Da Corresponsabilidade Civil da União, Estados e Municípios: em face dos deslocamentos ambientais internos

De Taynah Litaiff Isper e Abrahim Carpinteiro Péres

A importância do estudo sobre a responsabilidade civil relativa aos efeitos sociais negativos decorrentes de desastres ambientais, mormente em relação aos seus deslocados internos, não se encontra necessariamente em seu fim, qual seja, a reparação, mas sim no incentivo à prevenção que é inerente ao dever de reparar. Segue-se aqui a máxima de que "quem paga, cuida". Para isso, faz-se uma análise histórica da classificação da responsabilidade civil da Administração Pública no ordenamento jurídico pátrio, bem como da modalidade escolhida pelo Superior Tribunal de Justiça quanto à responsabilidade daquela em face de danos ambientais, utilizando-se como fundamento os princípios da precaução e da prevenção. São explorados os conceitos, classificações e terminologias aplicáveis aos desastres e refugiados ambientais, bem como a tutela jurídica aplicável aos deslocados ambientais internos.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 18 de ago. de 2020
• ISBN: 9786587401492

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objetivo.

AGRADECIMENTOS

Nenhum agradecimento seria justo ou merecido se não fosse iniciado com a necessária reverência aos meus pais, os quais desde minha tenra infância ensinaram a importância dos estudos, estimulando-me até aqui e além. Não menos poderia agradecer ao meu amável esposo, Rômulo, que muito sacrificou do nosso convívio e de seu tempo livre para assumir o papel de pai e mãe de nossos dois pequenos filhos, quando muitas vezes tive que me ausentar de nosso lar, seja física ou mentalmente.

Também agradeço aos meus filhos, que suportaram minha falta, a qual sei será recompensada com o exemplo dado, criando consciência de que o estudo não faz parte de uma pequena fase da vida, mas de seu todo.

Estendo meus agradecimentos aos professores do Programa de Pós-Graduação em Direito Ambiental da UEA, por todas as orientações recebidas, e, em especial, a minha orientadora, professora Maria de Nazareth Mota, pela humildade e paciência que desde o início do curso dedicou a esse trabalho.

Sou grata à colaboração dos demais membros de minha banca de qualificação, Prof. Carlos Alberto e Prof. Paulo Feitoza, pelas orientações dadas, que muito acrescentaram ao resultado final desse trabalho, bem como ao Projeto de Mudanças Climáticas no Amazonas – PMCA, o qual me estimulou a pesquisa sobre os deslocados internos.

Agradeço a todos os colegas de turma, que tornaram leve e interessante o que antes imaginava ser extenuante, e à servidora Raimunda Albuquerque, que secretariou com maestria todo o programa, fazendo o que muitos considerariam impossível.

Ao fim, agradeço a minha colega e amiga Ellen Larissa Frota de Carvalho, cuja parceria foi fundamental, desde a inscrição no processo seletivo à conclusão do curso, descobrindo, de forma inesperada, uma grande identidade e companheirismo.

Se os fracos não têm a força das armas, que se armem com a força do seu direito, com a afirmação do seu direito, entregando-se por ele a todos os sacrifícios necessários para que o mundo não lhes desconheça o caráter de entidades dignas de existência na comunhão internacional.

Ruy Barbosa

LISTA DE SIGLAS

ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade

ACP Ação Civil Pública

ACNUR Comissariado das Nações Unidas para Refugiados

AGU Advocacia Geral da União

CF/88 Constituição Federal de 1988

CONAMP Associação Nacional dos Membros do Ministério Público

CNJ Conselho Nacional de Justiça

CONPDEC Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil

DNPM Departamento Nacional de Produção Mineral

EPIA/RIMAEstudo Prévio de Impacto Ambiental

ECO-92 Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento

ECP Estado de Calamidade Pública

EM-DAT Emergency Disasters Data Base

IBAMA — Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IOM — International Organization for Migration.

ISDR — International Strategy for Disaster Reduction.

MI — Ministério da Integração Nacional.

MMA — Ministério do Meio Ambiente

MPE — Ministério Público Estadual

MPF — Ministério Público Federal

OFDA/CRED — The Office of US Foreign Disaster Assistance/Centre for Research on the Epidemiology of Disasters

ONU — Organização das Nações Unidas

PNAMA — Política Nacional do Meio Ambiente

PNPDEC — Política Nacional de Proteção e Defesa Civil

PNSB — Política Nacional de Segurança de Barragens

REsp — Recurso Especial

Rex — Recurso Extraordinário

RIO+20 — Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável

SINPDEC — Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil

STA — Suspensão de Tutela Antecipada

STF — Supremo Tribunal Federal

STJ — Superior Tribunal de Justiça

TCU — Tribunal de Contas da União

UNHCR — United Nations High Commissioner for Refugees

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Montante de recursos relativos a obras preventivas de desastres empenhados e pagos entre os exercícios de 2004 e 2009

Figura 2 – Processo de transferência obrigatória para os temos de compromisso municipais e estaduais

SUMÁRIO

PREFÁCIO

INTRODUÇÃO

1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO POR DANOS AMBIENTAIS NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

1.1 O DANO AMBIENTAL COMO FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE CIVIL

1.2 PRINCÍPIOS AMBIENTAIS DA PREVENÇÃO E PRECAUÇÃO

1.3 AS MODALIDADES DE RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.3.1 Teorias da responsabilidade civil do estado

1.3.1.1 Teoria da Irresponsabilidade

1.3.1.2 Teoria Civilista

1.3.1.3 Teoria da Responsabilidade Sem Culpa

1.3.1.4 Teorias Publicistas

1.3.2 A responsabilidade civil estatal na Constituição Federal de 1988

1.4 A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR DANO AMBIENTAL

1.5 O ATUAL POSICIONAMENTO DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA QUANTO À RESPONSABILIDADE ESTATAL POR DANOS AMBIENTAIS DECORRENTES DE CONDUTAS OMISSIVAS

2 CONCEITOS, CLASSIFICAÇÕES E TERMINOLOGIAS APLICÁVEIS AOS DESASTRES E REFUGIADOS AMBIENTAIS

2.1 OS DESASTRES AMBIENTAIS

2.2 OS REFUGIADOS AMBIENTAIS

2.3 OS DESLOCADOS INTERNOS VÍTIMAS DE DESASTRES AMBIENTAIS

3 O GERENCIAMENTO DO RISCO DE DESASTRES AMBIENTAIS E O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL

3.1 O GERENCIAMENTO DE DESASTRES AMBIENTAIS

3.2 O SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL

4 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM FACE DOS DESLOCADOS AMBIENTAIS INTERNOS E A REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIA AFETA À DEFESA CIVIL

4.1 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO EM FACE DOS DESLOCADOS AMBIENTAIS INTERNOS EM RAZÃO DE OMISSÃO ADMINISTRATIVA: ENFOQUE SOBRE A PROIBIÇÃO DE INSUFICIENCIA NA TUTELA AMBIENTAL

4.2 O FEDERALISMO E SUA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

4.2.1 Federalismo de segregação e tripartite

4.2.2 A repartição de competências

4.2.2.1 Competências administrativas

4.2.2.2 Competências legislativas

4.3 NECESSIDADE DE REORGANIZAÇÃO DE COMPETÊNCIAS AFETAS À DEFESA CIVIL

4.4 O PLANEJAMENTO URBANO E A ADOÇÃO DE UMA POLÍTICA HABITACIONAL VOLTADA ÀS POPULAÇÕES LOCALIZADAS EM ÁREA DE RISCO

4.4.1 A competência comum da União, estados e municípios para promover programas de construção de moradias e melhorias das condições habitacionais

4.4.2 Da solidariedade passiva das três esferas de governo quanto à obrigação de fornecimento de moradia digna

5 O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS, MINISTÉRIOS PÚBLICOS, DEFENSORIAS PÚBLICAS E ADVOCACIAS PÚBLICAS NA PREVENÇÃO DE DESASTRES AMBIENTAIS E REPARAÇÃO DE SUAS VÍTIMAS

5.1 A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

5.2 O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA PROTEÇÃO E DEFESA DAS VÍTIMAS DE DESASTRES AMBIENTAIS

5.2.1 O rompimento das barragens em Mariana (MG)

5.3 A CRESCENTE ATUAÇÃO DA DEFENSORIA PÚBLICA EM FACE DOS DESASTRES AMBIENTAIS E SEUS EFEITOS SOCIAIS NEGATIVOS

5.4 A IMPORTÂNCIA DAS ADVOCACIAS PÚBLICAS NA DEFINIÇÃO DAS COMPETÊNCIAS AFETAS À DEFESA CIVIL E À GARANTIA DE MORADIA DIGNA AOS DELOCADOS INTERNOS

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS

PREFÁCIO

A teoria do risco administrativo (ou teoria da responsabilidade objetiva) não indaga sobre a ocorrência de falta do serviço da Administração (cuja culpa é presumida), bastando que a vítima demonstre que a lesão ocorreu sem o seu concurso e adveio de ato administrativo omissivo ou comissivo. Tal teoria arrima-se no risco que a atividade pública gera para as pessoas e na possibilidade de lhes causar dano. Assim, ocorrido o dano ao administrado, todos os membros da comunidade participam para a reparação do dano¹. Daí porque o ressarcimento é integralizado por toda a coletividade através do tesouro público. Risco e solidariedade são, pois, os pilares desta teoria².

Embora dispense a prova da culpa da Administração (por presumi-la), a teoria do risco administrativo admite a prova da culpa da vítima para eximir-se da responsabilidade ou atenuá-la, nos casos de culpa exclusiva ou concorrente. Este é o ponto chave que diferencia a teoria do risco administrativo da teoria do risco integral, que, por ser draconiana³, é uma rara exceção nos ordenamentos jurídicos atuais⁴.

E é sobre a relevante temática da responsabilidade civil dos entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) – mas aplicada especificamente à questão dos efeitos sociais negativos decorrentes de desastres ambientais, notadamente no que diz respeito aos deslocados internos – que versa a presente obra, que tenho o orgulho de prefaciar, de autoria da competente pesquisadora Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro Péres.

Trata-se da adaptação, para o formato de livro, de sua brilhante dissertação de mestrado em Direito Ambiental pela Universidade do Estado do Amazonas – de cuja banca examinadora tivemos a honra de participar –, elaborada sob a segura orientação da Professora Dra. Maria Nazareth da Penha Vasques Mota, tendo, ainda, a coorientação do Professor Dr. Mauro Augusto Ponce de Leão Braga.

A jovem autora – que, paralelamente à atividade acadêmica, também dedica seu tempo à carreira de advocacia pública, como Procuradora do Município de Manaus – inicia sua obra situando, no contexto da responsabilidade civil da Administração Pública, a responsabilização estatal por danos ambientais notadamente quando decorram estes de condutas omissivas, dando ênfase ao tratamento dispensado ao tema pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Em seguida, são traçados os contornos conceituais de institutos pertinentes à temática central de sua obra, a saber: desastres ambientais, refugiados ambientais e deslocados internos vítimas de desastres ambientais. A autora, com a precisão que permeia toda sua obra, aponta as aproximações e as distinções entre as referidas figuras, a fim de valorizar o rigor terminológico que se espera de um trabalho científico.

No capítulo seguinte, a autora passa a analisar como se dá o gerenciamento de risco de desastres ambientais segundo o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), merecendo especial destaque o estudo do histórico da legislação pátria sobre defesa civil, que, até então, não tinha merecido da doutrina a devida atenção.

O quarto capítulo constitui-se no núcleo da obra, pois é nele que a autora finalmente debruça suas atenções sobre a responsabilidade civil do Estado em face dos deslocados ambientais internos, análise que é desenvolvida na perspectiva da repartição constitucional de competências aos entes federados.

A Federação – que, no direito constitucional brasileiro, foi alçada à condição de clausula pétrea (art. 60, § ٤º, inciso I, CF) – é, a rigor, um grande sistema de repartição de competências, que é justamente o que dá substância à descentralização em unidades autônomas, que caracteriza a forma federativa de Estado⁵.

A propósito, cabe destacar que, apesar do princípio da predominância do interesse ter sido o norteador adotado pelo constituinte de 1988 por ocasião da repartição formal de competências entre os entes políticos⁶, o federalismo brasileiro passou da ideia de três campos de poder mutuamente exclusivos e limitadores – segundo a qual a União, os Estados e os Municípios teriam suas áreas exclusivas de autoridade – para um novo modelo baseado, principalmente, na cooperação⁷.

Assim, diante deste quadro normativo constitucional é que a autora busca identificar os titulares do dever estatal de reparação dos danos provocados aos deslocados internos em decorrência de eventos adversos naturais. No entanto, consoante faz questão de destacar a autora, a relevância do tema não se limita à questão da reparação dos danos, alcançando, ainda, o incentivo à prevenção, que é inerente ao dever de reparar.

O último capítulo, de índole complementar ao anterior, discorre sobre a atuação dos Tribunais de Contas e das carreiras públicas que integram o capítulo constitucional das Funções Essenciais à Justiça (Ministério Público, Defensoria Pública e Advocacia Pública) na prevenção dos desastres ambientais e na reparação de suas vítimas.

É nesse contexto que está inserida a presente obra, a qual, por tudo quanto foi aqui exposto, destina-se a ser reconhecida como um importante marco teórico relativamente ao tema da corresponsabilidade civil dos entes políticos em face dos deslocados ambientais internos.

Manaus (AM), 30 de abril de 2020.

Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho

Doutor em Direito pela PUC-SP

Professor e Diretor da Faculdade de

Direito da Universidade Federal do Amazonas

RAMOS, Carlos Alberto de Moraes. Responsabilidade civil por fato de terceiro. Revista Jurídica Amazonense. v. 3. Manaus: PGE/AM-IPAAM, mai.-jul./1999, p. 51.

TRUJILLO, Elcio. Responsabilidade do Estado por ato lícito. São Paulo: LED, 1996, p. 53.

No dizer de Marco Antonio Bazhuni, a teoria do risco integral faz do Estado uma autêntica seguradora da sociedade, pois entende que o Estado deva ser compelido a restaurar o dano praticado, desde que comprovado o nexo de causalidade, entre o dano e o resultado, vale dizer, uma vez constatado o dano e a relação de causalidade, fatal será a responsabilidade do Estado, independentemente da culpa do agente administrativo, ou das circunstâncias subjetivas que envolvem o evento (Da responsabilidade civil do Estado em decorrência de sua atividade administrativa. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998, p. 33).

No direito brasileiro a doutrina tem afirmado que a responsabilidade do Estado, na hipótese de danos nucleares, é fundada na teoria do risco integral, sendo irrelevante a força maior ou o fato de terceiro.

ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 29. Nesse sentido: STF, ADI 5873/SC, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Pleno, j. em 23.08.2019, DJe-225 divulg. 15.10.2019 public. 16.10.2019.

Nesse sentido é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: ADI 5521/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, j. em 09.05.2019, DJe-107 divulg. 21.05.2019 public. 22.05.2019; ADI 4615/CE, Rel. Min. Roberto Barroso, Pleno, j. em 20.09.2019, DJe-233 divulg. 25.10.2019 public. 28.10.2019.

A repartição de competências na Federação, consoante leciona Juraci Mourão Lopes Filho, não só é dado que marcou o surgimento dessa forma de Estado como sua alteração ao longo do tempo foi responsável pela modificação do próprio federalismo, desde um formato dual para outro mais cooperativo (Competências federativas: na Constituição e nos precedentes do STF. Salvador: JusPodivm, 2012, p. 74). O aspecto cooperativo do federalismo brasileiro é ressaltado, dentre outras, nas seguintes decisões do STF: RE 1181244 AgR/SP, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, j. em 23.08.2019, DJe-265 divulg. 04.12.2019 public.