Resiliência Fiscal : uma nova abordagem diante de crises econômicas: diagnóstico e propostas no âmbito da gestão fiscal do Distrito Federal

De Anderson Borges Roepke

A resiliência fiscal surge como uma nova área do conhecimento que foca seus estudos nas capacidades e habilidades dos governos em antecipar, absorver e reagir a choques que afetam suas finanças. Adotando essa nova visão conceitual, insere os governos em um ambiente complexo, dinâmico e incerto, o que torna impossível prever os acontecimentos futuros e mira suas pesquisas em capacidades para prover a sobrevivência diante de choques imprevistos. Esta obra revisa a bibliografia referente ao tema, estuda experiências nacionais e internacionais e analisa o contexto do Distrito Federal, tendo como objetivo identificar suas especificidades, potenciais choques externos e vulnerabilidades, além de sugerir intervenções adaptadas à realidade brasiliense. Por fim, simula cenários utilizando dados pretéritos nos quais se verifica quais seriam os resultados fiscais, caso as seguintes políticas fiscais tivessem sido adotadas: a) um fundo para incertezas econômicas (FIE); b) um teto de gastos vinculado à correção pelo IPCA ou por 90% da Receita Corrente Líquida; c) uma combinação das duas anteriores.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 5 de mar. de 2021
• ISBN: 9786559563500

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Pelo carinho, afeto e dedicação que minha esposa, filha e mãe e pai tiveram; pelos dados e informações técnicas que os colegas da Secretaria de Economia do Distrito Federal nos disponibilizaram; pela orientação e ajuda metodológica que meus professores dispensaram; e pela revisão, diagramação e cuidado com a obra do conselho editorial da Dialética; dedico esta obra a eles.

APRESENTAÇÃO

É para mim, uma honra, e ao mesmo tempo um grande prazer, escrever esta apresentação. Sou admirador de Anderson B. Roepke desde o tempo em que ingressamos juntos na antiga Secretaria de Fazenda do Distrito Federal. E lá se vão mais de 20 anos...

Desde então, trabalhamos juntos ao longo desses anos em diversos setores, desempenhando as mais diversas funções no organograma da atual Secretaria de Estado de Economia. A excelência com que ele sempre desempenhou suas funções só fez confirmar a minha crença na sua capacidade empreendedora. Muitos dos projetos mais inovadores nas áreas da Administração Geral e da Receita no Distrito Federal, tiveram sua assinatura.

Na figura de Anderson B. Roepke temos um administrador público de primeira magnitude, um importante porta-voz das novas vertentes do pensamento corporativo voltado à administração pública.

É razoável afirmar que, no campo das ideias, ainda podemos encontrar, aqui e ali, alguns nomes de destaque no mundo acadêmico e empresarial, cujas teorias ensejam reflexão e provocam nossa reação frente a temas controversos ou pouco conhecidos do público em geral. Contudo, raríssimos são os nomes que transitam com segurança pelas hodiernas teorias econômicas e que, concomitantemente, atuam na linha de frente do serviço público. Certamente, Anderson B. Roepke é uma dessas felizes exceções.

Como poucos, e com profundo conhecimento de causa, Anderson atua na vanguarda da máquina estatal, onde sabe identificar os pontos fortes da gestão pública, mas também suas amarras e limitações.

É nesse contexto que se enquadra o material apresentado nesta obra.

Seja o estudioso da administração pública, seja o servidor público executor de políticas públicas, seja o gestor da máquina estatal, ou até mesmo o leitor curioso e desejoso de conhecimento de qualidade, todos encontrarão neste livro farto material teórico, alicerçado em dados atualizados, gráficos comparativos e referências bibliográficas, pertinente às mais modernas correntes do pensamento científico na área da administração pública e, em especial, da resiliência fiscal.

Em tempos de crise fiscal e financeira, agigantadas por uma crise sanitária de proporções épicas e sem precedentes neste século, a presente obra, gestada ao longo dos últimos três anos, apresenta tons quase proféticos.

A resiliência aplicada à gestão fiscal, entendida como a capacidade dos governos em antecipar, absorver e reagir a choques que afetam sua gestão fiscal ao longo do tempo, apresenta-se como um conceito da maior importância para o conhecimento da real capacidade do Estado em fazer frente às crises econômicas.

No caso do Distrito Federal, onde identificamos uma significativa dependência estatal dos recursos do Fundo Constitucional, de questionada volatilidade, e de poucos e grandes contribuintes, a questão se mostra ainda mais relevante, face à premência do Distrito Federal em selecionar apropriadamente intervenções no ambiente econômico e fiscal, que tenham o condão de aumentar a capacidade de resiliência fiscal do ente federado. Nesse sentido, este livro apresenta-se como uma ferramenta valiosíssima, uma bússola para o gestor público que busca mitigar as vulnerabilidades fiscais, antecipando-se com segurança às inevitáveis crises decorrentes das reversões dos ciclos econômicos.

Portanto, sem mais delongas, passo a bola a você leitor, com a certeza de que encontrará na leitura desta obra o conhecimento de qualidade que procura.

Brasília-DF, 18 de dezembro de 2020.

Leonardo Lúcio Lopes Cançado

Auditor Fiscal da Receita do Distrito Federal

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 RESILIÊNCIA FISCAL

2.2 POLÍTICAS FISCAIS

3. METODOLOGIA

4. ANÁLISE DA GESTÃO FISCAL DO DISTRITO FEDERAL

4.1 CHOQUES EXTERNOS ÀS FINANÇAS DO DISTRITO FEDERAL

4.2 ASPECTOS GERAIS DA GESTÃO FISCAL

4.3 VULNERABILIDADES FISCAIS E CAPACIDADE DE RESILIÊNCIA

5. ALTERNATIVAS PARA INCREMENTAR A CAPACIDADE DE RESILIÊNCIA DA GESTÃO FISCAL

5.1 CENÁRIOS

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

APÊNDICE A - Análise da correlação linear entre o PIB Brasil e o PIB DF

APÊNDICE B – Cálculo do Desvio Padrão, da Amplitude e do Deflacionamento Referente a Volatilidade das Receitas e do FCDF.

APÊNDICE C – Tabelas Utilizadas para a Construção dos Cenários.

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Esta obra se situa no tema resiliência governamental fiscal e estuda instrumentos e capacidades necessárias para lidar com crises fiscais, isto é, a capacidade dos governos em antecipar, absorver e reagir a choques que afetam suas finanças ao longo do tempo. No contexto dos entes subnacionais brasileiros, estuda o Distrito Federal, suas finanças e sua capacidade de resiliência.

O interesse pela pesquisa surgiu diante da crise econômica e fiscal decorrente da reversão do ciclo econômico, iniciada no segundo trimestre de 2014, que causou no Brasil uma crise fiscal sem precedentes. À época, Trevisan (2016) ilustrou a situação desta forma:

A recessão de 2015-2016 atingiu em cheio as contas dos estados brasileiros. Muitos não conseguiram mais manter a máquina pública, faltaram recursos financeiros para hospitais, pagamento de salários e segurança pública. O desequilíbrio das contas públicas acarretou a perda da confiança e da credibilidade que foi agravada com a perda do grau de investimento do Brasil, as notas de crédito dos estados também foram rebaixadas pelas agências internacionais de risco. Assim como o país, nenhum dos estados brasileiros obteve o selo de bom pagador.

Nessa conjuntura de austeridade e crise, tanto o Distrito Federal como os estados e municípios brasileiros se encontraram em uma posição fiscal enfraquecida com acúmulo de contas não pagas e flexibilidade orçamentária e financeira limitada. Sem reservas financeiras, a maioria não teve muitas opções além de vender ativos, aumentar impostos e/ou cortar despesas e, mesmo assim, muitos não conseguiram honrar seus compromissos financeiros, acumulando dívidas.

Na ausência de políticas fiscais que tornassem as contas públicas capazes de enfrentar a crise econômica, os entes subnacionais brasileiros se empenharam em questões internas de equilíbrio orçamentário e de caixa. Diante desta atitude, em muitos casos, a gestão pública acabou afastada de seu principal objetivo: o bem-estar da coletividade.

Esse é o entendimento de Meireles (2016, p. 90), que afirma que a administração pública deve visar o bem-estar da comunidade administrada, complementado por Briguglio et al. (2009), que asseveram que se torna um dever do Estado estruturar sua gestão fiscal para atenuar o impacto dos choques externos incertos e imprevistos em suas finanças.

Tendo em vista a percepção de que faltam aos estados e municípios instrumentos que tornem as finanças públicas resilientes ao impacto da recessão econômica, os entes subnacionais se viram incapazes de suavizar os efeitos dessa crise e tiveram que assistir à queda de indicadores do bem-estar social e econômico dos cidadãos.

Neri (2018), ao estudar Qual foi o impacto da crise sobre a pobreza e a distribuição de renda, revela que de 2014 a 2017 o aumento da pobreza no Brasil foi de 33%, este contingente representou 23,3 milhões de pobres no país, um grupo maior do que a população chilena.

Contudo, os efeitos da crise poderiam ter sido amenizados se os entes subnacionais tivessem adotado novas visões conceituais para lidar com a mudança incerta, volátil e rápida que causa crises fiscais imprevistas, como a resiliência governamental fiscal ou simplesmente resiliência fiscal.

Nesta perspectiva, o estudo da resiliência insere as nações e os governos em um ambiente complexo, dinâmico e incerto o que torna impossível prever os acontecimentos futuros, logo foca as pesquisas e estudos em capacidades para prover a sobrevivência diante de choques imprevistos.

Fiksel (2003) destaca que a resiliência, dentro de um conceito de sustentabilidade, desponta como uma importante característica da sobrevivência, contudo o conceito de sustentabilidade como equilíbrio em um estado estacionário não é realista. Forças de mudança, inevitavelmente, perturbaram este equilíbrio.

A sustentabilidade e a resiliência se integram, entretanto, sem esta não existe aquela. Fiksel (2003) ressalta que sistemas resilientes, incluindo as entidades biológicas e socioeconômicas, são capazes de sobreviver, adaptar-se e crescer diante da incerteza e de interrupções imprevistas. Indiscutivelmente, a sustentabilidade dos sistemas vivos - incluindo os humanos - dependerá de sua resiliência.

No contexto da gestão fiscal, a sustentabilidade é uma característica ou condição daquela, que permitiria a manutenção do equilíbrio das contas públicas por um determinado prazo como forma de viabilizar o atendimento das demandas por bens e serviços públicos (PARANÁ, 2017).

A resiliência fiscal aborda a capacidade da gestão fiscal de resistir à desordem e desenvolve pesquisas de crise, com atenção às habilidades e capacidades necessárias para lidar com a competência dos governos em antecipar, absorver e reagir a choques que afetam suas finanças ao longo do tempo (BARBERA et al., 2017).

É nesta linha que o conceito de resiliência fiscal foi desenvolvido pela literatura internacional, cujo interesse ressurge com recorrência. Antes, após a crise mundial de 2008 e agora após a crise decorrente da pandemia do COVID-19.

No caso brasileiro, também diante da crise de 2014-2016 e, agora, em 2020, ressurgiu o interesse em pesquisar processos e capacidades que possibilitam às organizações públicas responder a impactos que afetam suas finanças com foco em pesquisas de crises.

À luz dessas considerações, esta obra busca fazer um estudo de caso de ente subnacional, no caso o Distrito Federal, com vistas a realizar um diagnóstico de sua situação fiscal no período de crise, avaliar sua capacidade de resposta e, mais importante, responder à seguinte indagação: O que tornaria a gestão fiscal do Distrito Federal resiliente às crises econômicas?

A partir dessa indagação, o estudo tem como objetivo examinar fatores explicativos para a resiliência fiscal em um contexto comparado, apresentando alternativas à gestão fiscal do Distrito Federal de modo a aumentar sua resiliência ante as crises econômicas oriundas das reversões dos ciclos econômicos dos períodos de expansão para os de recessão.

A pesquisa se desdobrou nos seguintes elementos:

a)A pesquisa bibliográfica define o marco teórico, em especial, quanto à experiência dos governos no desenvolvimento de capacidades para antecipar, absorver e reagir a choques econômicos;

b)O estudo de caso faz uma análise, delimitada por um lapso temporal, do contexto das crises fiscais do Distrito Federal, suas especificidades, suas finanças e vulnerabilidades