Participação Popular na Gestão Pública Municipal: diretrizes para avaliação da conformidade

De Alissane Tasca

A ideia de participação popular é assunto objeto de discussão no âmbito nacional e internacional, a partir de experiências de processos participativos os quais são permeados de Audiências Públicas, atas de reuniões, volumes de assinaturas, publicitações comprovadas, capacitações de pessoas, ao que remete aos questionamentos relacionados à qualidade dos processos participativos.
O descrédito da população, de modo geral, à ocorrência de verdadeiros processos participativos, sob a alegação de que os mesmos servem para atendimento de interesses específicos, ou para legitimação da vontade de minorias, consiste no motivo principal ensejador da curiosidade científica, bem como o ímpeto para desenvoltura desta Obra. A conotação de que os processos participativos, os quais devem ter o caráter deliberativo, são utilizados como validadores de políticas públicas já pré-determinadas instigam a autora à contribuição de caráter exploratório ao tema.
A pesquisa fornece uma nova ferramenta à gestão pública municipal, em se tratando de processo de participação popular. Desse modo, o estabelecimento de ações de atores envolvidos em processos participativos na gestão democrática representa uma destacável contribuição desta obra.
Nessa toada, a contribuição social dos estudos relacionados à participação popular está em auxiliar as pessoas a entenderem que podem exercer poder nos rumos das políticas públicas de suas cidades não restritamente pelo exercício da democracia representativa através da expressão de seus votos, mas também através da participação efetiva em espaços destinados para tal. Assim, a leitura será útil aos estudiosos e curiosos acerca das seguintes linhas de conhecimento: Avaliação da Conformidade, Participação Popular, Democracia, Gestão Pública e Planejamento Urbano.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 23 de set. de 2021
• ISBN: 9786525214252

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CAPÍTULO 1 - INTRODUÇÃO

Nessa exposição introdutória contextual, não se pretende antecipar veementemente os referenciais teóricos, os quais fornecem suporte ao trabalho de pesquisa, salientando-se que os mesmos são apresentados quando da fundamentação teórica. A intenção introdutória é despertar no leitor a curiosidade científica através de abordagens filosóficas, sociológicas e de ciência política, identificando-se a problemática da pesquisa através de indagações, bem como pelas lacunas e recomendações de pesquisa, as quais remetem à relevância do aprofundamento do estudo, justificando-o pela sua originalidade.

1. 1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO TEMA E PROBLEMA

No contexto histórico internacional, a urbanização e concentração populacional foi uma das conseqüências da Revolução Industrial, a qual fomentou as relações capitalistas do séc. XVIII. Outro efeito desta revolução foi o surgimento de péssimas condições de vida para a classe trabalhadora, ocasionando reações na segunda fase da Revolução Industrial. Em que pese à existência das manifestações populacionais da época mencionada, a participação passa a ter maior evidência com o advento da Segunda Guerra Mundial.

Em nível nacional, a partir de meados de 1985 observou-se um processo de redemocratização do Brasil, culminando em eleições diretas, no ano de 1989, como expressão de democracia representativa. Na mesma década, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 apresentou delineamentos, até então ausentes no ordenamento jurídico, em especial no que tange às questões de autonomia dos Municípios. Ao menos tem-se como intenção do legislador, na tentativa de expressar uma democracia participativa, incutir maior liberdade para atos de gestão municipal com envolvimento de participação da sociedade, assunto que se comenta mais tarde com fundamento na teoria castoridiana.

O sistema normativo nacional sofreu alterações em seu texto possibilitando a ampliação de autonomia municipal em virtude de movimentos sociais, os quais antecederam e contribuíram a esse fato. Assim, a democracia participativa possui enquadramento jurídico, pela legislação vigente, embasado no direito de expressão, sendo que este é tutelado, aos sujeitos de direito, por princípio constitucionalmente garantido na modalidade de direito

fundamental, possibilitando-se, assim, uma interpretação ampla do sentido de democracia, além da representatividade expressa através do exercício do direito de votar.

Os diplomas legais atuais vigentes externam a exigência de que o planejamento urbano precisa embasar-se na participação popular como modo de democracia participativa. Assim, mais especificamente, a lei infraconstitucional, tal qual o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001), está focada no planejamento urbano através da participação popular. O Estatuto da Cidade é ordenamento vinculado com a política participativa, instituindo elementos de participação popular necessários, visando a colaborar para a disseminação do valor democrático.

Situações anteriores à década de 80, marcadas por movimentos sociais urbanos, também denotaram um início de participação popular, impulsionando a abertura política do país através da valorização da democracia. Assim sendo, realça-se que anteriormente à publicação da Constituição é que surgiram as primeiras necessidades de normatização que concedesse aos Municípios maior autonomia. Desse modo, por terem seu reconhecimento, tal qual uma unidade federada, pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, equiparando-os, em termos da importância em sua atuação, à União e aos Estados Membros, é fato que possibilita a participação popular na construção do planejamento urbano.

Assim, tem-se o contexto histórico composto pelo planejamento urbano, acompanhado pela normatização que exige a presença da participação popular, em uma expressão de democracia participativa. E, aí, metodologicamente, fornece sustentação à hermenêutica tendo-se como diretriz inicial a teoria da ação comunicativa, apresentada por Habermas, como elemento constituído à democracia deliberativa ou dialogada. Salienta-se que a hermenêutica, enquanto método vinculado à teoria comunicativa, é uma construção que se propõe para tratar do fenômeno aqui estudado, porque no planejamento urbano a teoria comunicativa tem sido uma das teorias que oferece suporte à participação popular.

Considerando-se as concepções epistemológicas em relação à participação é que se busca Santos (2000) para lembrar os dois fundamentos do projeto sócio cultural da modernidade. O primeiro fundamento, da regulação, é constituído pelos princípios do Estado, mercado e comunidade. O segundo fundamento, da emancipação, é composto pelas racionalidades: estético-expressiva da arte e da literatura; moral prática da ética e do direito e cognitivo instrumental da ciência e da técnica. Esses fundamentos relacionam-se entre si nas associações: Estado e racionalidade moral-prática; mercado e racionalidade cognitivo-instrumental; comunidade e racionalidade estético-expressiva. Desse modo, Santos (2000) destaca a transformação de energias regulatórias em emancipatórias em uma continuidade linear entre rupturas e momentos contínuos, os quais marcam transição de modernidade a pós-modernidade.

A preocupação epistemológica, em relação ao tema, também é percebida em Boeira, Santos e Santos (2009) ao tratarem de clivagens, apresentando classificação em que num ponto estaria a Epistemologia (composta em pólos opostos, pelo paradigma disjuntor – redutor e paradigma da complexidade); e, em outro ponto a Política Institucional (cuja composição possui o Estado, mercado e sociedade civil, bem como, em contraponto, a terceira via e o capital social).

O paradigma disjuntor-redutor atribui enfoque ao conhecimento quantitativo e racional, em detrimento ao conhecimento filosófico, metafísico, considerado menos confiável por esta visão paradigmática. (BOEIRA, SANTOS e SANTOS, 2009). Não se adotando, no presente estudo, simpatia por este entendimento, ao que verificará quando da abordagem sobre posicionamento paradigmático, ao que se antecipa, pelo fundamento em Hegel, Heidegger e Gadamer. Mas, ao momento, cumpre lembrar, considerando o enquadramento na mesma clivagem epistemológica que o paradigma disjuntor-redutor, embora de enquadramento qualitativo o paradigma da complexidade procura distinguir as formas de conhecimento, mantendo a inter-relação entre elas. Assim, o paradigma da complexidade não exclui a abordagem quantitativa, mas supera a abordagem disjuntora na visão de qualitativo versus quantitativo. A este paradigma tem-se a contribuição de Guerreiro Ramos (1989), bem como Morin (2005, p. 30, grifo nosso), conforme assertiva sobre o princípio da complexidade: "É certo que ele se baseia na necessidade de distinguir e de analisar, como o precedente, mas, também, além disso, procura estabelecer a comunicação entre aquilo que é distinguido: o objeto e o ambiente, a coisa observada e seu observador."

A clivagem político institucional, descrita por Boeira, Santos e Santos (2009), apresenta a valorização da cidadania à relação entre Estado, mercado e sociedade civil, em virtude dos momentos de não sintonia neste relacionamento. Já, no tocante ao capital social, também integrante da clivagem político institucional, os mesmos autores remetem ao entendimento de Giddens, o qual entende que o seu cultivo inibe o individualismo advindo da globalização, assim, a confiança negociada integra a terceira via.

Considerando-se o contexto epistemológico basilar que se desenvolve ao momento, como meio de antecipar a visão paradigmática adotada na presente pesquisa, se insere ao objeto de estudo a relação com o Estado, a sociedade civil e o capital social, conforme se verifica na fundamentação teórica. Desse modo, a necessidade de contextualização está relacionada à ocorrência de transformações em comportamentos sociais e manifestações culturais ocorridas na sociedade civil. Em meio às mudanças comportamentais sociais deve-se preservar a comunicação entre o gestor público e sociedade civil, em prol do bem comum e, aqui, insere-se a influência do ordenamento jurídico de um Estado Democrático de Direito em aproximar o diálogo, entre pólos diferentes, propiciando a participação no processo decisório relacionado à gestão pública urbana, em ações do planejamento urbano.

Em virtude do contexto em que se insere o tema é que se observam, além dos destaques de importância, os vieses lacunosos e sugestivos recomendados por alguns autores. Essas lacunas e recomendações de pesquisa compõem a problemática e necessidade de investigação, ao que se traz a originalidade do tema, fenômeno deste estudo.

A partir dos autores pesquisados, pode-se identificar as lacunas em relação ao assunto participação popular, ao que se elenca desde já, alguns deles, para após destacar as contribuições. Assim, apresenta-se: Frey (2001); Silva (2006); Miranda (2009) com inspiração em Barbosa (2008); Rezende e Guagliardi (2008); Abib (2009); Nabatchi (2010); Salm e Menegasso (2010); Bauer, Costa e Carrion (2010); Silveira e Teixeira (2010); Vervolet (2010).

Outros autores, a exemplo de Berner, Amos e Morse (2011); Woolum (2011); Ganapati (2011), reforçam a importância, lacunas e espaços de pesquisa em anais passíveis de discussão. Berner, Amos e Morse (2011, p. 128) ao realizarem pesquisa qualitativa, por entrevistas abertas em dados coletados através de telefonemas a servidores públicos e cidadãos, totalizando uma amostra de quarenta pessoas, de quatro cidades da Carolina do Norte, enfatizam a participação dos cidadãos como método eficaz para reduzir o nível de desconfiança dos cidadãos e para educá-los sobre as atividades governamentais. Corroborando com a valorização da participação cidadã, Woolum (2011), apresenta um estudo destacando que os cidadãos fornecerem opiniões e informações sobre questões específicas que podem auxiliar em programas voltados à população, e, acresce, ainda, que a interação cidadão-governo é importante para construção da teoria e da prática. Já, Ganapati (2011), embora com enfoque em sistemas de informação como instrumento meio de participação popular, valoriza a necessidade de engajamento entre governantes e população, bem como o desenvolvimento de pesquisa no tocante ao envolvimento participativo dos cidadãos nos atos de gestão pública.

Resgatando o contexto preambular temporal de espaços de pesquisa a serem explorados, destaca-se o enunciado por Frey (2001) quando considera que as falhas do sistema e processos político-administrativos constituem o ponto de partida para impulsionar uma abordagem política de participação.

Ao comentar sobre as teorias da democracia participativa, Frey (2001) enaltece a importância da mesma, em conjunto com a democracia deliberativa, mesmo considerando que estas são capazes de evidenciar a crescente desilusão com o potencial que o Estado possui de transformar uma sociedade.

Destaca-se, em relação ao contexto de participação popular, o peso remetido à figura do ente municipal quando Frey (2001, p. 26, grifo nosso) assevera:

As chances do poder público, relativas à promoção de responsabilidade social e política dentro das comunidades são particularmente favoráveis ao nível dos municípios, razão essa pelas quais os municípios devem desempenhar papel fundamental dentro de uma estratégia democratizante.

E, finaliza com um desafio, atribuindo a responsabilidade aos Municípios na estimulação e engajamento cívico para obterem a capacidade de programarem políticas públicas de acordo com as necessidades da sociedade local.

Ainda, no tocante às lacunas relacionadas ao tema, pode-se resgatar o mencionado por Miranda (2009, p. 01), quando, parafraseando Barbosa (2008) considera que as inovadoras abordagens relacionadas à teoria são a expressão do esforço para preencher as lacunas deixadas pela abordagem funcionalista na medida em que analisa fenômenos e seus impactos sobre os indivíduos e as organizações, em diferentes contextos sociais e políticos (p. 01).

Além da necessidade de se cobrir uma lacuna em virtude da carência de base epistemológica e teórica relacionada à participação popular, conforme já mencionado anteriormente, Salm e Menegasso (2010, p. 15), ainda apontam aos pesquisadores que há desafios a serem superados no campo da participação na administração e que felizmente, os pesquisadores interessados nessa temática têm nas comunidades um laboratório vivo para realizar as suas pesquisas. Os autores ainda sugerem indicadores aplicáveis à análise da participação na administração pública, quais sejam: a formação, a liderança, a coordenação e a organização da rede. Salientam, também, sobre a questão política que entendem ser um longo caminho a palmilhar (SALM; MENEGASSO, 2010, p. 15), o que se considera, a partir dessa afirmação, mais um desafio relacionado à pesquisa sobre participação popular.

No mesmo sentido de investigação epistemológica ao campo da administração pública, também se manifestam Bauer, Costa e Carrion (2010, p. 15, grifo nosso) considerando que a:

[...] postura crítica na análise sociológica da relação entre o Estado e a Sociedade Civil é fundamental para que pesquisas futuras, e para que o próprio debate acadêmico em si, não sejam reféns de ingenuidades epistemológicas e metodológicas capazes de comprometer o rigor e a validade de importantes estudos que são feitos, especialmente no campo da chamada Gestão Social. [...]. Com isso, queremos reforçar a noção de que é preciso uma vigilância epistemológica severa sobre os discursos e as práticas de políticas públicas, que ultimamente têm convergido seu discurso para o campo democrático, mas seguem reproduzindo um esquema simbólico de dominação que, paradoxalmente, reforça o caráter dominante do Estado sobre a sociedade ao mesmo tempo em que o desonera da responsabilidade pelos problemas dessa mesma sociedade.

Aqui, a partir da citação direta supramencionada, reforça-se a ideia de que existe a necessidade de forma de acompanhamento, considerando-se, como pressuposto, que no Brasil a gestão democrática, participativa, preconizada em lei, foca mais o discurso que efetivamente a prática de participação, ao que se verifica, na literatura consultada, justificado por gênese histórica colonialista.

Em alinhamento com a mencionada gênese histórica colonialista, é que a partir de dois momentos históricos, aqui considerados como a proclamação de D. Pedro II, Imperador do Brasil, bem como a contribuição de Tocqueville na análise da participação cidadã nos Estados Unidos da América é que Silveira e Teixeira (2010) sugerem ser a participação cidadã como essencial para se buscar o progresso e o desenvolvimento da vida em sociedade. Observa-se, assim, a corrente enaltecendo a necessidade de investigação e aprofundamento sobre a participação cidadã atrelada ao desenvolvimento. Nesse aspecto, tendo como foco de estudo a esfera municipal, concorda Silva (2006, p. 06) ao afirmar que não se precisa crescer economicamente para se ter democracia, antes ao contrário, a democracia serve para gerar o próprio desenvolvimento.

Rezende e Guagliardi (2008), apresentam as dificuldades de gestão como um desafio aos administradores municipais, colocando que essas dificuldades dizem respeito também às pressões aos gestores municipais, em detrimento ao ordenamento jurídico que os coloca mais responsabilizados pela ação omissiva ou comissiva nos seus atos de gestão, exigindo assim a fiscalização de participação da sociedade. Ordenamentos estes que se cita: Constituição da República Federativa do Brasil, Lei de Responsabilidade Fiscal e Estatuto da Cidade.

Também se apresenta como lacuna, o elencado por Vervloet (2010) colocando como presumível incapacidade em abarcar os inúmeros sentidos subjetivos produzidos e evocados diante da participação [...], considerando a autora a necessidade do desenvolvimento de pesquisas sobre o assunto.

Culturalmente, a sociedade brasileira não apresenta o hábito¹ de participação, este fato justifica-se pela centralização e autoritarismo estatal, os quais compõem a formação social. Assim, a qualidade da participação é questionada pela literatura e sugerida à atuação também do Poder Judiciário e Legislativo como fomentadores de processos participativos, não se restringindo apenas à atuação do Poder Executivo, bem como o envolvimento no âmbito federal, estadual e municipal. (BRELAZ, 2008; DAGNINO; TATAGIBA, 2007; COLARES; BRASIL, 2010)

Os questionamentos relacionados aos arranjos institucionais estabelecidos são voltados à possibilidade do exercício da democracia. Assim, autores apresentam pesquisas sobre o papel das ouvidorias municipais, como meio de possibilidades de participação popular e interação transparente. Também sobre o papel e interesse do Estado na participação da sociedade civil na elaboração de projetos, rumo ao desenvolvimento regional, num questionamento sobre a suposta sujeição do Estado à influência capitalista. (BRELAZ, 2008; SIEDENBERG, et. al., 2008; SOUSA; SOUSA, 2006; SILVA, 2006; SILVA; FLORES, 2006; PINHO; IGLESIAS; SOUZA, 2005).

Storino (2000, p. 01), questiona se a participação continua sendo uma expressão do discurso teórico da administração pública ou se é compreendida como direito social. Este questionamento está relacionado ao de outros autores conforme segue:

Quais são, então, as relações entre os planejadores e os que tomam as decisões finais? E, de que forma interagem ambos com o público ou grupos da população, que manifestam, suas aspirações e necessidades, ou reagem às intenções e propostas dos políticos e dos planejadores? Como funciona o modelo ideal triangular, tão de agrado aos teóricos de planejamento norte americanos numa estrutura de poder, em que a presença de grandes empresas e grupos econômicos e as tendências centralizadoras do poder estatal são as características dominantes? (RATTNER ,1979, apud LADEIRA, 2009, p. 08).

Vislumbrados os questionamentos dos autores apontados é que se traça a problemática da pesquisa a partir da constatação de que não se dispõe de diretrizes de avaliação da conformidade de processo de participação popular que visem à formulação de planos e ações urbanísticos integrados a políticas públicas na instância de governo local municipal. Assim, evidencia-se a necessidade dessa propositura através da presente pesquisa.

Entende-se que a padronização de procedimento, como cunho de avaliação da conformidade, no âmbito de participação popular, exige esforço por parte do pesquisador, em razão de implicações políticas embutidas em elaboração de políticas urbanas, bem como pelas condições desiguais de participação em decorrência das diferenças culturais, de capital social e, ainda, pelas diferenças regionais e de localidades, as quais externam diferentes fragilidades oriundas do aculturamento em relação aos meios, formas e relações de participação social. A estes aspectos, veem-se como desafiadores à pesquisa, remetendo-se às questões: a) considerando-se o contexto exposto, sem identificar e utilizar padrões de efetiva participação na avaliação de processos participativos poderá ocorrer a utilização destes no planejamento e na gestão urbana? b) o que é preferível: a utopia de uma participação plena ou a tentativa da melhor participação possível?

Estas questões de pesquisa também foram impulsionadas pela alegação de Villaça (2005, p. 53), qual seja:

Em termos relativos, os debates públicos em torno do Plano Diretor representaram um avanço democrático muito pequeno. Em primeiro lugar porque, como anteriormente havia pouquíssima participação popular, diante de zero, qualquer crescimento é infinito. Em segundo, porque em termos de pressões políticas sobre os governantes, a da minoria foi enorme e a da maioria foi limitadíssima.

No contexto da problemática de pesquisa, pensa-se em: Como melhorar o processo de participação popular no âmbito legal da gestão democrática participativa municipal?

A necessidade de parâmetro qualitativo, em avaliação da conformidade em processo da participação popular e valorização por parte da comunidade local na construção de ações urbanísticas voltadas ao planejamento urbano municipal é fator a ser considerado na presente pesquisa. Necessita-se aqui, uma visão metodológica interpretacionista capaz de conceder meios à elaboração dos processos de participação popular no planejamento urbano.

Assim, no entendimento de Thede (2001) a subjetividade é elemento indissociável ao processo avaliativo, mas não deve interferir em demasia na análise. O ideal é fazer os valores pessoais explícitos e abertos ao debate crítico quanto possível. Desse modo, tem-se que a efetividade como executor e receptor de processos e produtos tem foco na racionalidade social, a qual pressupõe um compromisso com os objetivos e necessidades da sociedade, sendo, assim, a capacidade organizacional de satisfazer as necessidades do ambiente em que se insere, com foco nos indivíduos envolvidos no processo. (SARAIVA; GONÇALVES, 2008, p. 398).

Em recomendações finais para pesquisas futuras destaca-se a contribuição de Abib (2009) sugerindo a generalização do padrão estrutural da participação popular no planejamento urbano brasileiro. O autor, em sua Obra de Doutorado, percebeu indício de um padrão estrutural de participação popular quando da utilização metodológica de estudo de caso no Município de São José, fator este, dentre outros, que se embasou para recomendar o aprofundamento sobre esse campo de conhecimento, seguindo-se a mesma construção metodológica e método proposto. Dessa proposição, relacionada a um padrão estrutural de participação popular, pode-se pensar a partir das tipologias de participação, na apresentação de diretrizes de avaliação da conformidade de participação popular a partir de experiências de processos participativos, bem como na base epistemológica fornecida pela literatura, considerando o embasamento legal expresso no Estatuto da Cidade.

A compreensão da necessidade de participação popular, prescrita no ordenamento jurídico, pode ser o diferencial na sua verdadeira aplicabilidade. O distanciamento entre a prescrição normativa legal e a configuração efetiva da participação popular, em processo decisório, poderá ser inibido com a propositura de diretrizes de avaliação da conformidade voltada ao processo participativo de gestão urbana.

Diante ao exposto, elenca-se, nesse momento, como pressuposto de pesquisa no sentido de que o estudo embasado na epistemologia, é capaz de auxiliar para que a participação popular, exigida por dispositivo legal, não represente uma simbologia de dominação, podendo-se, assim, estabelecer padrão de avaliação da conformidade a um processo participativo.

Ainda, pode-se elencar como pressuposto de pesquisa de que não há participação popular efetiva também por falta de credibilidade concedida, por parte da sociedade civil, a processos participativos, e, também, a incipiente transparência da suposta interação entre governantes e governados na elaboração de políticas públicas. Diretrizes de avaliação de conformidade podem ser inseridas ao contexto de participação popular, com intuito de possibilitar a redução de entraves a tais processos, servindo como instrumento para ampliação da participação, ao que, consequentemente, trará a melhoria na elaboração do planejamento e gestão democrática voltados à realidade urbana em busca ao atendimento ao bem comum, no qual está intrínseco desenvolvimento da sociedade.

Acresce-se que a partir dos pressupostos de pesquisa apontados optou-se pelo estudo exploratório empírico focado em um recorte de pesquisa, o qual está adstrito aos Municípios com mais de 20.000 habitantes que compõem a Região da Grande Florianópolis, com intuito de contribuir à construção da propositura exposta nesta Obra.

A seguir, passa-se aos objetivos, os quais sustentarão os meios para solucionar a problemática da pesquisa.

1. 2 OBJETIVOS DE PESQUISA

Apresenta-se como objetivo geral, da presente pesquisa, o de propor diretrizes para avaliação da conformidade de processos de participação popular em âmbito de gestão pública municipal.

Desse modo, para que se alcance o objetivo geral apresentado estabelece-se objetivos específicos, quais sejam:

- Compreender o significado de participação popular e suas relações, na construção de políticas urbanas;

- Investigar experiências de certificação, em outras áreas, como meio à propositura de diretrizes de avaliação da conformidade de processos de participação popular;

- Identificar etapas de processos de participação popular nos Municípios da Região da Grande Florianópolis com mais de 20.000 habitantes;

- Estabelecer ações de atores envolvidos em processo de participação popular na gestão pública municipal;

- Estabelecer parâmetros para avaliação da conformidade de processos de participação popular dentro das exigências legais do planejamento urbano.

Passa-se, agora, apresentar a relevância, justificativa e originalidade, bem como as contribuições que a pesquisa se propõe a trazer ao meio acadêmico e à gestão pública municipal. Desse modo, preocupa-se, a seguir, em evidenciar o motivo pelo qual se dedica a esta pesquisa, demonstrando sua importância ao avanço do conhecimento científico e para a sociedade. Quanto a sua originalidade, destaca-se, de antemão, que não existe, ainda, estudo ou proposição semelhante, no recorte específico desenvolvido.

1. 3 JUSTIFICATIVA

Aqui se preocupa em apresentar situações oriundas de observações de pesquisadores no tocante à relevância do presente estudo. Ao iniciar-se pelo posicionamento de Pacheco, Silva e Nogueira (2006) os quais entendem pela necessidade da integração entre política e administração como forma de contribuição aos estudos organizacionais. Nesse sentido, tem-se a participação popular como meio integrativo na relação existente entre governantes e governados, possibilitando a verificação, por parte dos gestores públicos, da real necessidade da sociedade. Considerando a sociedade como componente do Estado Democrático de Direito, esta pesquisa contribuirá com uma ferramenta, qual seja a propositura de diretrizes de avaliação da conformidade em processo de participação popular nos limites da gestão pública municipal.

Na preocupação de se contribuir aos estudos das organizações, destaca-se o posicionamento de Frey (2001, p. 02) quando vislumbra a necessidade de se analisar as variadas concepções que confiam na atuação e mobilização política da própria população e das organizações da sociedade civil dentro de uma abordagem política de participação democrática. O mesmo autor, ainda considera que a reforma democrática do Estado e do sistema político é considerada uma precondição para a implementação de uma nova concepção [...] (p. 11). E continua, [...] a participação popular torna-se peça fundamental na política ambiental, [estende-se aqui para setores além da política ambiental] indispensável para uma mudança substancial do atual quadro de políticas públicas (p. 13). Corroborando com a ideia de necessidade da reforma democrática do Estado pode-se citar dois autores. Primeiramente, Alujas (2002) o qual descritivamente apresenta experiência chilena como exemplo de modernização da gestão pública. E, ainda, Pereira (2002) que se preocupa em avaliar a reforma do setor público na América Latina. Neste contexto, a pesquisa apresenta sua relevância por sua capacidade em contribuir com a padronização de estrutura de participação popular no planejamento urbano da administração pública municipal, a qual poderá ser adotada a partir de uma reforma na forma da gestão democrática, expressa por lei de maneira cogente.

A teoria da democracia participativa, bem como democracia deliberativa, representa na visão de Frey (2001, p. 13):

[...] a busca de uma alternativa ao livre mercado como modelo único de tomada de decisão sobre os rumos de desenvolvimento das sociedades, assim como a esperança depositada na própria sociedade civil como ator principal rumo ao desenvolvimento sustentável [e aqui se entende o desenvolvimento como um todo, em seu aspecto macro] da sociedade contemporânea.

Ainda, em seus escritos, Frey (2001) relata algumas abordagens políticas da participação democrática, no sentido de expressar que a luta pelas questões de interesse da sociedade pressupõe a busca por direitos fundamentais e básicos de pessoas socialmente vulneráveis. Em uma visão de sustentabilidade, que é típica ao autor, entende [...] pela criação de uma esfera pública, dentro da qual podem ser discutidas e resolvidas questões referentes à ecologia e à natureza, como também referentes aos problemas sócios ambientais. (FREY, 2001, p. 14). Percebe-se que o autor entende da necessidade de ambiente propício à participação popular, ao mencionar sobre a esfera pública. A fim de se buscar ambiente de participação popular é que se ampara nas experiências já ocorridas na tentativa de processos participativos, bem como nas bases epistemológicas da filosofia e das ciências sociais.

Em um externar de preocupações com o desenvolvimento da pesquisa científica, e debates nos seminários de Administração Pública é que Salm e Menegasso (2010) lembram sobre a escassez de escritos com base epistemológica e teórica que possam ter aplicabilidade útil aos pesquisadores preocupados com os estudos relacionados à participação popular. Nesse ínterim, os autores ainda destacam que o desenvolvimento de modelos que tenham relação com a participação popular "[...] vem cobrir uma lacuna de referências para aqueles que se dedicam ao trabalho relacionado a esse tema [...]" (SALM; MENEGASSO, 2010, p. 03, grifo nosso). Lembrando também, os autores, sobre a necessidade do desenvolvimento dessas pesquisas, em seu aspecto de relevância, para atender às demandas dos profissionais da administração pública, os quais necessitam de orientação ao melhor desenvolvimento de suas funções, na condição de servidores públicos.

Nesse contexto Mutz (2006), também comenta que pouca pesquisa empírica é dedicada a estudar a quantidade de deliberação que ocorre na prática, ou as consequências que essa democracia deliberativa detém para os cidadãos quando se deparam com ela na vida cotidiana. A autora ainda comenta que há um desacordo entre a democracia participativa e a democracia deliberativa, justificando, assim, o seu trabalho.

Realçando-se as nuances apresentadas por estudiosos no tocante à atenção, bem como preocupação voltada a tema condizente com gestão democrática, participativa, em sequência, traz-se conteúdos apresentados por Friedmann (1992), Dowbor (1994), Dahl (2001), Goldfrank (2002), Sousa e Sousa (2006), Geczi (2007), Abib (2009), Nabatchi (2010), Musso, Weare, Bryer e Cooper (2011), os quais reforçam a justificativa e relevância ao presente estudo.

Destaca-se uma das asserções sobre desenvolvimento e ecologia de Friedmann (1992), por identificar-se similitude com a abordagem relacionada aos pressupostos de democracia apresentados por Dahl (2001), qual seja: a cidadania inclusiva. Assim, realça-se que Friedmann (1992) considera a importância em nível local, de desenvolvimento alternativo, dentro de um sistema democrático que apresente características de inclusão, pois, em contrário, os governos locais possuem a tendência de colocar em prática ações repressivas.

Nesse sentido, entendendo que a centralização administrativa, quando instalada, toma espaços de centralização de poder,