Anotações sobre o processo administrativo tributário fiscal com ênfase na legislação de Rondônia

De Maria do Socorro Barbosa Pereira

A carência de estudos empíricos não é exclusiva do campo tributário, a pesquisa em direito no Brasil está tradicionalmente centrada no estudo do dever ser, atribuindo a outras ciências sociais aplicadas a missão em trazer resultados sobre o funcionamento de nossas instituições.

A maior ousadia desta obra foi trazer dados empíricos que comprovam o grau de insegurança jurídica existente na relação jurídico-tributária.

Ao apresentar um diagnóstico atual do contencioso tributário rondoniense, o presente trabalho pretende contribuir para o debate sobre pesquisa empírica no Direito processual tributário.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 31 de mai. de 2023
• ISBN: 9786525284729

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1. MISSÃO CONSTITUCIONAL DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO

O Contencioso Administrativo Tributário tem como pressuposto básico a existência de um lançamento de ofício efetuado pela autoridade administrativa, nos termos do artigo 142 do CTN. O contraditório se instaura no momento em que o sujeito passivo (autuado) não concordando com a exigência fiscal, formalizada por meio do lançamento (auto de infração pretensão do Estado em cobrar determinado crédito que entende lhe ser devido), resiste a esta pretensão através de impugnação. O Estado é legalmente obrigado a fornecer ao autuado a oportunidade de se defender da exigência tributária, ouvindo as suas razões de defesa, dentro de um devido processo legal.

Nas precisas palavras de Alberto Xavier, o processo administrativo tributário de impugnação tem por fim a descoberta da verdade material relativa aos fatos tributários. (XAVIER Apud CAIS, 2007, p. 252).

Mantida a permissividade de criação dos contenciosos administrativos pelas Constituições que se sucederam, foram criados no país vários órgãos administrativos de julgamento, cuja legitimidade está hoje amparada especialmente nos incisos XXXIV, a e LV da Constituição Federal de 1988.

Assim, o texto constitucional confere aos processos administrativos a competência para prevenção de conflitos de interesses que envolvam Administração, ainda que esses conflitos possam vir a ser submetidos à apreciação judicial. Conforme ensina Marcos Neder, ante a iniciativa do cidadão de se insurgir contra ato ou decisão de órgãos da Administração, inicia-se processo administrativo de controle da legalidade, cuja finalidade é expressar a vontade da Administração. Caso declare sua concordância com o pleito do contribuinte, torna o ato administrativo ineficaz, evitando demandas judiciais desnecessárias. (NEDER; MARTINEZ LOPES, 2004. p. 25).

A função do processo administrativo é ainda mais importante quando se trata de matéria tributária, pois é um sistema de eliminação célere de conflitos, reduzindo o número de causas instauradas perante o Poder Judiciário, o que ajuda de forma decisiva a aliviar o peso insuportável de questões a julgar. Para Hugo de Brito Machado, a finalidade do Contencioso Administrativo consiste precisamente em reduzir a presença da Administração Pública em ações judiciais. O Contencioso Administrativo funciona como um filtro. (MACHADO. Apud. NEDER; MARTINEZ LOPES, 2004, p. 25)

Orientando e delimitando a atuação dos órgãos administrativos, o art. 37 da Constituição Federal estabelece que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A Constituição Federal/1988 abordou o processo administrativo no artigo 5º, LV:

Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Não há norma geral de âmbito nacional que regule o processo administrativo de forma ampla e sistemática.

As decisões proferidas pelos órgãos de controle administrativo do lançamento tributário, os denominados tribunais administrativos tributários, desde que desfavoráveis ao contribuinte, podem ser submetidas ao Poder Judiciário, e por ele reformadas, enquanto que as decisões desfavoráveis ao Estado, em regra, são definitivas.

Impõe-se ao administrador público dotado de competência para julgar os processos administrativos tributários, a obrigatoriedade de decidir sempre em consonância com os preceitos legais e sob o imperativo dos princípios constitucionais aplicáveis ao processo administrativo fiscal.

2. PRINCÍPIOS PROCESSUAIS QUE NORTEIAM O PROCESSO ADMINISTRATIVO TRIBUTÁRIO

O termo processo, em seu sentido mais amplo, comporta três classificações distintas, quais sejam: o processo legislativo, por meio do qual o Estado elabora as leis, e os processos judicial e administrativo, por meio dos quais o Estado aplica as leis. Neste trabalho vamos nos ater ao estudo do processo administrativo.

Não se deve, no entanto, confundir processo com procedimento. Processo é o conjunto, a soma dos atos os quais se realizam para a composição do litígio, caracterizando-se por sua finalidade de exercício do poder. É indispensável à jurisdição, uma vez que é o instrumento por meio do qual ela se opera.

Por sua vez, o procedimento consubstancia- se de atos ordenados e progressivos que formam o processo. É a sequência ordenada de atos em um determinado processo. O processo, portanto, poderá compor-se por diferentes procedimentos, que deverão ser definidos de acordo com a natureza da questão a ser decidida e os objetivos de tal decisão.

Assim, o processo administrativo tributário aqui estudado pode ser definido como uma sucessão de atos que consolidam o lançamento tributário, tendo como objeto constituir o crédito tributário. Portanto, dotado de procedimento próprio.

Os princípios constitucionais constituem-se de matéria de alta relevância, garantidores da ampla defesa assegurada constitucionalmente.

2.1. PRINCÍPIO DA BILATERALIDADE DAS SESSÕES DE JULGAMENTO

Refere-se à necessidade de publicação da pauta de julgamento como requisito de validade do processo.

2.2. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE DOS ATOS PROCESSUAIS

Os atos podem ser conhecidos por todos e o livre acesso compreende a liberdade de manuseio de autos e direito de assistir as sessões de julgamento.

O processo administrativo fiscal segue o princípio da publicidade especial, segundo o qual o processo é aberto apenas às partes e a seus procuradores. Não é permitido o acesso ao processo por parte de terceiros, como estabelece o princípio da publicidade geral, uma vez que dele resultaria a possibilidade de conhecimento público sobre a real situação econômica ou financeira do contribuinte fiscalizado, já que o agente administrativo tem acesso à documentação fiscal e comercial do contribuinte, as quais irão compor o processo.

É importante salientarmos que, apesar de respeitar o princípio da publicidade especial, o julgamento no processo administrativo tributário será público. Portanto, coexistem em harmonia o instituto do sigilo fiscal, relacionado às informações obtidas visando à formação do crédito tributário, e o princípio da publicidade.

A publicação de decisões de segunda instância, decisões de primeira instância e ampla transparência dos critérios legais utilizados nos autos de infração, tornam possível apontar com precisão situações de maior contingência e, assim, propor soluções para o problema da litigiosidade nos processos originários de autos de infração. Contribuintes não procurarão com tanta frequência o contencioso se tiverem ao seu alcance informações sobre julgamentos administrativos tributários que mostram que a grande maioria das decisões a favor do fisco são coerentes com autos de infração lavrados corretamente.

2.3. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL

Postula a abreviação do processo, eliminando os atos meramente dilatórios.

O princípio da celeridade processual está intimamente ligado à instrumentalidade das formas, pois a omissão de certos procedimentos como a contestação, desde que não causem prejuízo às partes é plenamente compatível com rito procedimental.

2.4. PRINCÍPIO DA EVENTUALIDADE OU DA PRECLUSÃO

O processo se divide em várias etapas em cada uma das quais devem ser realizados atos que carecerão de eficácia se executados em etapas que não as devidas.

No dicionário de Aurélio Buarque de Hollanda, preclusão no sentido jurídico é a perda de uma determinada faculdade processual civil, ou pelo não exercício dela na ordem legal, ou por haver-se realizado uma atividade incompatível com esse exercício, ou, ainda, por já ter sido ela validamente exercitada.

Chiovenda definiu inicialmente a preclusão como sendo perda, extinção ou consumação de uma faculdade processual pelo fato de se haverem alcançado os limites assinalados por lei para o seu exercício. (CHIOVENDA. Apud GIANNICO, Maurício, 2005, p. 40.)

Para o autor, "decidida uma questão no curso do processo - excetuadas as hipóteses em que a decisão versar sobre matéria de ordem pública (...) - não