Competências Municipais e Meio Ambiente: organização do solo urbano

De Enos Florentino Santos

Os municípios são responsáveis pela organização dos espaços urbanos e pela gestão dos serviços públicos de interesse local. O Plano Diretor deve vislumbrar políticas de proteção ao meio ambiente territorial e ao plano habitacional, de forma a dotar os munícipes de consciência social e ambiental, tendo em vista o ordenado e harmônico crescimento da cidade, garantindo assim a sustentabilidade local para propiciar boa qualidade de vida aos moradores e a todos os que dela se utilizem, ainda que transitoriamente. É fundamental o estabelecimento de regras e normas para aplicação adequada do poder de polícia e de políticas públicas de organização local. Os limites da atuação municipal na discussão e elaboração de mecanismos de organização do solo urbano devem ser discutidos com a sociedade e definidos em parâmetros suficientes para garantir observância às necessidades locais, uma vez que grandes partes dos territórios urbanos das cidades são vitimadas pelo parcelamento irregular do solo, promovido por movimentos migratórios originados em múltiplas causas, que vão desde a expansão urbana, fruto de motivos diversos, até a opção de migração pelo êxodo rural. Esta obra discute a organização das cidades sob a ótica das competências do poder municipal na aplicação de políticas de organização do solo urbano para a regularização das cidades, especialmente em função do impacto exercido sobre o meio ambiente, devido à expansão da malha urbana.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 12 de mar. de 2021
• ISBN: 9786559561537

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local.

1. MUNICÍPIOS E FEDERALISMO

1.1 NOÇÕES DE FEDERAÇÃO E A AUTONOMIA MUNICIPAL

A palavra Federação origina-se do latim foederatione e pressupõe a união política entre estados ou províncias, que gozam de relativa autonomia e se associam sob um governo central. Expressa, também, a ideia de aliança, liga, união.

A organização federativa deve consistir numa autonomia definida e expressiva entre os Estados-membros, em que os entes se auto-organizam política e administrativamente de acordo com seus interesses locais ou regionais. Nesse contexto, Janice Helena Ferreri Morbidelli explica que se não há uma verdadeira autonomia estadual, mas simples descentralização da administração pública de serviços e tributos, não há federação. Em razão disto, acredita que "as federações viáveis têm raízes na autonomia dos Estados que as compõem"¹. Esther Bueno conceitua federação como a reunião de vários Estados congregados pela união e autônomos política e administrativamente.²

Para José Horácio Meirelles Teixeira, a essência do Estado Federal é a existência de base geográfica e territorial que compreenda uma divisão de poderes políticos entre o governo central e os governos regionais. Essa divisão deverá resultar da prescrição de dispositivos de uma constituição rígida que vede a restrição e, especialmente, a supressão dos direitos e prerrogativas dos governos regionais por imposição legal do poder central³. Isto é, deve haver observação e respeito constante ao sistema de competências estabelecido na Constituição.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao abordar a natureza dos componentes do Estado Federal, afirma que os Estados-membros partilham os seus caracteres, contando com povo, território e poder. Além disso, aduz que:

O Estado total, na sua soberania, fixa a organização do todo e ao fazê-lo cria um campo aberto para os Estados federados. Tal campo, como já se viu, tem um espaço mínimo: auto-organização, descentralização administrativa, administrativa e política.⁴

As regras constitucionais que delimitam a atuação estatal apontam em que esfera de abrangência determinado ente poderá criar normas de controle e administração, observado seu âmbito de autonomia preestabelecido, sob pena do cometimento de inconstitucionalidade.

Ao referir-se à descentralização político-administrativa, à indissolubilidade da União, Edson Saleme elenca a soberania do Estado Federal, a autonomia dos estados-membros e a distribuição de competências numa constituição rígida como características essenciais do Estado Federal, donde se obtém os quesitos essenciais à formação de uma federação⁵. Na elaboração de regras de organização político-administrativas, cada ente da Federação observará que a origem de uma lei, do ponto de vista constitucional, deve sempre ser determinada pela natureza dos poderes em que se fundamentou. Assim é que:

se o governo federal ultrapassar os justos limites de sua autoridade e fizer um uso tirânico de seus poderes, o povo – de quem o governo é criatura – deve rever os padrões que adotou e tomar as medidas para reparar os danos causados à Constituição da maneira que a emergência possa sugerir e a prudência justificar.⁶

Com tais assertivas, Alexander Hamilton argumenta sobre a importância do respeito que qualquer órgão de governo, por mais representativo que possa ser, deve ter, em especial no que diz respeito às regras postas na Constituição, a fim de que seja exercido o poder e suas autonomias dento do sistema federativo.⁷

Diante dessas argumentações, tem-se a noção de que o nosso sistema federativo deve observar as regras constitucionais de soberania e autonomia dentro dos limites de competência, as quais se assentam na legalidade e constituem suas principais características, sob pena de serem maculados os princípios constitucionais sensíveis contidos no inciso VII do art. 34 da Constituição Federal, o que poderá acarretar intervenção necessária ao restabelecimento da ordem.

Nesse contexto, como ente federativo nacional, o Município possui peculiaridades próprias e competências exclusivas que lhe são outorgadas pela Constituição Federal. Tudo de forma a conferir-lhe a autonomia necessária tendo em vista o desenvolvimento local. A Constituição encerrou a discussão que se entabulava quanto a determinadas atribuições desses entes. Passou-se, portanto, à existência de um federalismo de terceiro grau⁸ no Brasil, ao reconhecer aos municípios a autonomia anteriormente questionada.

1.2 ORIGEM DA AUTONOMIA MUNICIPAL

Desde a sua gênese, na República Romana, a quem interessava manter sob seu jugo as cidades conquistadas nas guerras de expansão resultantes de campanhas de seus exércitos, os municípios (lat. municipium) eram considerados unidades político-administrativas. Hely Lopes Meirelles ensina que, apesar de sua sujeição às imposições do Senado Romano, a República concedia aos habitantes municipais algumas prerrogativas de cunho privado ou político, como a administração do comércio e a eleição de seus governantes, desde que se mantivessem fiéis às leis do Império⁹. Certamente, a situação na época era de subjugação dos povoados derrotados e o interesse romano em mantê-los sob dominação pacífica: vale dizer, na pax romana.

A origem histórica dos municípios parece desvelar que, mesmo tendo sua gênese no interesse de dominadores em detrimento dos dominados, a organização político-administrativa municipal é tradicionalmente a responsável direta pela aplicação das políticas públicas que são dirigidas em favor de sua população, creditando-se a tal organização o cerne de todos os interesses da União, eis que nos municípios habitam de fato e fisicamente os integrantes da Federação, objeto de toda a concepção estatal.

Paulo Affonso Leme Machado, citando José Antônio Pimenta Bueno, discorre sobre a peculiar realidade dos interesses municipais, lembrando que:

a população de cada Cidade, Vila ou Município forma, pela natureza das coisas, uma sociedade especial, uma existência particular e própria, uma unidade, uma agregação de indivíduos que faz, sim, parte do Estado, mas que tem seus direitos próprios, ideias comuns, suas necessidades análogas e seus interesses idênticos, que demandam regulamentos apropriados à saúde.¹⁰

De tal importância não se deram conta os legisladores constitucionais brasileiros anteriores à Constituição de 1988, tanto que o sistema constitucional pátrio durante quase um século legou aos municípios participação de menor importância no plano nacional, seja na esfera política, ou na administrativa, pois eles não eram reconhecidos como entes integrantes do Estado. Tais limitações diminuíam sua capacidade de auto-organização e os obrigavam sempre a se socorrer dos estados-membros para se desenvolver e promover os atos de seu interesse.

Desde o advento da Proclamação da República, no entanto, o sistema constitucional brasileiro evoluiu gradativamente de forma a reconhecer a autonomia municipal, especialmente no que tange à criação de políticas de desenvolvimento urbano. Por mais de um século, o sistema constitucional brasileiro evoluiu jurídica e politicamente, por meio da edição das Constituições dos anos de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967/69 e 1988.

A Constituição do Império, anterior ao reconhecimento no Brasil do sistema federativo de estado, fazia menção a competências reguladoras municipais, entre as quais se encontravam matérias urbanísticas e de posturas. Assim estava disposto nos arts. 167 e 169 da Carta Imperial.

Já existia naquele tempo a preocupação do legislador em oferecer ao poder público municipal meios para ordenação, planejamento e controle do uso do solo, de maneira a racionalizar a sua utilização e melhor constituir as cidades em formação.

Entretanto, a partir da Constituição Federal de 1891 até a de 1967/69, os legisladores constitucionais se olvidaram em proceder ao detalhamento das regras atinentes ao trato da cidade, optando por formular genericamente as competências dos municípios no que tange à sua autonomia. Tem-se como exemplo claro o texto do art. 68, da Constituição Federal de 1891, que dispôs: "[...] em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse"¹¹. Nas Constituições de 1934, 1937 e 1946, permaneceu a mesma concepção.

Durante toda a ‘Era Republicana’, desde a gênese em 1891 até 1969, manteve-se normas não muito precisas acerca da organização das posturas municipais ou outros tipos de aglomerados urbanos. A questão urbana ou estabelecimento de área urbana restringia-se ao campo de aplicação dos tributos de ordem municipal.

A evolução mais significativa se deu com o advento da Constituição de 1946, que permitiu avanços na estrutura política dos municípios, assegurando-lhes maior autonomia do ponto de vista político. Por meio de seu artigo 28, inciso I, essa Constituição criou-lhes a possibilidade de elegerem seus próprios prefeitos, o que veio a possibilitar que as administrações locais passassem a ser exercidas de fato e de direito.

Outro elemento importante para o estabelecimento da autonomia municipal na Constituição de 1946 foi a instituição dos princípios constitucionais sensíveis, ou seja, aqueles cujo descumprimento desencadeia a intervenção federal nos Estados componentes da Federação¹² em caso de interferência na autonomia municipal (CF/1946, art. 7º, inc. VII, b).¹³

Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles cita como avanço político da Constituição de 1946 a vigência das constituições estaduais e das leis orgânicas, livres da intromissão discricionária dos governos federal e estadual, para elegerem livremente seus prefeitos e