário brasileiro, e como consequência determinou os rumos de nossa política tributária, é o objetivo principal deste livro. As razoes da reforma tributária construída na Constituição de 1988 ter assumido apenas o caráter de centralização versus descentralização de recursos, entre as esferas de governo, é o que veremos no decorrer deste trabalho.

Analisaremos, desta forma, as posições oriundas das pressões realizadas pelos municípios, estados e Governo Federal. O assunto em tela exige que examinemos também os posicionamentos de diversos segmentos empresariais¹ a respeito da formulação de um novo sistema tributário.

Advertimos, porém, que não nos deteremos em nenhum segmento empresarial específico, embora nominemos, quando existente tal informação, qual segmento estava representado nas propostas oferecidas ao capítulo tributário na Constituição de 1988.

Entendemos que os setores empresariais não atuaram, até como estratégia, com ações conjuntas, visando uma proposta definitiva para o capítulo tributário, já que todas as discussões anteriores apontavam para a descentralização fiscal e não alteravam a estrutura tributária vigente.

Elegemos como material de pesquisa artigos e pronunciamentos feitos pelos principais setores desenvolvidos na elaboração do novo sistema tributário, coletados em jornais e revistas², bem como nas audiências públicas realizadas na subcomissão de tributos, participação e distribuição