Polícia Judiciária: autonomia e independência da Instituição Policial na proteção dos direitos fundamentais

De Breno da Costa Esteves

A discussão sobre o papel da Polícia Judiciária na persecução penal brasileira é, de certa maneira, silenciada pelos estudiosos do direito. Apesar de a Instituição Policial ser extremamente importante na preservação dos direitos fundamentais garantidos pela Constituição Federal de 1988, pouco se discutiu nos meios acadêmicos sobre a sua função e sua autonomia. As interferências externas na sua atuação, a precariedade dos seus órgãos, com a falta de estrutura e de pessoal, dentre outros problemas, acabam por resultar em uma série de dificuldades na investigação criminal brasileira, ocasionando uma persecução penal deficiente pela falta de elementos informativos não alcançados durante o inquérito policial. Essa obra busca fazer uma análise dos conceitos doutrinários, da história, da legislação, dos problemas e das aplicações práticas da Polícia Judiciária. Abordamos, também, o inquérito policial e o sistema processual penal brasileiro, comparando com as possíveis formas de investigação por outros órgãos e identificando os problemas e soluções com relação à autonomia e à independência da Polícia Judiciária. Ao final, buscamos definir um modelo para a Instituição Policial que melhor proteja os direitos fundamentais garantidos pela Constituição Federal de 1988.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 2 de mai. de 2022
• ISBN: 9786525237022

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1. CONCEITOS, DEFINIÇÕES, HISTÓRICO DA POLÍCIA JUDICIÁRIA NO BRASIL E DIREITO ESTRANGEIRO

1.1 CONCEITOS E DEFINIÇÕES

A doutrina¹ divide a polícia em polícia administrativa (polícia de segurança), que tem a função principal de prevenção dos delitos, e polícia judiciária, cujas funções principais são a repressão aos delitos já realizados e o auxílio ao Poder Judiciário. A primeira é regulada por normas do direito administrativo, e a segunda, por normas do Direito Processual Penal.

Pressupõem-se, nessa segunda modalidade, tanto a investigação e a elucidação dos fatos, para uma eventual propositura da ação penal pelo titular da ação penal, quanto a execução das ordens emanadas do Poder Judiciário, como, por exemplo, o cumprimento de mandados de busca e apreensão.²

Eliomar da Silva Pereira traz a seguinte definição de Polícia Judiciária: [...] a Polícia Judiciária é uma instituição jurídica cuja função é precisamente a investigação criminal, que pressupõe órgãos e procedimentos próprios ao cumprimento de sua idéia. ³

Faustin Hélie afirma:

A polícia judiciária deve ser investida dos meios de ação necessários ao cumprimento de sua missão. Na verdade, ela é o olho da justiça; é preciso que o seu olhar paire por todo o lado, que esteja presente em todo o lado, que os seus meios de vigilância, como uma vasta rede, cubram o território. Ela é, além disso, a sentinela responsável por soar o alarme e alertar o juiz; é portanto necessário que os seus agentes, sempre dispostos a recolher os primeiros rumores, os primeiros indícios dos fatos puníveis, possam deslocar-se, visitar os locais, questionar os vestígios, designar as testemunhas, e transmitir à autoridade competente todas as informações que podem servir como elementos da instrução. Finalmente, em certos casos, estabelece um procedimento preparatório para o processo judicial; deve, portanto, poder, enquanto se aguarda a intervenção do juiz, tomar as medidas provisórias exigidas pelas circunstâncias; deve, portanto, estar investido de um certo poder e ser capaz de utilizar alguns meios de verificação e ação que, em geral, pertencem apenas ao judiciário. Mas, ao mesmo tempo, por se tratar de uma delegação de justiça, por participar em seu caráter, deve apresentar em seus atos algumas das garantias judiciais. Portanto, condições especiais devem ser aplicadas à escolha de seus agentes; que sua jurisdição seja regulamentada; que sejam definidas as atribuições de cada um deles; que sejam definidos os casos de sua intervenção; que os casos de sua intervenção sejam previstos; que seus atos, em cada um desses casos, sejam formalmente autorizados; que as formalidades que devem acompanhá-los sejam prescritas; finalmente, que os efeitos desses atos e sua influência nas decisões da justiça sejam medidos de acordo com a natureza dos fatos e a autoridade de que os agentes estão investidos..⁴

Manuel Monteiro Guedes Valente⁵, ao conceituar a polícia judiciária, sustenta a tese de que ela desenvolve uma função que vai além averiguação dos delitos. Por quê? Porque há, também, a prevenção de delitos como pressuposto principal da instituição. Pode-se citar, como exemplo, a seguinte situação: quando, por meio de uma investigação de inteligência, a Polícia Judiciária atua antes que um crime ocorra, evita-se, obviamente, a ocorrência, o que confirma o posicionamento do autor mencionado.

No direito brasileiro, apesar de terem funções principais, as polícias administrativas e judiciárias podem exercer, secundariamente, as atribuições umas das outras. Como exemplos, temos a Polícia Federal (Polícia Judiciária), com funções administrativas estipuladas pela CF/88,⁶ e as polícias militares (Polícia administrativa), com função de investigar os crimes militares, conforme o previsto no Código de Processo Penal Militar⁷.

Renato Brasileiro⁸ afirma: ainda que a doutrina faça referência à Polícia Judiciária como aquela à qual é atribuída a função de apurar as infrações penais e sua autoria, as funções de polícia judiciária não se confundem com as funções de polícia investigativa; estabelece-se uma diferenciação entre as referidas funções: função de polícia investigativa (objetivo de apurar as investigações das infrações penais) e função de polícia judiciária (objetivo de cumprir os atos do poder judiciário).

O posicionamento do autor, considerado pelo próprio como minoritário, traz como justificativa a divisão feita pelo texto da Constituição de 1988, expressamente no artigo 144, parágrafo 1º, que define como atribuições da polícia federal a apuração de infrações penais no inciso I, e no inciso IV, dispõe: exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União.; quando se refere às atribuições da polícia civil, também faz essa diferenciação, conforme o previsto no parágrafo 4º do mesmo artigo: Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

Essa diferenciação entre funções é materializada pela jurisprudência brasileira, conforme o julgado da 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça: A Constituição da República diferencia as funções de polícia judiciária e de polícia investigativa, sendo que apenas a primeira foi conferida exclusividade à polícia federal e à polícia civil.⁹

Partindo dessa diferenciação, podemos afirmar que a função de polícia judiciária é exclusiva das Polícias Judiciárias e que a função investigativa pode ser exercida por outros órgãos, como, por exemplo, ocorre nos casos do inquérito policial militar, dirigido pela própria Polícia Militar (Polícia Administrativa), da CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) e da investigação feita diretamente pelo Ministério Público através do PIC (Procedimento de Investigação Criminal), autorizada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 593727/MG, em 14 de maio de 2015.

O Código de Processo Penal de 1941 traz a seguinte definição: Art. 4º A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.. Como se pode verificar, o próprio Código e a lei 9.043/95¹⁰, posterior à Constituição atual, que modificou seu dispositivo, mantiveram como atividade principal da Polícia Judiciária a apuração de infrações penais, apesar de, no seu parágrafo único, afirmar: A competência definida neste artigo não excluirá a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma função.

Apesar dessa diferenciação entre função investigativa e função judiciária, prevalece que a função de polícia judiciária engloba ambas as funções, tendo em vista que o conceito histórico e mundial da Polícia Judiciária é caracterizado pela função de apuração de infrações penais¹¹; portanto, ainda que a Constituição de 1988 tenha feito essa separação, as duas funções são atribuídas à Polícia Judiciária, sendo somente permitida a outros órgãos a possibilidade de investigação criminal em casos especificados por lei. Assim, a CF/88 define a Polícia Judiciária como o principal órgão de investigação de infrações penais na persecução penal brasileira.

Sob a perspectiva de um Estado democrático de direito, a definição de Polícia Judiciária que mais se aproxima do modelo adotado pela Constituição Brasileira de 1988 é a de Luigi Ferrajoli, que, inclusive, se posiciona no sentido da separação da Instituição dos outros corpos de polícia:

Em particular, a polícia judiciária, destinada, à investigação dos crimes e a execução dos provimentos jurisdicionais, deveria ser separada rigidamente dos outros corpos de polícia e dotada, em relação ao Executivo, das mesmas garantias de independência que são asseguradas ao Poder Judiciário do qual deveria, exclusivamente, depender.¹² (Grifo nosso)

Portanto, podemos definir Polícia Judiciária como a Instituição policial do Estado que tem como funções a investigação das infrações penais e o auxílio ao Poder Judiciário no cumprimento de suas atividades, apesar de a função de investigação de infrações penais não ser exclusiva do órgão.

1.2 A PRIMEIRA INSTITUIÇÃO DE POLÍCIA JUDICIÁRIA

As funções de polícia judiciária, referentes às investigações de infrações penais, podem ser percebidas em instituições do direito antigo e medieval, como as investigações das monarquias absolutistas.¹³

Para efeitos desta pesquisa, será utilizado, como recorte temporal, o surgimento, pela primeira vez, da Instituição Polícia Judiciária no mundo, e não o surgimento das funções de polícia judiciária.

Após essa análise, será examinado o surgimento da Polícia Judiciária no Brasil, inclusive das suas funções, desde o Império até o momento atual, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, perpassando todo ordenamento jurídico relacionado ao órgão e os problemas enfrentados pela Instituição Policial desde sua criação.

A origem da Polícia Judiciária se deu na França, durante a revolução ocorrida no país no século XVIII, com inspiração no Iluminismo. O Código dos Delitos e Penas da Lei 3 de Brumário, ano IV, datada em 25 de outubro de 1795, o qual continha as leis relativas à instrução dos casos criminais, separou, pela primeira vez, a polícia judiciária, com função repressiva e de investigações dos crimes, da polícia administrativa, com função de prevenção criminal e de manutenção da ordem pública.¹⁴

O artigo 18 do referido Código,¹⁵ ao dispor sobre a Polícia, afirma: Ela se divide em polícia administrativa e polícia judiciária.¹⁶; em seguida, o artigo 19 traz a função da primeira: A polícia administrativa tem por objeto a manutenção habitual da ordem pública em cada lugar e em cada parte da administração geral. Ela tende principalmente a prevenir os delitos.¹⁷ O artigo 20, por sua vez, especifica a função da segunda: A polícia judiciária investiga os delitos que a polícia administrativa não pôde impedir de serem cometidos, coleta as provas e encaminha os autores aos tribunais encarregados pela lei de puni-los.¹⁸. Portanto, tal atribuição é alocada no Código como uma função essencial ao exercício da justiça¹⁹.

Nesse período, iniciou-se uma investigação criminal preliminar, precedente à fase de instrução processual, conforme o previsto em seu artigo 15: A repressão aos delitos exige a ação de duas autoridades distintas e incompatíveis, a da polícia e a da justiça. A ação da polícia precede essencialmente a da justiça.²⁰. São separadas, nesse contexto, a função de polícia e a de justiça, algo que se espalhou posteriormente por diversos sistemas jurídicos ao redor do mundo, sobretudo entre os países da Europa (Itália, Espanha e Portugal).²¹

Foi nesse momento histórico de transição ocorrido na França que foram delineadas e construídas as bases da justiça moderna, muito mais humana e transparente. Consequentemente, foram estabelecidas as bases sólidas do atual modelo de polícia judiciária cidadã.²²

Com a publicação da referida Lei francesa em 1795, a criação desse novo órgão policial, com raízes revolucionárias, tem como principal diferencial com relação aos órgãos que o antecederam, além da especialização, a subordinação da nova Instituição Policial à lei, uma das premissas do recém-fundado Estado de Direito.²³

1.3 SURGIMENTO DA INSTITUIÇÃO NO BRASIL E O SEU DESENVOLVIMENTO ATÉ A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Thomas H. Holloway, ao descrever a forma como foram estabelecidas as forças policiais no Brasil, faz a seguinte constatação:

A FORÇA policial, como hoje a conhecemos, é um artefato do Estado moderno, que data de fins do século XVIII e início do século XIX, nos países da Europa ocidental. No Brasil colonial, não havia a estrutura de uma polícia profissional e uniformizada, separada do sistema judicial e das unidades militares. A criação de uma força policial nos moldes modernos, primeiro e de forma mais efetiva no Rio de Janeiro e depois nas capitais das principais províncias, foi essencial para a transição gradativa do Brasil de colônia a nação. O controle judicial sobre os crimes menores também se concentrou nas mãos dos funcionários da nova polícia. Apesar da retórica sobre mudanças na passagem da dominação colonial para a autonomia e a liberdade, os novos funcionários assemelhavam-se aos magistrados menos graduados do antigo regime, com autoridade para julgar e punir pessoas cujos delitos de importância relativamente pequena caíam sob sua jurisdição.²⁴

O Alvará de 10 de maio de 1808 foi o primeiro marco policial para o Brasil, pois criou o cargo de Intendente Geral de Polícia da Corte e do Estado²⁵, cujas atribuições eram judiciais e policiais, conforme a sua remissão ao Alvará de 25 de junho de 1760, de Portugal²⁶.

Já a Lei de 15 de outubro de 1827²⁷ criou a figura do Juiz de Paz, o qual tinha, entre as suas competências previstas no artigo 5º da referida lei, funções judiciais, de polícia administrativa e de polícia judiciária.

As funções judiciais estão previstas no parágrafo 2º do artigo mencionado: Julgar pequenas demandas, cujo valor não exceda a 16$000, ouvindo as partes, e à vista das provas apresentadas por elas; reduzindo-se tudo a termo na forma do parágrafo antecedente.

Já as funções de polícia administrativa, nos termos do parágrafo 5º, do artigo supracitado, assim se definem: Evitar as rixas, procurando conciliar as partes; fazer que não haja vadios, nem mendigos, obrigando-os a viver de honesto trabalho, e corrigir os bêbados por vício, turbulentos, e meretriz escandalosas, que perturbam o sossego público. Há a permissão, inclusive, de obrigar as pessoas a assinar o termo de bem viver.

As funções de polícia judiciária estão dispostas no parágrafo 8º, do mesmo artigo: Sendo indicado o delinquente, fazer conduzi-lo a sua presença para interrogá-lo à vista dos fatos existentes, e das testemunhas, mandando escrever o resultado do interrogatório. Caso seja provado que a pessoa é delinquente, há que se fazer prendê-lo na conformidade da lei, remetendo-o imediatamente com o interrogatório ao juiz Criminal respectivo.

Por mais que ainda persistisse a confusão entre as funções de justiça e polícia, ocorreu a primeira distinção de função de polícia judiciária no Brasil, com a criação da formação de culpa como fase do processo penal. O juiz de paz era eleito da mesma forma que os vereadores da época, e essa fase foi denominada como judiciarismo policial do Brasil, pois as funções policiais estavam entregues a esses juízes.²⁸

Esse período até a publicação do Código Criminal do Império de 1830 ficou marcado como um período de grandes arbitrariedades praticadas pelos agentes que detinham o poder de polícia e a função judicial, pois essas autoridades podiam declarar uma atividade ilegal; para isso, bastava editar uma norma. Ainda cabia a esses agentes decidir se uma atividade específica se enquadrava em alguma lei ou norma²⁹.

Portanto, a publicação do Código Criminal do Império, ao trazer crimes preestabelecidos com as respectivas penas, foi um primeiro avanço no princípio da legalidade penal no Brasil contra essas arbitrariedades dos agentes estatais.

Mesmo com a independência do Brasil, marco do ano de 1822, essa estrutura com a Intendência Geral de Polícia foi mantida até a publicação do Código de Processo Criminal 1832³⁰. O texto conservou a figura do juiz de paz e suas funções, levando à persistência a confusão entre as funções judiciais e policiais. Apesar disso, esse código trouxe, pela primeira vez no direito brasileiro, um detalhamento da formação de culpa (o que ocorre nos artigos 134 a 149).

O cargo de Intendente de Polícia foi extinto, e o de Chefe de Polícia, criado; o ocupante dessa chefia precisava ser um magistrado, herdando os recursos e o quadro de pessoal da Intendência Geral de Polícia. Dentre outras funções, cabia a essa autoridade supervisionar e instruir os juízes de paz.

Com a passagem de Eusébio de Queiroz pelo cargo de Chefe de Polícia (entre 1833 e 1841), foi criada a Secretaria de Polícia, e, consequentemente, se desenvolveram atribuições funcionais e procedimentos que marcam o início da Polícia Civil (Polícia Judiciária) do modo existente hoje em dia.³¹

Em 1841, a Lei nº 261³² reformou o Código de Processo Penal de 1832, mantendo a função de chefe de polícia, mas criando os cargos de delegados e subdelegados subordinados a esse superior hierárquico. As principais atribuições cabíveis, anteriormente, ao juiz de paz ficaram a cargo do Chefe de Polícia; já as demais, não mencionadas pela lei, foram herdadas pelos delegados e subdelegados. Ocorreu, portanto, uma grande reforma no sistema policial da Corte.

Logo após a reforma, o regulamento nº 120 da Lei 261, de 1842,³³ diferenciou expressamente, pela primeira vez no ordenamento jurídico brasileiro, a polícia administrativa e a polícia judiciária, seguindo os passos do que ocorreu na França - durante a revolução do século XVIII. Foi criada, então, a instituição da Polícia Judiciária no Brasil, e todas as polícias do Império passaram a estar subordinadas ao Ministro da Justiça.

Ainda que tenha havido uma reforma com o objetivo de separar