As audiências públicas orçamentárias e o direito de participação: Debate, Consenso e Transparência na construção do orçamento municipal

De Reginaldo Corrêa de Melo Jr

Com as diversas transformações havidas no decorrer das últimas duas décadas na gestão pública, especialmente aquelas trazidas com a Lei de Responsabilidade Fiscal e com a sistematização do controle na administração da coisa pública, planejamento e acompanhamento da efetividade das políticas públicas, é necessário que a construção e execução do orçamento público se dê com regularidade, legalidade e transparência, portanto, os atos vinculados à aplicação dos recursos públicos devem refletir o desenho e os movimentos da gestão pública em relação às demandas da sociedade local. A alta cúpula da gestão deve atentar para a conformidade na aplicação dos recursos públicos a partir da construção de peças orçamentárias que representem a constituição legítima do interesse público local. Desta feita, para cumprir esta trajetória e preencher as lacunas observadas nas esferas e níveis hierárquicos da gestão, os Governos locais precisam estabelecer uma relação de governança com os cidadãos, o que nesta obra se mostra possível a partir da participação efetiva na construção do orçamento municipal, do consenso e da transparência, analisados a partir das audiências públicas orçamentárias.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 7 de mar. de 2022
• ISBN: 9786525226347

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho analisou a construção do orçamento público municipal sob a perspectiva do papel das audiências públicas orçamentárias como instrumento de participação social, por meio de um estudo das atas produzidas nessas audiências públicas orçamentárias municipais, realizadas nos termos do Art. 48 da LC n. 101/2000, como elemento central de participação social, na definição de políticas públicas e ações de governo e gestão, analisando as atas de municípios localizados nas cinco regiões do Brasil.

A relação com o contexto se dá em razão da relevância da intervenção do Estado na condição de executor de ações com vistas ao desenvolvimento político, econômico e social em todas as suas esferas. Analisar a construção do orçamentos municipais, partindo das audiências públicas orçamentárias, sua forma de realização, o nível de envolvimento da sociedade, seus segmentos de representação, parece-nos essencial à implementação de uma democracia participativa, com potencial de incremento de um modelo de desenvolvimento a partir das necessidades locais, especialmente considerando que é a partir do orçamento público, bem como das demais peças orçamentárias que o antecedem e lhes dão limites e diretrizes, é que serão consignadas as ações concretas dos governos em relação ao desenvolvimento social, político e econômico daquelas localidades.

Parte-se do contexto histórico da implementação das audiências públicas no Brasil, como instrumento que viabiliza a participação popular no processo decisório, permitindo que haja a intervenção da sociedade na construção da coisa pública e a consequente efetivação dos direitos fundamentais sociais previstos no Art. 6º da Constituição Federal Brasileira de 1988.

No caso das audiências públicas orçamentárias, previstas na Lei de responsabilidade Fiscal (LRF), estas devem configurar a consulta preliminar à sociedade sobre quais ações concretas são esperadas nas diversas áreas de atuação do Poder Público.

Para análise de conteúdo foi definida a categoria teórico-analítica da participação social, sob o enfoque da teoria crítica da participação social, elegendo-se os seguintes atributos teóricos: 1. Transparência do ato audiência pública; 2. Criação do consenso; 3. Debate qualificado; 4. Efetiva participação. O estudo se propôs, portanto, avaliar o contexto participativo a partir do acervo documental disponibilizado pelas prefeituras nos seus portais de transparência, verificar a influência institucional, a efetiva participação, identificar o público participante nas audiências públicas, a clareza na manifestação desse público, se os espaços de debates são abertos e legitimados para a manifestação da sociedade civil, gerando oportunidades de participação, conforme as teorias-base da participação.

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA, OBJETIVOS E JUSTIFICATIVA

A configuração de um planejamento público minimamente construído, em bases legais e administrativas, é uma das etapas que os entes públicos devem alargar para que se obtenha como resultante gastos públicos qualificados e para que se logre a implantação das políticas públicas de forma efetiva em benefício da sociedade.

Todavia, o planejamento em si não é sinônimo de gastos públicos que garantam o interesse público, é uma via de mão dupla e interdependência, há que se planejar bem e executar bem, e as audiências públicas orçamentárias, conforme serão delimitadas, são elementos prioritários no movimento democrático de participação social.

Neste sentido, as entidades públicas, as quais compõem as diversas unidade federativas, podem estruturar um excelente planejamento e no momento da execução orçamentária, desviar da finalidade e legalidade. Todavia, caso o planejamento seja incorretamente elaborado, ainda que, por exemplo, um determinado município possuísse excelência nos demais processos, tais como, logística de materiais, processo de compras, seleção de pessoal, entre, o atingimento da eficiência na execução de políticas públicas, ante a inexistência de efetivo planejamento, não passaria de um acaso e a administração pública, por dever legal, não pode valer-se do acaso para atingir o interesse público e o bem estar daquela coletividade de forma aleatória.

Assim, considerando o desperdício nos gastos públicos, Motta (2010) propõe um cotejo entre sistemas de compras públicas no Brasil com o sistema de compras dos Estados Unidos, e conclui que 17% do desperdício dos recursos públicos no primeiro país decorre de um desperdício ativo com a corrupção, mas 83% é gerado pela ineficiência, o que inclui inaptidões dos gestores públicos, por exemplo, na construção de processos públicos, nos quais se localizam o planejamento do orçamento e a gestão dos recursos disponíveis.

Apesar da ilustração deste brevíssimo panorama, o foco do controle no país limita-se, ainda com suas lacunas, claramente ao combate à corrupção, ainda que com a atuação de Tribunais de Contas, Controladorias Gerais e do Ministério Público, não visualizamos instituições com ações voltadas à elevação dos gastos públicos à condição de efetivação de políticas públicas que cumpram o interesse público na sua essencialidade, aquele construído a partir da participação legítima e legal da sociedade usuária e destinatária daqueles serviços e ações políticas.

O debate qualificado em torno dos processos que podem levar à ineficiência no setor público, torna-se um ponto nodal para entender os motivos que podem levar à má aplicação dos recursos públicos e a ineficácia das políticas