Parcerias Público Privadas: Uma estratégia governamental

De Bernardo Meyer

As PPPs surgiram como uma estratégia capaz de melhorar a eficiência e a qualidade dos serviços do setor público. Inúmeros casos de sucesso mostram a potencialidade de seu uso em diferentes contextos. Entretanto, implementar PPPs é tarefa desafiadora, principalmente ao se considerar a complexidade da administração pública, sua dinâmica interna, e suas interações com o setor privado e a sociedade. Por isso, para ser bem-sucedido é fundamental compreender sua natureza e peculiaridades. PPPs gerenciadas de forma eficaz são capazes de desenvolver não somente eficiência, mas também maior capacidade de inovação e transferência de conhecimento. Ao discutir temas relacionadas às PPPs e estratégias para sua viabilização esta obra objetiva subsidiar estudiosos do tema e profissionais que atuam na área abrindo novas perspectivas e possibilidades de pesquisa e de atuação profissional.

• Idioma: Português
• Editora: Actual
• Data de lançamento: 1 de mai. de 2021
• ISBN: 9786587019123

Pré-visualização do livro

Público-Privadas

Uma Estratégia Governamental 2021

Bernardo Meyer

PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

UMA ESTRATÉGIA GOVERNAMENTAL

© Almedina, 2021

AUTOR: Bernardo Meyer

DIRETOR ALMEDINA BRASIL: Rodrigo Mentz

EDITOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS: Marco Pace

ASSISTENTES EDITORIAIS: Isabela Leite e Larissa Nogueira

REVISÃO: Juliana Leuenroth

DIAGRAMAÇÃO: Almedina

DESIGN DE CAPA: Roberta Bassanetto

ISBN: 9786587019123

Maio, 2021

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

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Meyer, Bernardo

Parcerias público-privadas : uma estratégia governamental /

Bernardo Meyer. -- 1. ed. -São Paulo : Actual, 2021.

Bibliografia

ISBN 978-65-87019-12-3

1. Administração pública - Brasil 2. Direito administrativo 3. Direito administrativo - Brasil

4. Parceria público-privada (PPP) - Brasil

5. Parceria público-privada - Leis e legislação Brasil I. Título.

21-60113         CDU-351.712.2(81)

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Índices para catálogo sistemático:

1. Brasil : Parceria público-privada : Administração pública :

Direito administrativo 351.712.2(81)

Maria Alice Ferreira - Bibliotecária - CRB-8/7964

Este livro segue as regras do novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa (1990).

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Prefácio

Escapando da polarização Estado versus mercado, vários governos no Brasil e no mundo têm cada vez fomentado colaborações público-privadas, combinando engajamento de atores externos com políticas desenhadas e monitoradas pelo setor público. Nesse sentido, o livro de Bernardo Meyer, Parcerias Público Privadas: Uma Estratégia Governamental, vem em excelente momento para ampliarmos esse debate de forma ampla e conceitualmente embasada.

O livro se inicia com as bases conceituais das parcerias público-privadas, para além da definição jurídica do termo. Essencialmente, são alianças que permitem articular competências e investimentos privados, atuando de forma sinérgica a iniciativas públicas existentes e com parâmetros de desenho e execução voltados ao interesse público. Se bem concebidas, permitem conciliar o mercado e o Estado de uma forma transparente e produtiva, longe dos arranjos patrimonialistas que há muito caracterizam as relações público-privadas no Brasil.

Em seguida, o livro aborda o processo de construção dessas parcerias, descrevendo etapas cruciais como as de legitimação política, promoção do projeto e contratação. Deve ser ressaltado que o processo exige esforço técnico e diálogo intersetorial. Não deve ser feito de forma apressada, como tentativas de acelerar desestatizações ou atrair investimento privado. Até como forma de garantir sua legitimidade, as parcerias público-privadas exigem amplo e aprofundado debate público.

Na sequência, há uma discussão sobre forma de financiamento. Trata-se de aspecto crucial no desenho de parcerias público-privadas, uma vez que, no Brasil, tradicionalmente se disseminaram contratos com forte financiamento público, sem critérios claros e seletividade em casos nos quais poderiam ser feitas formas de captação mais baseada em instrumentos de mercado. Por outro lado, sempre haverá um papel do Estado nessa etapa, uma vez que certos projetos envolvem importantes externalidades e riscos que encarecem o custo do capital. A entrada de capital público, entretanto, deve ser criteriosamente definida e monitorada.

O livro se encerra com ilustrações e casos, permitindo ao leitor verificar exemplos reais de estruturação e implementação no Brasil e no mundo.

Para além da sua contribuição acadêmica, o livro de se tornar recurso útil para analistas e praticantes do tema. E que também suscite mais interesse e debate público nos governos, nas suas várias esferas, de uma forma livre de ideologias e ancorada em como inovadores arranjos podem ser usados para iniciativas que melhorem a vida da população.

Sergio Lazzarini

Professor Titular da Cátedra Chafi Haddad de Administração, Insper

Agradecimentos

A meus pais, Marli e Victor, que sempre me apoiaram incondicionalmente em todos meus projetos, sonhos e batalhas. Agradeço ainda ao meu pai por me auxiliar na revisão técnica da obra.

Ao meu irmão, Sergio, por todo incentivo, pelo carinho, pelas nossas valiosas conversas sobre administração pública.

Ao meu filho, Bernardo, meu maior patrimônio, a quem dedico esta obra e todo os esforços que realizo em minha vida.

À Universidade Federal de Santa Catarina por me permitir desenvolver essa obra.

Sumário

Introdução

Capítulo 1

1.1. Estratégias colaborativas

1.2. O que são PPPs?

1.3. Vantagens

1.4. Histórico das PPPs

1.5. PPPs no Brasil

1.6. Conclusão

Capítulo 2

2.1. Estrutura das PPPs

2.2. Organização das PPPs

2.2.1. Primeira Fase

2.2.2. Segunda Fase

2.2.3. Terceira fase

2.2.4. Quarta fase

2.2.5. Quinta fase

2.2.6. Fechando o Ciclo de Organização das PPPs

2.3. Administrando contratos de PPPs

2.4. Controle

2.5. Problemas e desafios

2.6. Ameaças

2.7. Conclusão

Capítulo 3

3.1. Financiamento das PPPs

3.2. PPPs e infraestrutura

3.3. PPPs no cenário pós-Covid 2019

3.4. Conclusão

Capítulo 4

4.1. Casos de sucesso no Brasil

4.1.1. Caso da PPP no Sistema Prisional de Minas Gerais

4.1.2. Caso da PPP da Educação de Belo Horizonte (Minas Gerais)

4.1.3. Caso da PPP do Hospital do Subúrbio (Bahia)

4.1.4. Caso da PPP das Unidades Básicas da Saúde da Família (Manaus)

4.1.5. Caso da PPP da Linha 4 – Amarela – do Metrô de São Paulo

4.2. Casos de sucesso no mundo

4.2.1. Caso da PPP do Hospital Central Inkosi Albert Luthuli (África do Sul)

4.2.2. Caso da PPP do Serviço de Águas da Zona Leste da Região Metropolitana de Manila (Filipinas)

4.2.3. Caso da PPP da Rodovia Cross Israel Highway (Israel)

4.2.4. Caso da PPP da Rolling Stock (Austrália)

4.2.5. Caso da PPP da reforma do Aeroporto de Internacional de Iqaluit (Canadá)

Considerações Finais

Referências

Apêndice

Introdução

A administração pública tem sido frequentemente desafiada a apresentar melhores resultados no enfrentamento dos crescentes e desafiantes problemas públicos. Ao mesmo tempo, a disposição para arcar com o aumento do gasto público é cada vez menos tolerada no mundo ocidental.

Enfrentar esse dilema é um dos principais desafios de gestores públicos em suas diferentes esferas. Neste contexto é que as Parcerias Público Privadas (PPPs) surgem como uma estratégia que permite melhorar a eficiência do setor público, consequentemente alcançando melhor desempenho sem necessariamente aumentar o custo das operações governamentais.

Resultados positivos de uso de PPPs têm sido observados em diferentes partes do mundo, constituindo-se em cartão de visita, o qual desperta o interesse de governantes que passam a considerar o uso desta estratégia na administração pública. Diferentes fatores têm formado um contexto fértil para o desenvolvimento de parcerias público privadas no Brasil e no mundo, servindo como alternativa à promoção de melhorias no setor público.

O primeiro fator é a crise fiscal que assola diferentes entes federativos e afeta sua capacidade de investimento e de custeio da administração pública. A incapacidade de ter recursos suficientes para atender as diferentes demandas da sociedade pode levar o governo a buscar nas parcerias uma forma de aumentar sua capacidade de investimento, bem como suas entregas diante de seus escassos recursos.

O segundo fator é o imperativo da busca por inovações e ideias criativas, a qual pode ser vista até mesmo como uma consequência da escassez de recursos que se impõem as organizações. A inovação e a criatividade tornaram-se sinônimos de diferenciais competitivos e de forma de melhor atender seus clientes e usuários. Nesse sentido, o estabelecimento de parcerias entre o setor público e privado podem se tornar em campo fértil para se desenvolver novo conhecimentos e formas de se fazer as coisas.

O terceiro fator é a crescente intolerância das pessoas com a má qualidade dos serviços públicos. Por meio das redes sociais, as pessoas têm manifestado e compartilhado sua indignação com o mal atendimento e com a má qualidade dos serviços públicos que não são prestados a contento. Esse fato tem sensibilizado os governantes a buscarem a melhoria dos serviços reduzindo ou mesmo evitando repercussões sociais negativas. O quarto fator acaba sendo uma decorrência do fator anterior, haja vista a crise de confiança que se estabeleceu em torno dos governos do mundo ocidental. A população confia cada vez menos na capacidade dos governos de resolver os problemas públicos que acometem a sociedade. Diante desse quadro, as PPPs podem se tornar uma maneira de se promover a melhoria da qualidade dos serviços entregues à sociedade como forma de reconquistar a confiança social. 

O quinto fator interessante tem sido a polarização política, vista em diferentes democracias do mundo ocidental. Esse fato tem levado governantes a adotarem políticas ideologicamente vinculadas aos seus grupos de apoio e a rechaçar aquelas identificadas com ideologias de seus oponentes. Diante deste quadro, as PPPs surgem como uma estratégia ideologicamente neutra (Peci; Sobral, 2007), vinculada à 3.ª via de cooperação entre o setor público e privado e desvinculada da tradicional confrontação ideológica entre esquerda e direita. 

Todos estes fatores revelam a existência de uma janela de oportunidade para o uso da estratégia das PPPs por governos de diferentes países do mundo. Entretanto, as PPPs não podem ser vistas como panaceia capaz de resolver os inúmeros problemas que desafiam a administração pública. Destaque-se que não são poucos os exemplos de PPPs que fracassaram ou cujos resultados ficaram muito aquém do esperado (Hodge; Greve, 2007).

As PPPs são também revestidas de complexidade e por essa razão necessitam ser tratadas de forma transversal por diferentes áreas de conhecimento. É muito comum que um grupo de profissionais com distintas formações, como economia, engenharia, administração e direito, que usualmente participam deste tipo de empreendimento, necessitem dialogar e integrar seus conhecimentos para construírem PPPs de sucesso. 

Por todas estas razões é necessário tratar as PPPs como empreendimento complexo que, uma vez implementada e gerenciada, poderá produzir resultados positivos para a sociedade. Caso contrário, poderá se constituir em apenas mais um modismo gerencial com perda de esforços, tempo, energia e recursos governamentais. Desta forma, espera-se que esta obra traga contribuição aos gestores públicos responsáveis por este tipo de parcerias, de modo a se atingir melhores resultados por meio de decisões e ações integradas na busca de uma administração pública mais dinâmica, forte e inovadora, representada por serviços públicos de qualidade em resposta às necessidades crescentes da sociedade.

Entretanto, é preciso ter um olhar realista para as PPPs reconhecendo que tais parcerias têm enfrentado, em diferentes partes do mundo, oposição, resistências e dificuldades. Apesar disto, há inúmeras potencialidades na adoção deste tipo de estratégia de gestão pública, assim como exemplos bem sucedidos, os quais exigem necessariamente cuidadosa preparação, análise e resiliência para empreender e conduzir adiante projetos de PPP na administração pública.

Essa obra não é um manual com o objetivo de ensinar a modelar ou implementar PPPs e tampouco para conduzir a análise da legislação pertinente ao assunto. O propósito deste livro é lançar luz sobre as PPPs, e de suas condicionantes e resultantes, de modo a iluminar o caminho dos praticantes e estudiosos do tema, a partir de uma visão funcionalista.

Capítulo 1

1.1. Estratégias colaborativas

A busca por eficiência, inovação e soluções criativas tem sido uma constante no ambiente organizacional. Em cenários de escassez de recursos e de incertezas, esta busca se exacerba cabendo às organizações encontrar formas criativas de viabilizar seus objetivos. 

As estratégias colaborativas têm sido uma das formas encontradas para alavancar as capacidades internas de produção por meio do trabalho cooperado com parceiros. Neste em particular, a busca por cooperação pode ser encontrada em diferentes tipos de organizações e âmbitos de tomada de decisão: (a) entre organizações governamentais; (b) entre governos e cidadãos e; (c) mais recentemente, entre governos e organizações privadas (Teisman; Klijn, 2002).

O conceito de estratégias colaborativas ou cooperativas é dado de forma objetiva por Barney (1997). Para este autor, essa forma de estratégia ocorre quando organizações trabalham de modo integrado para alcançar objetivos comuns.

Contudo, o desenvolvimento de estratégias cooperativas é uma missão ardilosa, uma vez que a articulação de vários interesses costuma ser nada simples, ao contrário, é bem complexa. Esta complexidade fica evidente quando Carter, Clegg e Kornberger (2008) descrevem que a estratégia é algo político, sendo concebida em um mundo altamente político. Soma-se a isso o risco de alguma das partes burlar ou não respeitar os acordos estabelecidos (Barney, 1997). 

Dentre as ameaças às estratégias colaborativas pode-se destacar três importantes riscos que podem impactar negativamente os projetos nas quais se inserem (Barney; Ouchi, 1986):

1.º) Seleção adversa: ocorre quando os parceiros simulam habilidades e recursos de que não dispõem para aportar na parceria;

2.º) Risco moral: ocorre quando parceiros possuem, mas não disponibilizam, os seus recursos e capacidades mais valiosos para o desenvolvimento do trabalho em parceria;

3.º) Holdup: ocorre quando um parceiro exige retornos maiores do que aqueles acordados inicialmente ou ameaça não