Teto de gastos nas políticas públicas de educação básica: análise jurídica sob a ótica do princípio da vedação ao retrocesso social

De Francisca Andreza Alves

O mínimo existencial reverencia a eficácia dos direitos fundamentais sociais, historicamente relegados à normatividade meramente formal. A evolução do Constitucionalismo reestrutura a base de incidência e aplicabilidade dos preceitos constitucionais, tornando-os efetivos. Dessa forma, configura-se de extrema importância um olhar do Estado, considerando os entraves orçamentários e fiscais que dificultam a execução das políticas públicas para efetivação dessas garantias fundamentais de natureza social, no sentido de concretizar o núcleo mínimo desses direitos prestacionais, estando a educação básica inserida nesse patamar essencial de direito inerente à dignidade da pessoa humana. Nessa perspectiva é que em 15 de dezembro de 2016 foi aprovada a Emenda Constitucional 95, que estabelece que, a partir de 2018, os gastos federais, incluindo serviços relacionados à educação básica, só poderão aumentar de acordo com a inflação acumulada conforme o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Neste livro, busca-se analisar em que medida a recente aprovação da Emenda supracitada representa uma violação à vedação ao retrocesso social.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 18 de mai. de 2022
• ISBN: 9786525235790

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1. INTRODUÇÃO

Aliar dois objetivos constitucionais expressos, quais sejam: garantir o desenvolvimento econômico nacional e reduzir as desigualdades sociais e regionais é um dos grandes desafios jurídicos e sociais do Brasil do século XXI. Por isso, se faz imprescindível que o Estado brasileiro promova políticas públicas destinadas à efetivação da educação básica, um dos direitos fundamentais e colorário da existência humana digna e da cidadania plena.

Tal efetivação, no entanto, tem se revelado difícil, sobretudo, na conjuntura atual, que apresenta uma grave crise política e econômica. O quadro social dificulta o exercício estatal da prestação de serviços básicos, como saúde e educação, ao mesmo tempo em que se vive um momento de descontentamento da nação, quando se evidenciam muitos casos alarmantes de corrupção, que deixam totalmente explícita a falta de responsabilidade do Estado para com a condução do erário público.

No último ano, a população brasileira tem assistido à aprovação de importantes reformas instituídas pelo governo. Várias delas já vinham sendo discutidas há muitos anos e passaram a ser aprovadas com rapidez, buscando a reativação do crescimento econômico do País. Dentre as medidas mais discutidas estão a reforma trabalhista e a reforma previdenciária, sendo que a primeira já se encontra em vigor.

Diante dessa conjuntura é que no dia 15 de dezembro de 2016 foi aprovada a Emenda Constitucional 95, que estabeleceu que, a partir de 2018, os gastos federais só poderiam aumentar de acordo com a inflação acumulada, conforme o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Segundo a Lei, a inflação a ser considerada para o cálculo dos gastos, seria acumulada em 12 meses, até junho do ano anterior. Assim, por exemplo, para o exercício de 2018, a inflação usada seria a que foi medida entre julho de 2016 e junho de 2017.

A partir de agora, o regime estabelecido valerá para os orçamentos fiscal e da seguridade social e para todos os órgãos e poderes da República. Dentro de um mesmo Poder, haverá limites por órgão. Existirão limites individualizados para Tribunais, Conselho Nacional de Justiça, Senado, Câmara, Tribunal de Contas da União (TCU), Ministério Público da União, Conselho Nacional do Ministério Público e Defensoria Pública da União.

No caso do Executivo, o órgão que desrespeitar seu teto ficará impedido de, no ano seguinte, conceder aumento salarial, contratar pessoal, criar novas despesas ou conceder incentivos fiscais. A partir do décimo ano, o presidente da República poderá rever o critério, uma vez a cada mandato presidencial, enviando um projeto de lei complementar ao Congresso Nacional.

A nova Emenda Constitucional estabeleceu que, a partir de 2018, os investimentos no serviço público de educação passarão a seguir o critério da inflação, o que pode causar um forte impacto no que se refere às políticas de efetivação do acesso à educação básica, cujas metas estão estabelecidas no Plano Nacional de Educação. Poderá, inclusive, haver uma atenuação na destinação dos recursos a serem aplicados em políticas voltadas para o setor educacional. A Lei 13005/2014 veio instituir o Plano Nacional de Educação. Instrumento democrático do Estado de Direito, é ele quem orienta a execução e o aprimoramento de políticas públicas para o setor, correspondente a um período de 10 (dez) anos, estando em vigor de 2014 a 2024. Entre as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Educação estão: A erradicação do analfabetismo; universalização do atendimento escolar; a melhoria da qualidade da educação, formação para o trabalho; promoção humanística; científica e tecnológica do país; a valorização dos profissionais de educação e estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação, como proporção do produto interno bruto. De acordo com o estabelecido nos termos do art. 7°, da referida Lei, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios atuarão em regime de colaboração para atingir as metas e implementar as estratégias previstas.

Atualmente, a taxa de analfabetismo de cada País é utilizada como indicador para medição do Índice de Desenvolvimento Humano, o que evidencia a importância de que se efetive um olhar do Estado para educação básica, estando esta inserida entre as fases iniciais da formação do indivíduo até o Ensino Médio. Tal fator não pode deixar de ser considerado, visto que o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) serve como parâmetro a ser analisado pelas Nações Unidas, sendo utilizado em seus relatórios como um demonstrativo dos países, em todo o mundo, que mais obedecem ou violam os Direitos Humanos.

Partindo desse contexto, se evidencia a problemática a ser analisada nesta pesquisa. O trabalho se destina a traçar a possível relação entre as medidas de contensão de gastos públicos, fixadas na Emenda Constitucional 95/16, e a realização das metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação, instituído pelo Governo Federal, como forma de dar maior efetividade ao sistema educacional e promover uma melhor qualidade do ensino básico brasileiro.

Relacionando a aplicabilidade do princípio fundamental da vedação ao retrocesso social ao direito fundamental à educação básica, o qual tem embutido em seu significado, o acesso do indivíduo à uma formação com dignidade, com infraestrutura básica, qualificação e motivação dos professores, estando todos esses componentes inseridos no direito subjetivo à educação plena, consubstanciado nos termos do art. 208 da Carta Magna, é que se investiga, nesta dissertação, os efeitos da Emenda Constitucional 95/2016 na efetividade desse direito fundamental, sob o viés do princípio da vedação ao retrocesso social e mínimo existencial.

Na explicação de Luís Roberto Barroso, acerca do princípio da vedação ao retrocesso social, está dito que:

Trata-se, em essência, de um limite à liberdade de conformação do legislador, retirando-lhe a possibilidade de revogar total ou parcialmente determinadas leis quando isso decorra da paralisação ou considerável esvaziamento da eficácia de dispositivos constitucionais dependentes de regulamentação. (...) A vedação do retrocesso operaria em um segundo momento, impedindo que, uma vez criada norma regulamentadora, esta viesse a ser suprimida, devolvendo a ordem jurídica ao vazio anterior, contrário à Constituição (BARROSO, 2007, p.54).

Tal princípio possui relação direta com a dignidade da pessoa humana e com a segurança jurídica, elemento fundamental do Estado de Direito. A dignidade não estará efetivamente resguardada em um cenário no qual predomina a instabilidade jurídica e onde sequer o cidadão possa confiar nas instituições sociais e estatais ou que não possa ver assegurada certa estabilidade quanto às suas posições jurídicas.

Tanto no direito internacional quanto no brasileiro, o direito à educação apresenta algumas características jurídicas que o distinguem de outros direitos fundamentais. Uma delas se encontra no plano individual, ao se traduzir em realização pessoal e corolário da dignidade humana e dos princípios de liberdade e igualdade. Outra, no plano coletivo, tem a ver com o ser humano inserido num determinado contexto social e político. A capacidade da pessoa de participar da vida política e profissional, por sua vez, é um elemento comum aos dois planos em que se expressa.

Em verdade, o direito à educação básica propicia, a adultos e crianças marginalizados, a integração na comunidade, a emancipação feminina e a proteção contra a exploração sexual e do trabalho infantil. Permite, ainda, a propagação da democracia, dos direitos humanos e do desenvolvimento social, enquanto baluartes do mundo contemporâneo. O pleno exercício do direito à educação básica e suas repercussões beneficiam, reciprocamente, o indivíduo e a coletividade, promovendo tanto o interesse particular quanto o público, que, desse modo, se fundem como valores centrais. Como, também, atendem a todos os interesses: locais, regionais e nacionais.

O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) divulgou, em 2017, o Relatório de Desenvolvimento Humano (RDH). O Brasil se manteve no 79º lugar no ranking, que abrange 188 países e que parte do mais ao menos desenvolvido.

O Relatório, elaborado em 2017, teve como base os dados de 2016. O IDH é um índice medido anualmente pela ONU, que utiliza os indicadores de renda, saúde e educação de cada país. O ranking apresenta o índice de cada nação, que varia de 0 a 1. Quanto mais próxima a pontuação for de 1, mais desenvolvido será o país. No RDH divulgado em 2017, o Brasil registrou IDH de 0,754, ou seja, o mesmo índice de 2014.

Em contrapartida, na América do Sul, alguns países vizinhos ao Brasil apresentaram melhores índices de desenvolvimento humano: o Chile, ficou em 38º lugar, com IDH 0,847; a Argentina, em 45º lugar (IDH 0,827); o Uruguai, em 54º lugar (IDH 0,795) e a Venezuela em 71º lugar (IDH 0,767).

No Mercosul, o único abaixo do Brasil é o Paraguai, que está no 110º lugar, com IDH 0,693. O país se enquadra naqueles com desenvolvimento humano médio, segundo a Organização das Nações Unidas. Outros, como Equador (IDH 0,739) e Colômbia (IDH 0,727), ficaram nas posições 89ª e 95ª, respectivamente.

Na América Central, também há países melhores classificados do que o Brasil. É o caso de Cuba, por exemplo, que está no 68º lugar (IDH 0,775); Trinidad e Tobago, no 65º lugar (IDH 0,780) e Barbados, na 54ª posição (IDH 0,795).

Um dos itens que compõem o IDH é a expectativa de anos de estudo dos cidadãos. No Brasil, no período de 2010/2013, esse número subiu de 14 anos para 15,2 anos, mas, desde então, não aumentou e manteve o mesmo percentual, em 2016 e em 2017. Esta realidade de não crescimento nos índices torna, ainda mais relevante este estudo, com vistas à análise de possíveis medidas que impliquem retrocesso à efetividade do direito fundamental à educação básica no Brasil.

Considerando a conjuntura que coloca o Brasil no ranking mundial divulgado pela Organização das Nações Unidas, em posição inferior a vários países menos desenvolvidos, a ideia desta pesquisa visa, em sua essência, se debruçar sobre os efeitos e impactos que determinadas medidas econômicas, como a Emenda Constitucional 95/2016, possam vir a acarretar, na efetividade direito constitucional subjetivo à educação básica.

Para tanto, o trabalho se encontra estruturado em 4 (quatro) partes: a introdução e 3 (três) capítulos, que vão dar enfoque aos seguintes pontos. O segundo capítulo discute o conceito de mínimo existencial sob a perspectiva de núcleo intangível dos direitos sociais; no terceiro apresenta-se um estudo com enfoque acerca da educação básica no Brasil como fator de desenvolvimento humano e, por fim, no quarto capítulo, efetua-se uma análise da emenda constitucional 95/2016, sob a ótica da efetividade do acesso à educação básica e do princípio da vedação ao retrocesso social, buscando-se analisar até que ponto ela implica retrocesso, no que se refere à efetividade do direito fundamental analisado.

É uma abordagem qualitativa, utilizando-se o procedimento dedutivo. Em decorrência da abrangência do tema discutido,