Superlotação Carcerária no Brasil: pós-estado de coisas inconstitucional (2015- 2018)

De Claudiney Rocha e Robert Bonifácio

Investiga-se a situação e os fatores explicativos da superlotação carcerária nos estados brasileiros, no período de 2015 a 2018, após o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), na cautelar da Arguição por Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347. O trabalho alia debate teórico e análise de dados. Na parte conceitual, discutem-se questões como sociologia prisional, concepção humanitária de política criminal, políticas públicas, Direito Constitucional, teoria do mínimo existencial, federalismo, teoria dos custos do direito, estrutura financeiro-orçamentária brasileira, efetividade e simbolismo constitucional. Na parte empírica, constrói-se um indicador de superlotação carcerária e realiza-se seu diagnóstico entre todos os estados brasileiros, além de analisarem-se dados referentes à sua variância a partir de fatores explicativos. A base de dados agrega diversos indicadores, disponibilizados por diferentes órgãos públicos, e foi construída pelos autores, constituindo-se uma fonte de informações inédita e atualizável. Os principais resultados indicam que a superlotação carcerária foi intensificada após a declaração, pelo STF, do estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário brasileiro. A liberação dos recursos do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) foi inexpressiva e distribuída de forma assimétrica, contribuindo para a conformação de um cenário de estagnação do número de vagas prisionais e de aumento da superlotação carcerária, entre os estados, no período analisado. Verificou-se que a Justiça Criminal é mais ágil para incluir pessoas nos presídios do que para reconduzi-las à sociedade e que suas variáveis correspondentes – casos criminais pendentes e tempo médio de trâmite de execuções penais baixadas em varas privativas de liberdade – foram as que apresentaram a maior capacidade explicativa da variância da superlotação carcerária entre os estados.

Palavras-chave: Superlotação carcerária, política criminal, Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN), Supremo Tribunal Federal (STF), política pública.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 7 de jan. de 2021
• ISBN: 9786558775973

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Dedico este trabalho a meu pai, seu Lindomar – um homem negro sem ensino fundamental completo que trabalhou desde a infância no campo, na construção civil e na limpeza urbana – pela inteligência de incutir nos filhos a importância dos estudos. Também dedico a minha filha Mariana, nascida durante o período de pesquisa (Claudiney Rocha).

À proporção que as penas forem mais suaves, quando as prisões deixarem de ser a horrível mansão do desespero e da forme, quando a piedade e a humanidade adentrarem as celas, quando, finalmente, os executores implacáveis dos rigores da justiça abrirem o coração à compaixão, as leis poderão satisfazer-se com provas mais fracas para pedir a prisão (BECCARIA, 1738-1794).

[...] a liberdade não é a abstrata possibilidade de escolher entre o bem e o mal, porém a concreta potência de escolher o bem, e assim a força da liberação do peso da carne; de onde, se a ação boa é exercício, a ação má é não exercício de liberdade; cada vez que sucumbo, em lugar de superar-me, ao desejo ou, digamos também, à tentação, esta não é liberdade, mas servidão (CARNELUTTI, 1879-1965).

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

PREFÁCIO

INTRODUÇÃO

1. O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL NO BRASIL E O PANORAMA DAS DISCUSSÕES CONCEITUAIS SOBRE POLÍTICA PENITENCIÁRIA

1.1 - O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL NO BRASIL

1.2. - NATUREZA CONSTITUCIONAL DA QUESTÃO PENITENCIÁRIA

1.2.1. - Sobre os direitos fundamentais

1.3. - DIREITOS: EFETIVIDADE VERSUS SIMBOLISMO

1.4. - DISCUSSÕES CONCEITUAIS SOBRE POLÍTICA PENITENCIÁRIA

2. POLÍTICA PENITENCIÁRIA NO BRASIL: ARRANJO FEDERATIVO, ORÇAMENTO E DIAGNÓSTICOS

2.1. - POLÍTICA PENITENCIÁRIA ENQUANTO POLÍTICA PÚBLICA

2.2 - FEDERALISMO E POLÍTICA PENITENCIÁRIA

2.3. - OS CUSTOS DO DIREITO, O ORÇAMENTO E A EXECUÇÃO DE RECURSOS FINANCEIROS

2.4. - DEBATE E DIAGNÓSTICOS SOBRE O ENCARCERAMENTO NO BRASIL

3. DADOS E TÉCNICAS

3.1. - BASE DE DADOS

3.2. - INDICADOR DE SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA

3.3. - TESTES ESTATÍSTICOS

4 SUPERLOTAÇÃO CARCERÁRIA NO BRASIL: ANÁLISE DE DADOS

4.1. - ANÁLISE DE DADOS DESCRITIVA

4.1.1. - A constitucionalização estadual da política penitenciária

4.1.2. - A política penitenciária no plano de governo

4.1.3. - O Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN)

4.1.4. - A execução orçamentária nas unidades federadas

4.1.5. - População prisional, vagas, presos e superlotação

4.1.6. - O papel da Justiça Criminal

4.1.7. - População geral: juventude, raça, desocupação e renda

4.2. - ANÁLISE DE DADOS INFERENCIAL

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

APÊNDICE

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

PREFÁCIO

Marcelo da Silveira Campos

Pesquisador do INCT-InEAC/UFF. Professor Adjunto da UFGD e Professor convidado da Faculdade de Medicina da USP. Doutor em Sociologia (USP) e Mestre em Ciência Política (UNICAMP).

O trabalho de Claudiney Rocha e Robert Bonifácio chega num momento sociopolítico mais do que oportuno: o Brasil chega a 800 mil presas e presos em todo o país, sendo que a população prisional triplicou no país desde pelo menos o início dos anos 2000. Uma primeira virtude do trabalho é justamente ser constituído na intersecção entre Direito e política, entre as ciências humanas e as ciências sociais aplicadas, entre a lei e a reflexão sobre as implicações práticas das políticas públicas criminais e de segurança pública. Nesse sentido, o trabalho certamente possui uma grande virtude inerente e latente: buscar explicações para os fatores intervenientes no fenômeno do superencarceramento contemporâneo, desde os quais, 30% dos presos estão incriminados por infrações relacionadas ao uso e/ou comércio de drogas. É somente na interdisciplinaridade de saberes, especialmente, na conjunção das ciências sociais com o direito, que podemos começar a minimamente compreender, elaborar conceitos, caracterizar e explicar os fatores do fenômeno do encarceramento massivo como central na vida cotidiana brasileira.

Uma segunda questão que a pesquisa de Rocha e Bonifácio bem assinala é o papel do STF nas questões prisionais: o descumprimento da cautelar na Arguição por Descumprimento de Preceito Fundamental n° 347 é somente um dos exemplos recentes - cito também a Súmula Vinculante 56 - entre outras ações do Supremo Tribunal Federal para legislar nessa questão favorável às garantias e direitos fundamentais dos acusados, e que tem trazido avanços normativos significativos nos últimos anos. Porém, tais avanços ainda estão distantes de transformar efetivamente as práticas punitivas no interior do sistema de justiça criminal e implementar as alternativas à prisão. Essa segunda questão refere-se diretamente ao dilema central das políticas criminais e de segurança pública no Brasil pós 1988: ora o legislativo e executivo sanciona leis ordinárias que ampliam direitos e garantias fundamentais dos acusados; ora tais poderes aprovam dispositivos legais mais punitivos e recrudescedores. Na prática, são essas leis mais punitivas (crimes hediondos) ou suas metades punitivas (caso da lei de drogas e o aumento da pena mínima para o tráfico) que aumentam as penas que são aplicadas majoritariamente pelos atores que compõem o sistema de justiça criminal. De tal modo que todos dispositivos legais que propõem penas alternativas e foram sancionados (lei das cautelares, fim da pena de prisão aos usuários de drogas, etc.) são sobrepostas pela racionalidade penal moderna, ou seja, por um sistema de justiça criminal que insiste em somente punir mais e prender os desprivilegiados. Logo, prende-se não de acordo com as infrações, mas com a origem social dos acusados e suas diferenças em termos de condições socioeconômicas.

Cabe destaque na pesquisa o não papel que o Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) exerceu sobre a superpopulação carcerária brasileira: os resultados desta pesquisa mostram que a liberação de recursos e verbas pelo FUNPEN foi inexpressiva e ainda distribuída de forma assimétrica de modo que permanece um cenário de estagnação do número de vagas prisionais (déficit não é a palavra correta porque mais vagas não significa que o superencarceramento irá diminuir porque a expansão do número de vagas aumenta, evidentemente, o número de presos). Nesse cenário, os estados mais ricos da federação, que aumentaram o número de vagas, como São Paulo, seguem liderando o encarceramento massivo por unidade da federação em números absolutos. Os autores nos mostram que a superpopulação carcerária foi intensificada mesmo após a declaração do estado inconstitucional do sistema penitenciário brasileiro pelo STF.

Parabéns, Rocha e Bonifácio, pela originalidade da pesquisa e pela relevância política do tema! E, sobretudo, pela atualidade da pesquisa em termos das transformações que necessitamos fazer no âmbito do Executivo, Legislativo e Judiciário em prol de políticas e práticas jurídicas desencarceradoras.

Rio de Janeiro, agosto de 2020.

INTRODUÇÃO

Investigam-se problemas relacionados à política penitenciária pós estado de coisas inconstitucional no Brasil, mais especificamente à superpopulação carcerária, tida como a razão entre o número de pessoas presas acima da capacidade prisional máxima e a quantidade de vagas existente no sistema. A magnitude do problema penitenciário nacional ganhou notoriedade devido à declaração, pelo Supremo Tribunal Federal (STF), do estado de coisas inconstitucional no sistema. Tal fato assume relevância social, e esta pesquisa é uma tentativa de contribuir para o aprofundamento do conhecimento a respeito. Pretende-se aqui desenvolver uma abordagem de relativa inovação nos estudos da área, a saber, a análise do problema penitenciário sob a perspectiva da superlotação carcerária, vez que o usual é tratar do tema sob o enfoque da taxa de encarceramento – relação do número de presos para cada 100 mil habitantes –, de modo que a presente pesquisa busca suprir a lacuna identificada. Logo, o empreendimento da pesquisa justifica-se por uma questão fática e por uma questão cientifica.

O Relatório Final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do Sistema Carcerário, conduzida pela Câmara dos Deputados em 2009, já apontava a superlotação como a raiz dos males do sistema penitenciário brasileiro. Depois disso, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu, em setembro de 2015, o estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário nacional e deferiu em parte a cautelar requerida pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) na Arguição por Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347. Em termos práticos, o STF apenas determinou a juízes e aos tribunais a realização de audiências de custódias e à União o descontingenciamento de R$ 2,2 bilhões do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN).

Objetiva-se investigar se a medida cautelar deferida pelo Supremo gerou consequências práticas no sentido de minorar o problema da superlotação carcerária. Para tanto, desenvolve-se discussão teórica e analisam-se dados, de diversas fontes, segmentados por estados e organizados em formato de painel, abrangendo o período de 2015 a 2018. Respostas ao problema de pesquisa importam, haja vista a gravidade constatada pelo STF no sistema prisional. O risco da declaração de estado de coisas inconstitucional esvair-se em gesto de jurisdição constitucional simbólica desafia a noção do Judiciário como última porta de acesso a direitos fundamentais. Ou seja, o que está em xeque é a capacidade do Supremo de coordenar o cooperativismo institucional e, com isso, iniciar a mudança no estado de coisas do sistema prisional brasileiro, ante o cenário oposto, ou de conformar-se a dizer ter feito sua parte, numa espécie de decisão-álibi, na expressão de Marcelo Neves (2018).

Para além de avaliar as consequências da declaração do estado de coisas inconstitucional pelo Supremo, deseja-se explorar a diferença de superlotação carcerária entre os estados. Afinal, quais fatores explicam a diferença de superlotação carcerária entre as unidades brasileiras? Estados que, na execução orçamentária estadual, investem mais na política penitenciária apresentam menores índices de superlotação carcerária? Qual é o papel da roda da justiça criminal no fenômeno da superlotação? De que modo a justiça criminal pode contribuir para superar o estado de coisas inconstitucional? Que fatores melhor explicam as diferenças de superlotação carcerária entre as unidades federadas, fatores orçamentário-financeiros ou de justiça criminal?

O indicador ora apresentado para medir a superlotação carcerária é um dos produtos investigativos com possível relevância prática, social e científica. Outro produto é a própria base de dados formada, a ser disponibilizada em repositório público de livre acesso a quem se interessar pelo tema. A pesquisa é desenhada de modo a abarcar a natureza multidisciplinar de questões relacionada a problemas sociais e políticas públicas, especialmente de modo a estreitar os laços entre o Direito e as Ciências Sociais, a fim de problematizar a questão carcerária, sob a perspectiva da efetividade das políticas públicas, cuja função essencial reside na concretização de direitos fundamentais positivados na Constituição.

O trabalho é organizado em quatro capítulos. O primeiro contempla o julgamento do Supremo, as discussões teóricas e a revisão da literatura referentes ao problema penitenciário. O segundo capítulo desenvolve os marcos conceituais relativos às políticas públicas, aos direitos fundamentais, ao federalismo, à efetividade e ao custo dos direitos. A partir dessas premissas, são construídas as hipóteses que guiam os trabalhos de natureza empírica. O terceiro capítulo aborda os dados e as técnicas, ou seja, informa sobre a fonte dos dados utilizados, as variáveis examinadas e as justificativas dos testes realizados. O capítulo seguinte é dedicado à análise dos resultados, a fim de testar as hipóteses trabalhadas e identificar tendências e padrões, e é segmentado em duas partes: tem-se, na primeira, a análise descritiva da superlotação carcerária e dos fatores explicativos testados e, na segunda, a analise inferencial a partir dos testes de regressão linear multivariada. Expõem-se, por fim, as considerações finais.

1. O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL NO BRASIL E O PANORAMA DAS DISCUSSÕES CONCEITUAIS SOBRE POLÍTICA PENITENCIÁRIA

Este primeiro capítulo aborda argumentos, circunstâncias e fundamentos envolvendo o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional do sistema penitenciário brasileiro pelo STF, enfatizando a natureza constitucional da questão carcerária, as características dos direitos fundamentais, a perspectiva da efetividade e as discussões conceituais sobre política penitenciária.

1.1 - O estado de coisas inconstitucional no Brasil

O Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu, em setembro de 2015, o estado de coisas inconstitucional no sistema penitenciário nacional e deferiu em parte a cautelar requerida pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) na Arguição por Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347. O quadro de violações a direitos fundamentais decorria, segundo a decisão, da superlotação carcerária, de falhas estruturais e da falência das políticas penitenciárias. Os responsáveis eram, conforme o relator ministro Marco Aurélio, os três Poderes – Legislativo, Executivo e Judiciário – da União, dos estados e do Distrito Federal. Os entes foram conclamados a sair da inércia para manejar medidas legislativas, administrativas e orçamentárias. A impopularidade do tema, a condição de hipossuficiência de presos sem voz e os custos políticos vislumbrados por legisladores e gestores levaram o STF a assumir o papel contramajoritário de coordenar o processo de cooperativismo institucional na tentativa de reverter o quadro. Em termos práticos, o Tribunal acabou determinando apenas a juízes e tribunais a realização de audiências de custódias e à União o descontingenciamento de R$ 2,2 bilhões do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen). O caminho apontado seria resgatar o dever de o Poder Público reformar e construir presídios e, com isso, diminuir o déficit de vagas no sistema prisional, ou seja, a superlotação carcerária.

A