O que está por trás da correlação entre políticas públicas?: um estudo sobre a gestão de recursos e a educação cearenses

De Saulo Araújo Toscano Júnior

Neste livro, Saulo Araújo Toscano Júnior tratou de mensurar os impactos dos gastos públicos na educação de ensino médio no Ceará. Para tanto, realizou uma importante análise do efeito das políticas públicas, usando de ferramentas adequadas e, através delas, medindo e comparando os resultados obtidos. Nesse intuito, o autor fez uma profunda pesquisa na literatura e nos bancos de dados sobre educação e finanças do Estado. Com sua experiência em gestão pública, Toscano analisa o processo de financiamento das políticas educacionais e apresenta um método simples, porém bem fundamentado, de avaliação dos gastos do Governo do Estado e seus impactos nos indicadores do ensino médio. E, nesse contexto, a presente obra vem contribuir para a eficiência das políticas públicas que, pelos princípios constitucionais, é um dever de todos os que fazem a Administração Pública.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 1 de set. de 2022
• ISBN: 9786525250731

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capaExpedienteRostoCréditos

agradecimentos

Agradeço, primeiramente, a Deus, que me deu força interior, inspiração e calma para seguir sempre em frente. Deus está em tudo.

Agradeço a minha mãe, Virgínia, uma mulher simples, dotada de uma resiliência e coragem insuperáveis.

Agradeço, também, ao meu pai (in memoriam). Obrigado, pai.

Agradeço a minha esposa, Cyntia, pessoa que é objeto da minha admiração. O seu amor, apoio e compreensão ajudam a me construir diariamente.

Agradeço a minha filhota, Carol, que, muitas vezes, sem saber, renova as minhas forças apenas com um olhar. Tudo que faço é, de alguma forma, por ela.

Agradeço aos meus irmãos, Fred e Thiago, com quem convivo todos esses anos. Que bom que os tenho, meus irmãos.

Agradeço a todos da minha família: tias, tios, primas e primos. Agradeço, em especial aos meus avós, Luíza e Mariazinha (in memoriam), Toscano (in memoriam) e Zé Quincas (in memoriam).

Agradeço aos meus queridos sogros, Eva e Walter (in memoriam), que contribuem há anos para o meu crescimento.

Agradeço a todos os meus professores, com quem aprendi quase tudo que eu sei.

Agradeço ao Dr. Neto Cisne, meu amigo e orientador.

Agradeço ao Dr. Edilberto Pontes pelas valiosas lições e contribuições.

Agradeço a todos os meus amigos, os irmãos que a vida me deu a oportunidade de escolher. Agradeço, especialmente, aos meus amigos Bacanas, que sempre estiveram do meu lado.

Agradeço à Universidade Estadual do Ceará pela oportunidade de desfrutar do conhecimento compartilhado durante o Mestrado Profissional em Planejamento em Políticas Públicas.

Agradeço à instituição Secretaria de Fazenda do Estado do Ceará, meu lar. Essa Casa me deu muito, talvez mais do que mereço.

Além disso, foi lá que conheci pessoas incríveis, verdadeiras referências para a minha vida, com quem tenho a oportunidade de aprender todos os dias. Muitos, de colegas, tornaram-se grandes amigos. A Fazenda é o lugar da minha realização profissional. Não há palavras para definir o orgulho que tenho em fazer parte dessa Instituição.

O homem não é nada além daquilo que a educação faz dele.

(Immanuel Kant)

Prefácio

A avaliação de políticas públicas está no centro das atenções. Da Organização para Cooperação e Desenvolvimento (OCDE) ao Banco Mundial, da Intosai (Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores) ao General Accountability Office, inúmeras instituições têm enfatizado a importância de medir os efeitos das políticas públicas, os custos e benefícios, de identificar custos de oportunidade, tanto ex ante quanto ex post.

O Brasil, felizmente, também ingressou nessa tendência. Em 2021, foi aprovada a Emenda à Constituição nº 109, que expressamente determinou que as políticas e programas públicos fossem avaliados. Ainda falta lei que regulamente a matéria, mas foi um passo importante. Anteriormente, o governo federal editara, em 2018, dois manuais de avaliação de política pública, que estabeleceram diretrizes e metodologias. O Instituto Rui Barbosa, órgão que auxilia os tribunais de contas brasileiros em matérias técnicas, traduziu, em 2021, o Guid 9020, da Intosai, que denominou de Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público - NBASP 9020, estabelecendo parâmetros nesse campo.

Embora essas iniciativas sejam importantes, o País ainda engatinha nessa área. Não se pode ignorar que houve, por outro lado, retrocessos significativos do ponto de vista de transparência orçamentária. Como falar de avaliação ex ante no contexto de transferências classificadas como secretas, por meio das emendas RP 9, fartamente noticiadas? Como priorizar a medição de impactos se há transferências federais sem destinação definida, o que foi permitido pela Emenda à Constituição nº 105, de 2019? O que se vê é que o Brasil não caminha de maneira linear, que há avanços e retrocessos, e os efeitos líquidos não são claros.

O trabalho de Saulo Toscano traz uma contribuição relevante para esse debate. Faz um esforço de medir a correlação entre gastos públicos e resultados da educação. De fato, esse é um tema de inúmeras discussões. Há uma corrente que aponta a melhoria da gestão como o mais relevante para melhorar os indicadores educacionais, abrangendo a necessidade de focar em programas específicos, de criar os incentivos corretos para os envolvidos no processo educacional, de melhorar a qualificação dos professores, entre outros fatores. Nessa ótica, apenas colocar mais dinheiro em estratégias erradas só faz aumentar o desperdício.

Há notícias de que muitos gestores que simplesmente aumentaram as despesas em reformas de escolas, em equipamentos e mesmo em salários dos envolvidos na educação, mas não alteraram os procedimentos pedagógicos, não priorizaram a avaliação de aprendizado, não incentivaram processos seletivos para direção das escolas que priorizassem o mérito e não a mera indicação política ou a eleição sem filtros que certificassem mérito, pouco avançaram na melhoria dos indicadores educacionais.

O que a evidência parece identificar é que a combinação de mais recursos com políticas bem desenhadas é que traz avanços significativos. A experiência recente do Ceará, iniciada em Sobral, ainda nos primeiros anos do Século XXI aponta esse caminho. Gastar mais apenas não resolve. Mas também não se trata exclusivamente de problema de gestão. Gastar mais, mas gastar melhor. Com incentivos corretos.

Saulo Araújo Toscano Júnior contribui para jogar luzes nesse debate. É o resultado de sua dissertação de mestrado na Universidade Estadual do Ceará, que trata de um tema dos mais relevantes no debate público contemporâneo. Escolheu uma política específica, o ensino médio público do Estado do Ceará, procurando explicações para o avanço nesse campo, concentrando-se no aumento de gastos públicos.

O esforço é bem-sucedido e é muito interessante. Primeiro porque analisa, a partir de uma metodologia científica rigorosa, uma política central ainda pouco estudada, já que esforços mais significativos têm sido empreendidos para a compreensão dos avanços do ensino fundamental, particularmente no Estado do Ceará, que tem tido desempenho muito elogiado nesse campo. Depois porque apresenta evidências relevantes para a continuidade de políticas e faz diversas propostas para aperfeiçoar o processo: aumento de transparência, por meio da apresentação de informações em nível mais detalhado por escola e por item de despesa; ampliação dos programas de premiação de bons resultados; criação de novos indicadores de eficiência; priorização de gastos nas áreas da educação vinculadas ao núcleo finalístico do sistema educacional. Não é pouca coisa.

Em síntese, o livro vale a pena ser lido por gestores educacionais, por parlamentares, pelos responsáveis pelos órgãos de controle e por todos aqueles interessados de alguma forma nos debates sobre educação.

Edilberto Carlos Pontes Lima

Pós-Doutor em Democracia e Direitos Humanos pela Universidade de Coimbra, Presidente do Instituto Rui Barbosa e Vice-Presidente do Tribunal de Constas do Estado do Ceará

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

Introdução

Capítulo 1 O debate sobre políticas públicas, gasto público e educação

1.1 Políticas públicas: contextualização

1.1.1 Políticas públicas no Brasil

1.2 Gasto público: definições necessárias

1.2.1 Discussões sobre os gastos públicos em educação

1.3 Educação: o desafio conceitual e o contexto brasileiro

1.3.1 Discussões sobre a qualidade da educação no Brasil e no Ceará

1.3.2 Os benefícios de uma educação de qualidade

Capítulo 2 Entendendo a regressão linear de dados

2.1 A regressão linear como ferramenta de avaliação de políticas públicas

2.2 Como funciona a regressão linear?

Capítulo 3 Metodologia

3.1 Como foi conduzido o estudo baseado na regressão linear?

Capítulo 4 O comportamento dos gastos em educação e dos resultados do Ideb no período

4.1 A evolução dos gastos públicos em educação no Ceará entre 2004 e 2019

4.2 A evolução do indicador educacional no Ceará entre 2005 e 2019

Capítulo 5 A correlação entre a gestão de recursos e a educação

5.1 Primeiras análises combinadas sobre as evoluções observadas

5.2 O resultado e a análise da correlação entre gastos públicos e Ideb no Ceará

Capítulo 6 Conclusões

6.1 Contribuições, propostas, limitações, sugestões de pesquisa e considerações finais

Referências

Anexos

ANEXO A – Resultado completo da regressão linear para os dados da pesquisa

ANEXO B – Resultado do Ideb para o Ensino Médio da rede pública do estado do Ceará entre 2005 e 2019

ANEXO C – Resultado do Ideb para o Ensino Médio da rede pública de todos os estados do Brasil entre 2005 e 2019

ANEXO D – Balanço orçamentário/despesas por função (relatório STN), para o Estado do Ceará, referente ao ano de 2004

ANEXO E – Balanço orçamentário/despesas por função (relatório STN), para o Estado do Ceará, referente ao ano de 2005

ANEXO F – Balanço orçamentário/despesas por função