Judicialização de Políticas Públicas Sociais: tensões relacionadas ao cumprimento das decisões judiciais e gestão orçamentária

De Edson Quirino dos Santos

O trabalho tem por objeto tratar a respeito das tensões relacionadas ao cumprimento de decisões judiciais decorrentes da judicialização de políticas públicas sociais e as questões relacionadas à gestão do orçamento público. Busca observar em que medida as decisões proferidas no contexto das ações civis públicas, destinadas à tutela dos interesses difusos, por si só são ou não exequíveis e passíveis de viabilizar a implementação das políticas públicas judicializadas. A questão é colocada e analisada inicialmente a partir da abordagem apresentada na literatura pesquisada a respeito dos aspectos relevantes relacionados às Políticas Públicas Sociais no Brasil e a possibilidade de seu controle, acesso e implementação pela via judicial, observando, dentre outros aspectos, quais os instrumentos e os limites do exercício desse controle considerando a realidade do orçamento público.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 24 de mar. de 2021
• ISBN: 9786559562862

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tema.

1. JUDICIALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS

1.1 O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

De início, para a análise do tema aqui proposto, é importante o destaque de alguns aspectos iniciais que norteiam a concepção do Estado do Bem-Estar Social, ou ainda, a expressão inglesa Welfare State, criada na década de 1940- partindo dos princípios do Welfare Policy – Política do Bem-Estar, consubstanciados no Plano Beveridge, documento esse que repercutiu em vários países ao organizar suas políticas de segurança social (NOGUEIRA, 2001, p. 90).

É possível observar a ideia do Welfare State, ainda em momento anterior, quando da promulgação da Lei dos Pobres, cuja principal característica, era a estigmatização dos que necessitassem de seu auxílio, destituindo-os de qualquer tipo de cidadania, a demonstrar que até o final do século XIX os riscos sociais eram combatidos com medidas de caráter assistencialista e ocorriam ex post, tendo sido implantada na Inglaterra no início do século XVI. Segundo as argumentações de Benevides (2011), que funcionavam como um conjunto de políticas de combate à pobreza, administrada de forma descentralizada pelas paróquias, as quais eram as principais unidades administrativas locais (BENEVIDES, 2011, p.11-13).

Nota-se desse modo, que a concepção da proteção social sob a responsabilidade do Estado Social ocorreu lentamente, após a transição do Estado Democrático Liberal para o Estado Democrático Social, esclarecendo Bresser-Pereira (2009), que nos meados do século XX, há um aumento crescente do interesse da opinião pública pela política e, as pesquisas de opinião pública passam a observar as preferências em um número crescente de organizações de advocacia política que começam a intervir no processo de formulação e implantação de leis e políticas públicas, registrando que Esse maior ativismo político dos eleitores leva a um aumento da demanda social e, em consequência, ao aumento dos serviços sociais e científicos do Estado, que passa a assumir funções novas na proteção do trabalho e do trabalhador ( BRESSER-PEREIRA, 2009, p.113).

Destaca-se a importância da força da classe trabalhadora na construção do Estado do Bem-Estar Social, por meio de sua organização e mobilização sindical, a garantir as primeiras leis do estado de bem-estar no momento do pós-guerra, como observado por King (1988), e também o crescimento do emprego público, cujas funções tinham por objetivo garantir justamente a maior provisão de serviços sociais nas áreas de saúde, assistência social e educação (KING, 1988, p. 67).

Nesse sentido, observa-se que consoante as reflexões de Benevides (2011), o "Welfare State pode ser pensado como uma transformação do próprio Estado a partir de suas funções, estrutura e legitimidade. Surge devido à demanda por serviços de segurança socioeconômica" (BENEVIDES, 2011, p.14).

É nessa perspectiva que o Estado Social se torna dominante nos países desenvolvidos após a Segunda Guerra Mundial com vistas ao atendimento dos cinco objetivos do Estado, segundo as observações de Bresser-Pereira (2009), que são: segurança, liberdade, bem-estar econômico, justiça social e proteção da natureza (BRESSER PEREIRA, 2009, p.113), e ainda, como corolário de um sistema de garantias das relações de trabalho assalariado (SILVA et al, 2009, p.186).

É possível observar ainda, dois fatores importantes para o surgimento do Estado do Bem-Estar Social, o primeiro deles, a construção da cidadania social no século XX, por meio de um conjunto de direitos civis e políticos, e um segundo fator, de natureza política. Os chamados direitos civis são aqueles relacionados à liberdade individual, de livre expressão, de liberdade religiosa, da garantia do direito de propriedade, dentre outros. Já os direitos políticos estão relacionados ao processo democrático de escolha do governante, por meio da participação popular ao exercer o direito de votar e de ser votado. (NOGUEIRA, 2001, p. 93).

Ainda consoante Nogueira (2001), o segundo fator, de natureza política tem como fundamento a ideia da solidariedade social, em que parte da responsabilidade individual é transferida para a esfera social sendo necessário o reconhecimento de uma perspectiva política positiva sobre a medida de igualdade representada pelo pertencimento à comunidade (NOGUEIRA, 2001, p. 95), ou noutro sentido, tornar coletiva ou pública a oferta dos serviços de educação, saúde e previdência social; e tornar coletivo, ao invés de individual, seu consumo (BRESSER- PEREIRA, 2010, p.114).

Também segundo Bresser-Pereira (2010), é necessária a observação de que, na formação do Estado moderno, como decorrência da construção e da evolução da concepção do Estado do Bem-Estar Social, há quatro objetivos políticos presentes como gênese da Revolução Capitalista: a liberdade individual correspondente ao liberalismo; a riqueza ou o crescimento econômico, correspondente ao nacionalismo; a justiça social, correspondente ao socialismo; e a proteção da natureza, correspondente ao ambientalismo (BRESSER PEREIRA, 2010, p. 112).

Conforme apresenta Benevides (2011), referente à tipologia e classificação dos modelos de bem-estar social, é possível classificar os modelos segundo os diversos modos de responsabilidades de proteção social: a) perspectiva liberal, em que o mercado é tido como o principal recurso de provisão, visto que a maioria dos cidadãos deveria obter uma renda que possibilitasse o sustento através da venda da força de trabalho; b) concepção conservadora, segundo a qual o Estado deve entrar em cena quando a família e o mercado falham, ou seja, quando os indivíduos não conseguem, por mérito e inserção do mercado de trabalho, garantir um padrão digno de sobrevivência; e c) socialdemocrata, em que parte do pressuposto de que ao Estado compete buscar soluções coletivas ao reconhecer que o mercado e a família são canais insuficientes de proteção social (BENEVIDES, 2011, p. 31)

Já para Nogueira (2001, p. 97-98), a classificação se desdobra em: a) tipo liberal ou residual em que a intervenção estatal, sempre ex-post, ocorre em casos onde os riscos sociais não têm possibilidades de serem resolvidos pelas instâncias usuais; b) modelo meritocrático ou conservador, segundo a qual, a proteção deve ser responsabilidade de cada um pelo seu mérito, pela sua capacidade produtiva, cabendo ao Estado apenas organizá-la e não financiá-la ou subsidiá-la; e c) tipo social democrata, em que as políticas sociais, têm um cunho universalista abrangendo áreas distintas, tanto na esfera econômica como social, tais como educação, saúde, habitação, trabalho, previdência.

Assim, a partir da classificação apresentada, observa-se que o Estado de Bem-Estar Social, a depender da tipologia ou classificação pode ser mais universalista ou focalizado, mais privatista ou estatizado, mais residual ou mais generoso na cobertura, assim como na diversificação dos benefícios e serviços sociais (BENEVIDES, 2011 p.17).

No caso Brasileiro, o Estado do Bem-Estar Social decorre, dentre outros fatores, da mudança na base de sua economia, ao deixar de ser uma sociedade cuja economia se assentava na agricultura e na exportação de bens primários, e em decorrência editado normas sociais de proteção ao trabalho. É assim que surgem as primeiras leis de proteção social. Em 1919, a Lei de Acidentes de Trabalho, ao reconhecer a obrigação do empregador em indenizar o operário em caso de acidentes no trabalho e em 1923 a Lei Eloy Chaves, estabelecendo a obrigação da criação da primeira Caixa de Aposentadorias e Pensões (CAP) para os trabalhadores de empresas ferroviárias (BENEVIDES, 2011, p 62-64).

E ainda conforme as discussões de Benevides (2011), com o advento da Nova República, ocorreram avanços na área política e o aumento da participação da população no processo eleitoral, sendo incorporados ao direito pátrio uma série de direitos sociais, cujo ápice se deu com o advento da Constituição Federal de 1988 ao criar o Sistema Unificado de Saúde (SUS), apoiado no direito universal à saúde; ao definir um piso mínimo para os benefícios; ao criar o seguro-desemprego; ao promover a extensão da previdência rural unificando-a com a previdência urbana e estendendo os benefícios às mulheres, não estando mais atrelado à unidade familiar, além de reduzir a idade de aposentadoria para homens e mulheres (BENEVIDES, 2011, p. 65).

1.2 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

Como corolário do Estado do Bem-Estar Social, faz-se aqui necessário a observação das nuances do Estado Democrático de Direito, em especial, no contexto do cenário brasileiro, a partir do advento da Constituição Federal de 1988.

A democracia na concepção do Estado Democrático de Direito, como acentua Silva (1988, p.15), deve ser compreendida como sendo a realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade da pessoa) de convivência humana em oposição ao individualismo e ao abstencionismo ou neutralismo do Estado Liberal, tendo como elementos:

[...] um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, lI), em que o poder emana do povo, deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por seus representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista. porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes e a possibilidade de convivência de formas de organização e interesses diferentes na sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especialmente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício." (SILVA, 1988, p.22).

Acrescenta o autor na mesma obra (1988), que embora a Carta de 1988 não tenha estabelecido um Estado Democrático de Direito com nuances de conteúdo socialista estabeleceu por meio dos direitos sociais nela previstos e dos instrumentos de exercício de cidadania a possibilidade de concretização de um Estado de justiça social que tenha como fundamento o princípio da dignidade da pessoa humana (SILVA, 1988, p.22).

No Estado Democrático de Direito, para além da submissão do Estado às normas constituídas na perspectiva do Estado de Direito, há a concepção de que o Estado deve também submeter-se à vontade popular e aos fins propostos pelos cidadãos registrando-se que, como assinala Bastos (2000), no Estado Democrático de Direito devem ser levados em conta o perseguir certos fins, guiando por certos valores, que não ocorre de forma tão explicita no Estado de Direito, que se resume em submeter-se à leis, sejam elas quais forem. (BASTOS 2000, p.157).

Assim é que nessa linha de ideias a Constituição Federal, com a prevalência da garantia e reconhecimento de direitos, não apenas de modo formal, reconhece que o exercício dos direitos nela estabelecidos sejam assegurados de maneira democrática, elencando direta e indiretamente uma série de direitos e garantias fundamentais relacionados ao exercício de direitos do cidadão, além dos instrumentos de sua proteção nos casos de eventuais violações.

1.3 DIREITOS SOCIAIS NA PERSPECTIVA DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS

Os direitos e garantias fundamentais têm como fonte a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, inspirada na declaração da independência americana de 1776 e no espírito filosófico do século XVII, servindo de inspiração para diversas Constituições, dentre elas, a Constituição Brasileira ao reservar um Título específico para o seu tratamento em seus art. 5º ao 17.

Como bem ressaltam Milaré e Führer (2007), as Constituições dos países livres, em tempos atuais, «contemplam capítulo específico destinado ao reconhecimento dos direitos e garantias fundamentais como condição essencial da manutenção da vida em sociedade, o que para os autores, corresponde a uma das maiores conquistas da civilização em prol da valorização da vida humana. (MILARÉ; FÜHRER, 2007, p.94).

Ao construir uma definição do que seja direitos fundamentais, a partir de suas várias expressões possíveis para sua designação, entre as quais destacam-se: os direitos naturais, direitos humanos, direitos do homem, direitos individuais, direitos públicos subjetivos, liberdades fundamentais, liberdades públicas e direitos fundamentais do homem, Silva (2006), entende como sendo direitos fundamentais do homem a expressão mais adequada para o tratamento do tema, isto porque, segundo o