Gestão de Desastres e Serviço Social: o Trabalho de Assistentes Sociais Junto aos Órgãos Municipais de Proteção e Defesa Civil

De Adriana Soares Dutra

Este estudo representa um exemplar trabalho acadêmico. Por um lado, parte de experiências de campo e, por outro, constrói uma grelha teórica pela qual dilucida os termos-chave em questão: "desastre" e "risco". Excursiona pela história, entra no campo jurídico e atenta para os jogos de poder e de interesses presentes no campo dos desastres. Releva enfatizar importância que introduz ao diálogo entre o saber popular dos afetados e o saber acadêmico. Não se limita a descrever os fenômenos, mas dá-lhes um tratamento crítico dentro da melhor tradição dialética da realidade. Uma contribuição preciosa, analítica e sintética do trabalho dos assistentes sociais nos desastres – tema que mais e mais ganha espaço junto ao poder público e às empresas. Vale estudá-lo e assimilar as lições teóricas, mas principalmente práticas que apresenta.
Leonardo Boff
Teólogo e escritor

Este livro sustenta a necessidade de maior participação de assistentes sociais nas estruturas de proteção e defesa civil e de investimento em estudos sobre desastres, indicando iniciativas que busquem maior alinhamento entre as ações já desenvolvidas, tratando os desastres como fenômenos sociais. Ilumina o nosso entendimento do dever ser sobre a inclusão da temática na agenda de pesquisa e intervenção da profissão. Traz elementos teóricos e empíricos fundamentais, com argumentação lúcida e crítica, sobre a postura que o Serviço Social precisa assumir na gestão dos desastres, constituindo-se em contribuição de fôlego para o debate a respeito da questão no Brasil. O leitor tem em mãos um livro que faz pensar e ajuda a entender processos sociais complexos que, frequentemente, são naturalizados em nossa sociedade.
Inez Stampa
Professora do Departamento de
Serviço Social da PUC-Rio

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 2 de fev. de 2021
• ISBN: 9786558203155

Pré-visualização do livro

COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS

Às assistentes sociais que constroem, cotidianamente,

outro mundo possível.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a todos e todas que contribuíram com a produção do livro, com seu sucesso, possibilitando uma segunda edição e, ainda, com a reflexão cotidiana que mantém viva a motivação para a continuidade das pesquisas, com todas as dificuldades que isso significa no Brasil, especialmente no tempo presente.

Ao Rafael Soares Gonçalves e Dora Vargas, pelas ricas contribuições e por terem me conduzido a um resultado melhor.

Às queridas Inez Stampa e Valéria Forti, pelo incentivo para a produção da primeira edição da obra.

À Tatiana Dahmer Pereira, pelo carinho e reconhecimento.

A Antenora Siqueira e Valéria Pereira Bastos, pela parceria e amizade que emergiu das afinidades temáticas.

À Kellen Dalcin, pela sintonia fina que caracterizou nossa parceria desde os primeiros momentos, e à Paula Kapp, pelo apoio e paciência.

Ao Márcio Dertoni, que me apresentou esse novo universo, cheio de desafios e possibilidades.

Aos amados Celso Sekiguchi, Daniela Lopes e Sônia Silva, que generosamente se dispuseram a uma leitura atenta e cuidadosa das minhas primeiras elaborações, presenteando-me com suas ricas sugestões, reflexões e comentários.

A Roberto Cabral e Fábio Agum, por me assessorarem na produção gráfica da etapa quantitativa do estudo.

Aos agentes de proteção e defesa civil e às assistentes sociais que fizeram parte da pesquisa e com seu comprometimento e dedicação me permitiram refletir sobre os limites e as possibilidades presentes no campo dos desastres.

À Gerência de Integração Regional e Relacionamento Comunitário da Petrobras (IRRC), especialmente à equipe da Coordenação de Programas Comunitários e de Contingência (CPCC), pela inspiração e pelas trocas cotidianas durante o processo de elaboração da primeira edição deste estudo, ainda em formato de tese.

À Comissão de Direito à Cidade do Conselho Regional de Serviço Social - 7ª Região, às equipes do Laboratório de Estudos Urbanos e Socioambientais – da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro – e do Núcleo de Pesquisas e Estudos Socioambientais – da Universidade Federal Fluminense –, pelos profícuos debates.

APRESENTAÇÃO

Certa vez, após ouvir argumentações muito semelhantes sobre o mesmo assunto, verbalizadas por duas assistentes sociais em momentos distintos, um amigo falou algo mais ou menos assim: assistentes sociais parecem um ser único, cheio de tentáculos na terra. É como se vocês se ligassem a um só elemento e pensassem todas da mesma forma, independentemente do lugar que ocupam.

Sabemos que não é essa a dinâmica de nenhuma categoria profissional. As divergências e diversidade de enfoques e abordagens existem em todas as categorias e no Serviço Social não é diferente. Elas são imensas e geradoras de infindáveis debates. Quando produtivas, alimentam a pluralidade, enriquecem a compreensão sobre a realidade e qualificam o exercício profissional. Algumas vezes, porém, apresentam-se de maneira bem mais desafiadora e colocam em questão o papel da formação profissional e o compromisso com uma sociedade igualitária, exigindo competência e persistência para a efetivação do trabalho cotidiano.

Podemos supor que esse olhar, que enxerga o Serviço Social como um grupo uniforme, seja oriundo de um contato restrito com a profissão e com os sujeitos que a constroem cotidianamente, incapaz de tornar claras suas diferenças e divergências. Apesar disso, saber que, pelo menos entre uma parcela de profissionais, pairam concepções semelhantes de mundo, que nos levam a defender, se não as mesmas ideias, os mesmos interesses, ainda que a partir de caminhos por vezes bastante distintos, funciona como uma força motriz para o desenvolvimento de estudos voltados para o conhecimento dos desafios, conquistas, enfim, do lugar do Serviço Social no mundo. À medida que me sinto parte constituída e constituinte desse universo profissional, enxergo-me profundamente interessada por esses aspectos.

Nesse sentido, a obra aqui apresentada constitui uma versão revisada da primeira edição do livro, lançado em 2018, que, por sua vez, é fruto da tese de doutorado defendida no Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Suas reflexões marcam a conclusão de uma importante etapa que teve início a partir da inserção profissional na Petrobras, a qual trouxe a necessidade de me debruçar sobre um tema pouco conhecido para a categoria: a gestão de desastres.

Os primeiros contatos com a temática ocorreram por meio dos conhecimentos produzidos corporativamente. No entanto, demandas postas para o exercício profissional na gestão de desastres não encontravam nesse espaço as respostas necessárias para seu atendimento. Mesmo eventos e materiais produzidos por fontes externas ligadas à defesa civil não foram suficientes para a compreensão mais apurada sobre os desastres. Era preciso refletir, de forma mais ampla e crítica, a questão dos desastres na atualidade e a inserção da(o) assistente social no debate, buscando compreender as origens, os desafios e as possibilidades postos nesse campo.

Foi a partir do contato com a produção advinda principalmente da Sociologia dos Desastres que se tornou possível uma ampliação significativa do olhar. Compreender a predominância das ciências naturais, no que se refere ao entendimento sobre os desastres e seus limites, reconhecer as disputas existentes, as relações de poder, as dificuldades de definição de atribuições e, especialmente, perceber que havia muito a ser feito contribuíram para que uma série de indagações fossem respondidas e outras fossem formuladas.

O ponto de atenção transferiu-se para o Estado, tendo em vista que é nesse âmbito que, majoritariamente, se dá o trabalho de assistentes sociais em desastres. O caráter interventivo do Serviço Social faz com que o trabalho desenvolvido, em especial no âmbito das políticas sociais, vincule-se, em alguma medida, às questões relacionadas aos desastres. Seja no trabalho cotidiano junto às comunidades, no qual as expressões da questão social se somam à probabilidade de deslizamentos, enchentes, desmoronamentos, fazendo emergir novas demandas de intervenção profissional; seja no relacionamento entre instituições e comunidades, no qual assistentes sociais muitas vezes são demandadas a trabalhar no mapeamento e na comunicação/percepção de riscos; nos atendimentos às emergências, quando acionadas para atendimento à população afetada; seja após a ocorrência de impactos, momento no qual é possível verificar uma intervenção profissional voltada para a tentativa de recuperação de parte do que foi perdido. Ressalta-se que, com a precarização das condições de vida da população e o consequente aumento do número dos impactos, assistentes sociais têm sido convocadas a intervirem em contextos de desastres com uma frequência cada vez maior. Essa realidade é reforçada em casos mais recentes, como o de Brumadinho (2019) e da pandemia do novo coronavírus que se abate sobre o mundo em 2020 e que, no momento de revisão deste texto, totaliza mais de 140 mil mortes no Brasil, fazendo ecoar a necessidade e urgência de se falar de desastres.

PREFÁCIO À SEGUNDA EDIÇÃO

Escrevo este prefácio em um contexto duro e de desesperança em plena quarentena em função do espraiamento da Covid-19 pelo mundo. A despeito de toda a apreensão, faço-o honrada e feliz que este trabalho de pesquisa tão primoroso tenha chegado à sua segunda edição, certa de que é uma referência para os mais diferentes campos disciplinares.

Não é possível dissociar o cuidadoso estudo oriundo de sua tese de doutorado, bem como a recuperação teórica elucidadora feita pela autora, das bases que produzem histórica e socialmente o que vivemos hoje como colapso gerado, justamente, pelo excesso de desenvolvimento na única forma possível de como essa ordem o conduziu.

A autora desenvolve argumento com substância e coerência divergentes de tempos de negacionismo da realidade e da ciência, para demonstrar como os desastres devem ser relidos e compreendidos como um processo social e histórico, os quais afetam prioritariamente determinado segmento social de seres humanos. Isso não é pouca coisa, na medida em que incide sobre a desmistificação do que vivemos nesse contexto obscurantista em que apenas poucas vidas importam.

Com trabalhos bibliográfico e empírico de pesquisa, alicerçados em sua experiência profissional como assistente social, Adriana assegura que seu foco de investigação transpasse por todo o trabalho, enfrente sua hipótese e permeie as questões norteadoras fundamentais – expressando ausência de dicotomias teórico-práticas ou conclusões rápidas e simplistas.

A partir de vivência real impulsionada por tensões emergenciais e demandas imediatistas do fazer, traz a inquietude sóbria daquelas que não se acomodam com o apenas reagir. Busca, com base em sua experiência profissional e a vivência concreta dos limites da engrenagem destrutiva do cotidiano predatório capitalista periférico, aprofundar o conhecimento em torno da naturalização dos desastres. Investe na reconstrução do que é, nessa realidade, a compreensão sobre desastre, ambiente, proteção e possíveis formas de enfrentamento que não passam apenas pela imediaticidade na emergência, nem se limitam à reação no desespero. Nas entrelinhas, trata-se de uma concepção sobre decisões cotidianas que definem rumos éticos da humanidade e possibilidades que (talvez ainda) não enfrentamos.

Outro aspecto importante refere-se à sagacidade de Adriana ao destrinchar os dados empíricos de respostas ao questionário digital em 142 municípios das cinco regiões do país. Junto a isso, no aporte qualitativo, ela investiu em entrevistas diretas a profissionais de cidades do interior do Rio de Janeiro (como Areal, Nova Friburgo, Petrópolis, São José do Vale do Rio Preto e Sumidouro), fortemente impactadas pelas chuvas de 2011. Focou e problematizou a realidade e as condições do cotidiano de trabalho de profissionais de serviço social nesse meio.

Para enfrentar os desafios de tratar com qualidade e consequência questões que trazia de sua trajetória profissional e, ao mesmo tempo, de dados e elementos com os quais se deparava em outras localidades espalhadas pelo Brasil, demonstrou discernimento, delicadeza e postura ética posicionada, mas com o afastamento científico necessário para que não se tornasse violenta ou arrogante com esforços em curso, nem tampouco se produzisse apenas um relatório de conexões pré-concebidas pela sua própria vivência, não incorresse no mais do mesmo.

Saiu do seu limite, rompeu sua cerca e, nessa jornada, buscou caminhos de interlocução com campos disciplinares distintos e desconhecidos, como a Sociologia dos Desastres e outros espaços ricos de interlocução na teoria crítica. Trabalhou com a metodologia não como um gesso, mas como um processo em construção capaz de ser tensionado pelos caminhos que percorria.

Não se intimidou com o novo, não se apequenou: acrescentou e contribuiu com algo escassa e perifericamente trabalhado na formação profissional, trazendo contribuições definitivas para algo que merece mais do que a espetacularização das palmas em momento emergencial – referimo-nos à compreensão realista e crítica quanto ao que gera essa condição nessa forma social, demandando de profissionais de Serviço Social respostas imediatas e para além do que possuem condições concretas de fornecer.

Por tudo isso – e mais, que vocês lerão no livro –, escrevo este prefácio não apenas como uma forma de valorização deste trabalho primoroso de pesquisa, mas como um agradecimento sincero e especial à Adriana Dutra, mas também à instituição (PUC-Rio) e ao orientador da tese (Prof. Dr. Rafael Gonçalves) na e com o qual desenvolveu a pesquisa, pelo investimento neste conteúdo e contribuição à profissão, por seus estudos e pela sua presença, agora, em outro momento da vida, como docente em espaço de formação acadêmica.

Tenho certeza de que terão uma leitura que os (as) enriquecerá, sejam ou não assistentes sociais.

Tatiana Dahmer Pereira

Professora da Escola de Serviço Social – UFF

Programa de Pós Graduação em Serviço Social e Desenvolvimento Regional – PPGSSDR-UFF

PREFÁCIO À PRIMEIRA EDIÇÃO

O livro Gestão de Desastres e Serviço Social: o trabalho de assistentes sociais junto aos órgãos municipais de proteção e defesa civil é fruto das pesquisais realizadas por Adriana Soares Dutra no âmbito do seu doutorado em Serviço Social pela PUC-Rio, o qual tive o enorme prazer de orientar. Seu conteúdo revela não somente o brio da pesquisadora, mas também o fato de que Adriana apresenta, em sua história, diferentes formas de atuação como assistente social, tanto como militante quanto profissional de uma importante empresa pública de petróleo. Essas diferentes atuações se manifestam pelo profícuo diálogo realizado, nas próximas páginas, entre teoria e prática. Gostaria de salientar três aspectos dentre os inúmeros que merecem a leitura desta obra.

Em primeiro lugar, é preciso valorizar a pesquisa, aqui realizada, sobre a noção de risco. Essa questão ganhou forte centralidade nos últimos anos, mobilizando recursos, discursos e políticas. A temática do risco se configura como um discurso extremamente tecnicista, atribuído para os poucos iniciados no complexo vocabulário empregado. A autora resgata as diferentes abordagens existentes sobre o risco, buscando desvendar as racionalidades presentes que as suportam, assim como os interesses em jogo. A partir da crítica à noção objetivista, busca-se cunhar o entendimento do risco como uma construção social e analisá-lo a partir de um viés de classe, no qual as desigualdades sociais passam a ser fundamento para o seu entendimento. Em suma, localidades que abrigam as camadas mais pobres da população, suas moradias, espaços de lazer e convivência são também localidades escolhidas para concentrar atividades que geram graves danos ambientais, materializando a distribuição desigual dos riscos.

Um segundo aspecto extremamente inovador é o resgate realizado pela autora da formação do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil no Brasil e a participação de assistentes sociais na gestão de desastres. Adriana busca nos fundamentos do Serviço Social os elementos críticos capazes de questionar as formas de atuação do Assistente Social nesses contextos. Ela ressalta a condição de subalternidade técnica e social do Serviço Social diante das outras profissões envolvidas na Proteção e Defesa Civil. A atuação profissional tem ficado prejudicada em função do enfoque das ações pós-impacto. Observa-se, muitas vezes, que cabe ao Serviço Social mediar e traduzir a linguagem tecnicista à população atingida. Em especial as fases de resposta e recuperação da gestão de desastres abarcam um contingente significativo de profissionais que, geralmente oriundos dos órgãos responsáveis pela assistência social nos municípios, são convocados somente para a intervenção emergencial.

O investimento na formação profissional torna-se, assim, fundamental para que o exercício profissional ocorra em consonância com o projeto ético-político da categoria. O assistente social possui outras inserções possíveis e reconhecer essa realidade é prioritário no debate sobre a gestão de desastres. Considerando a complexidade que envolve o desastre como um processo, seu tratamento requer a participação ampla de diferentes setores, equipes e profissionais, de forma a tomá-lo em sua totalidade e exercitar a capacidade de oferecer respostas menos fragmentadas às demandas surgidas e/ou evidenciadas a partir dele.

Um terceiro aspecto a ser ressaltado é o trabalho empírico realizado. Com criatividade e com uma amostra significativa, a etapa quantitativa da pesquisa se voltou para o levantamento das estruturas dos órgãos municipais de proteção e defesa civil no Brasil com o objetivo de melhor compreender a forma como a gestão dos desastres se materializa no país. A partir de um questionário digital enviado para centenas de profissionais, foi possível recolher informações de 142 municípios, distribuídos nas cinco regiões do país. Entre outras questões, a autora identificou uma significativa ausência de assistentes sociais nas equipes responsáveis pela gestão de desastres.

Por sua vez, a etapa qualitativa da pesquisa se dedicou a um olhar mais aprofundado sobre os aspectos relativos à realidade de trabalho de profissionais em contextos de desastres, objetivando a apreensão da visão dos sujeitos envolvidos nesse processo. O campo escolhido foi constituído por cidades do interior do estado do Rio de Janeiro, fortemente impactadas pelas chuvas de 12 de janeiro de 2011. Foram visitados e entrevistados profissionais dos municípios de Areal, Nova Friburgo, Petrópolis, São José do Vale do Rio Preto e Sumidouro.

Pela qualidade teórica de suas reflexões e pelo excelente trabalho de campo, esta obra já nasce como uma referência imprescindível para gestores, pesquisadores e todos aqueles que, de alguma forma, pretendem se aprofundar sobre a atuação profissional do assistente social em contextos de desastres.

Rafael Soares Gonçalves

Professor do Departamento de Serviço Social da PUC-Rio, Pesquisador CNPQ e Jovem Cientista do Nosso Estado pela Faperj

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Sumário

INTRODUÇÃO 21

1

A GESTÃO DE DESASTRES SOB A ÓTICA CONTRA-HEGEMÔNICA 29

1.1 O risco como campo de disputas 44

1.2 A gestão em pauta 58

2

DEFESA CIVIL E ASSISTÊNCIA SOCIAL NO Brasil 63

2.1 Breves considerações sobre as políticas sociais no Brasil 63

2.2 A defesa civil no Brasil: do surgimento até os dias de hoje 69

2.3 A assistência social e seu comparecimento na gestão de desastres 95

3

SERVIÇO SOCIAL: BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE SUA

TRAJETÓRIA E A RELAÇÃO COM A GESTÃO DE DESASTRES 103

3.1 O surgimento da profissão no Brasil e a construção do atual projeto

profissional do Serviço Social 106

3.2. Dilemas e desafios para a efetivação do projeto ético-político

do Serviço Social 113

4

A ESTRUTURA DOS ÓRGÃOS MUNICIPAIS DE PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL NO Brasil E O LUGAR OCUPADO PELO SERVIÇO SOCIAL 131

4.1 O universo da pesquisa 133

4.2 Período de criação e equipes dos órgãos municipais de proteção

e defesa civil no Brasil 137

4.3 O lugar do Serviço Social junto aos órgãos municipais

de proteção e defesa civil 140

5

O IMPACTO DE 2011 NO INTERIOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

E O LUGAR OCUPADO PELAS ASSISTENTES SOCIAIS NA GESTÃO

DE DESASTRES 159

5.1 Uma aproximação com os profissionais de proteção e defesa civil e com

as assistentes sociais 164

5.2 Os órgãos municipais de proteção e defesa civil dos municípios visitados 166

5.3 Sobre o trabalho na crise aguda do desastre 169

5.4 Mudanças e continuidades nos órgãos municipais de proteção

e defesa civil após o impacto de 2011 181

5.5 O Serviço Social na gestão de desastres depois da crise aguda causada

pelo impacto de 2011 187

CONSIDERAÇÕES FINAIS 207

REFERÊNCIAS 215

APÊNDICE I

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA: ETAPA QUANTITATIVA 233

APÊNDICE II

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA:

ETAPA QUALITATIVA – COORDENADOR 235

APÊNDICE III

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA:

ETAPA QUALITATIVA – EQUIPE TÉCNICA 239

APÊNDICE IV

QUESTIONÁRIO DE PESQUISA:

ETAPA QUALITATIVA – ASSISTENTE SOCIAL 241

ÍNDICE REMISSIVO 245

INTRODUÇÃO

Apesar de a realidade apresentar um número expressivo de demandas para o Serviço Social no campo dos desastres, ainda que possamos questionar a forma restritiva como muitas delas se apresentam e o que se espera das profissionais nesses contextos, o que se verifica até o momento é que tal intervenção não vem acompanhada de uma produção teórica expressiva. O debate sobre os desastres vem sendo ocupado, em grande medida, por grupos vinculados às ciências naturais. A participação das ciências sociais é considerada recente. Tem início na década de 1950 (QUARANTELLI, 2015), ganhando expressão no Brasil apenas nos anos 2000, especialmente por meio das áreas da Sociologia e da Psicologia. Na produção do Serviço Social atual, na maior parte das vezes, a aproximação com temas relacionados à questão, como emergência, riscos e vulnerabilidade, se faz a partir das áreas da saúde (VASCONCELOS, 2006; 2007) e da assistência social (YAZBEK, 2010; SPOSATI, 2012; COUTO et al., 2014), nas quais a apreensão dessas categorias ocorre sob óticas específicas. Em que pese a importância do conhecimento produzido nas áreas citadas, ao nos debruçarmos sobre os desastres, torna-se evidente a necessidade de estudos que busquem abordar aspectos mais abrangentes referentes a esses processos, assim como conhecer o trabalho de assistentes sociais nesse contexto. Algumas iniciativas nessa direção podem ser encontradas em autoras(es) como Vargas (2006; 2013 e 2015), Siena (2012), Santos (2012a), Santos (2012b), Santos et al. (2014), Siqueira (2015) e Avila, Mattedi e Silva (2017). Sendo algumas delas profissionais e pesquisadoras com formação e experiência em Serviço Social, alguns dos estudos desenvolvidos trazem consigo um olhar crítico e um enfrentamento de questões próprias da profissão. O investimento na questão ambiental, que tem na obra de Silva (2010)