Federalismo e Financiamento da Educação Básica no Brasil:: A Assistência Técnica e Financeira da União aos entes Federados Subnacionais

De Cacilda Rodrigues Cavalcanti

Este livro aborda as relações entre o modelo federativo e o financiamento da educação básica no Brasil, com foco para a assistência técnica e financeira da União aos entes federados subnacionais. O tema é abordado no contexto da dinâmica federativa que se desenvolveu no campo do financiamento da educação básica após a Constituição Federal de 1988, envolvendo um conjunto de arranjos redistributivos dos recursos vinculados à educação e novas formas de organização da assistência técnica e financeira da União, tendo em vista o alcance do padrão de qualidade e de maior equalização na oferta da educação básica, conforme prescreve a legislação nacional. A partir da abordagem teórica do federalismo, a autora operacionaliza conceitos e princípios para a análise das tensões que têm se manifestado nas duas últimas décadas entre os entes federados na assistência técnica e financeira da União para a oferta e manutenção da educação básica. Para tanto, a abordagem teórica do federalismo é associada às abordagens do campo da política educacional, em especial no campo do financiamento. Combinando análise de conteúdo e análise estatística, a obra analisa a ação de assistência técnica e financeira da União a partir de sua regulamentação e dos recursos transferidos aos entes federados subnacionais, tomando como referência o Custo Aluno Qualidade inicial, os mecanismos para promoção de equidade e os processos de coordenação federativa. Este livro pretende ser uma contribuição aos estudiosos, pesquisadores, formuladores e implementadores de políticas públicas de educação, apontando as tensões, limites e perspectivas do financiamento da educação básica no Brasil, tendo em vista os atuais arranjos político-administrativos da assistência técnica e financeira da União.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 28 de jul. de 2020
• ISBN: 9786555238938

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO EDUCAÇÃO - POLÍTICAS E DEBATES 

AGRADECIMENTOS

O processo de produção do conhecimento é sempre um ato coletivo, seja porque ele envolve o conhecimento já produzido por outros, seja porque envolve a contribuição de muitos sujeitos, individuais e coletivos, de forma direta ou indireta. Foram muitos os sujeitos que contribuíram para que este livro se tornasse realidade. Por isso, é preciso fazer um agradecimento especial:

Ao meu marido, José de Ribamar Sá Silva, e aos nossos filhos, João Pedro e Pétala, pela compreensão e companheirismo também nas atividades acadêmicas;

Aos professores, Dr.ª Rosimar de Fátima Oliveira, Dr. Carlos Roberto Jamil Cury, Dr. José Marcelino de Rezende Pinto, Dr.ª Nalú Farenzena e Dr.ª Marisa Teixeira Duarte, pelas valiosas críticas e sugestões ao conteúdo deste livro;

Aos professores: do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política: Prof. Dr. José Ângelo, pela valiosa contribuição no estudo das teorias do federalismo, e Profª. Dr.ª Márcia Miranda, pela concessão do uso do seu banco de dados sobre coalizão partidária;

Aos professores Nelson Amaral (UFG) e Raimundo Luiz Araújo (UNB), pelos diálogos sobre financiamento da educação;

A Bruno Guimarães, pelo imensurável apoio na organização do banco de dados e na análise estatística;

À Capes (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior), pelo apoio financeiro para a pesquisa que originou este livro;

Ao Cologne Center for Comparative Politics, da Universität zu Köln, na Alemanha, pelos estudos acerca do federalismo e da combinação de métodos quantitativos e qualitativos, durante o doutorado sanduíche, que deram consistência teórico-metodológica a este estudo;

Ao Grupo de Pesquisa Política e Administração de Sistemas Educacionais (Pase), da Faculdade de Educação da UFMG e a toda sua equipe pelas valiosas discussões, análises e sugestões que ajudaram na melhor definição do meu objeto de estudo e no desenvolvimento da pesquisa.

PREFÁCIO

O Brasil da Constituição de 1988 adotou como forma de Estado o federalismo. Trata-se de uma forma de Estado que admite diversos polos autônomos de poder, sob a soberania do Estado Nacional, expresso internamente pelo poder da União. Esse conjunto múltiplo de poderes se reveste de atribuições que são privativas de cada polo de poder, outras que são comuns a todos os entes federativos, e aquelas que são compartilhadas ou concorrentes. De tais atribuições decorrem políticas públicas que são, pois, responsabilidade desses entes. E a estas repartições de políticas devem corresponder rendas para que de seus investimentos se efetivem as políticas.

Ao mesmo tempo, a letra e o espírito da Constituição estabelecem um padrão de relação entre os entes federativos. Trata-se da colaboração recíproca pela qual esta deve plainar sobre a divisão de responsabilidades. Tal é o mandato do Art. 212 da Constituição.

A esses entes, tradicionalmente demarcados na União e nos estados, foram acrescidos o Distrito Federal e os municípios, significando grande inovação e desafio. Inovação pelo acréscimo de tantos entes federativos usufruindo de autonomia, apesar de muitos municípios terem poucos recursos próprios, seja de investimentos, seja de quadros preparados para enfrentar novos e importantes desafios. Resulta daí a correlação entre os entes federados, dentro do novo paradigma federativo, o de colaboração recíproca que implica em recursos da assistência financeira e qualificação própria da assistência técnica.

É verdade que desde 1934, excetuados os tempos das ditaduras, as Constituições democráticas previam, como a atual prevê, a vinculação de um porcentual dos impostos arrecadados para a manutenção e desenvolvimento em educação. Essa vinculação está disposta nas Constituições proclamadas de 1934, 1946 e 1988 voltadas para a constituição de um fundo específico para a educação escolar. Sem essa vinculação, a educação escolar escorrega perigosamente para a dispersão e para a precariedade. Daí a existência de porcentuais para cada uma das instâncias federativas.

Tais investimentos, contudo, desde logo, deveriam ser efetivados de modo a não se perdê-los por meio de programas dispersivos ou gastos de forma desviante. Eis porque a Constituição de 1934, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961 e a Constituição de 1988 preveem a elaboração de um Plano Nacional de Educação e de planos de educação pelos estados, municípios e Distrito Federal.

No caso da educação básica, cabe à União a obrigação de suplementar estados e municípios quando estes não dão conta de cobrir os gastos mínimos estabelecidos, antes pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) e agora Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Afinal, a gratuidade e a obrigatoriedade conheceram ampliações relativas à faixa etária, o que, certamente, não poderia se realizar com qualidade apenas com os investimentos próprios dos entes federativos. Dessa maneira, entrecruzam-se várias dinâmicas em um país continental, diverso regionalmente e diferenciado culturalmente, com desafios proporcionais à gestão educacional.

O vínculo da União para com os entes infranacionais não se esgota nos recursos de transferência obrigatória. A União deve suplementar estados e municípios mediante assistência técnica e financeira de modo a efetivar seu papel redistributivo, seja regionalmente, seja socialmente. Como está disposto em nossa Constituição, ao assinalar como um os objetivos fundamentais da República Federativa, em seu Art. 3º:

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

Não resta dúvida que à educação sempre foram atribuídas tais dimensões, ainda que não só à ela, mas sempre em conjunto com outras políticas sociais para a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, consoante o Art. 206. Tal é o caso da redistribuição da renda para a sustentação dos direitos sociais postos no Art. 6º da referida Constituição.

Este livro enfrenta essa complexidade. Trabalho profundo e metódico, vasculha uma vasta quantidade de dados de fontes oficiais de financiamento, sem deixar de fazer uma exposição de modo didático e claro em vista de sua compreensão. O leitor encontrará quadros explicativos, tabelas reveladoras, gráficos bem apresentados, como que a pôr a descoberto as entranhas dessa complexidade e torná-la compreensível àqueles a que desconhecem ou a conhecem de modo geral.

A esse lado de um registro compreensivo de dados associa-se, de modo coerente a esse rigor metodológico, o cuidado teórico no trato do federalismo. Há um precioso capítulo sobre os distintos modos de se compreender o federalismo. Esgrimindo suas definições, revelando suas tensões e particularidades, o livro traz-nos um quadro relevante do(s) federalismo(s), com bibliografia atualizada e pertinente, inclusive de autores cujas obras não estão disponíveis em português. Cito, por exemplo, a discussão sobre federalismo e federação, centralidade política e descentralização fiscal e arranjos federativos.

Postas tais bases teórico-metodológicas e base de dados, havia que enfrentar propriamente as tensões resultantes desse complexo investimento em educação escolar remetendo-se ao Brasil nos governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Inácio Lula da Silva. Sem maniqueísmos e com base em dados, aponta as continuidades e descontinuidades entre esses dois governos. Ao leitor caberá tomar as tantas indicações a título de conclusões, a fim de avaliar nessas continuidades e descontinuidades o grau de progresso ou não nesses governos.

Ao trabalhar com o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) e o Índice de Precariedade da Rede Física Escolar Municipal (IPRFEM), o autor traz à tona o peso desses dois índices na configuração da divisão dos recursos. Outro ponto interessante, trazido pelo minucioso levantamento e cruzamento dos dados, é a existência ou não de Conselhos Municipais de Educação. Desse modo, o estudo demonstra que, além dos macrodados, é muito importante ir aos microdados, pois eles nos trazem significativas dimensões que aqueles não revelam.

Outro elemento importante trazido por Cacilda é o grau de importância que os municípios ganham diante dos estados em relação ao ensino fundamental. Tal realidade é conhecida. No livro ela é fundamentada com rigor, não sem postular que um autêntico federalismo é a via pela qual a democratização escolar possa avançar do acesso universalizado ao tratamento intraescoltar e ao desempenho qualificados. Essa indicação torna-se confirmadora das mudanças trazidas pelo Fundef. Ao lado de uma disciplinarização dos recursos, por meio da sub-vinculação e dos critérios de desembolso do fundo estadual contábil, fica claro que a indução à municipalização não trouxe a qualidade desejada. E a situação da qualidade da educação nos Estados também necessita de melhor qualificação.

As conclusões rigorosas e metódicas deste livro pedem pela efetivação do Plano Nacional de Educação e pelo cumprimento dos Planos Estaduais e Municipais de modo a superar as lacunas aqui apontadas com clareza. Nesse sentido, o livro dialoga com vários agentes educacionais. Primeiramente com os gestores, especialmente os secretários de educação que terão, aqui, uma fonte não só de informação como também um modo de acessar e dominar aspectos do orçamento público. Os professores da pedagogia e das licenciaturas, junto com seus alunos, apropriar-se-ão de dimensões indispensáveis do estudo das políticas públicas de financiamento. E, finalmente, com os membros dos Conselhos do Fundeb e de outros conselhos para os quais este livro poderá contribuir para maior empoderamento no exercício de suas funções.

Esse empoderamento é sinalizado pela Constituição de 1988. Com efeito, na montagem do texto constitucional, o capítulo dos direitos antecede o da organização do Estado. Ao contrário do que se dava nas Constituições anteriores. É como se o Constituinte quisesse não só dizer que o Estado, nos seus mais diversos polos, está a serviço da cidadania, mas também que o cidadão necessita ser educado para a cidadania. Cidadania ativa que implica em consciência de seus direitos, conhecimento das funções e realidades do Estado, de modo a poder participar dos destinos de sua comunidade.

Este livro se impõe como um recurso inestimável pelo qual se valoriza a educação escolar e, por ela, se tece uma via para o exercício crítico e consciente da cidadania.

Prof. Carlos Roberto Jamil Cury

APRESENTAÇÃO

As políticas públicas de educação implementadas pós-Constituição Federal de 1988, visando à universalização do ensino fundamental, à ampliação da escolaridade e a melhores resultados na qualidade do ensino, favoreceram processos de aperfeiçoamento dos arranjos federativos e suscitaram debates e estudos sobre as relações federativas no campo das políticas educacionais. Assim, é cada vez mais presente nesse campo a convicção de que a compreensão das políticas públicas de educação exige levar em conta a forma federativa do Estado do brasileiro, tendo em vista suas implicações para as relações que os entes federados estabelecem entre si na repartição de competências e dos recursos financeiros e na coordenação das políticas públicas de educação.

Um breve panorama das iniciativas e debates recentes no âmbito das políticas públicas de educação e, mais especificamente, no campo do financiamento da educação básica, deixam evidente a centralidade do debate federativo que tem marcado as políticas educacionais, tanto no que se refere aos marcos legais quanto à formulação, à implementação e à gestão das políticas educacionais. A abordagem federativa, em especial no que diz respeito à função supletiva da União na perspectiva de um padrão de qualidade e de maior equalização na oferta da educação básica, ocupou importante espaço nos debates que marcaram o processo de elaboração e aprovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), resultando em um maior aporte de recursos da União para a complementação do fundo naqueles estados que não alcançam o valor mínimo nacional estabelecido, ainda que com limites tanto no que se refere à qualidade quanto à equidade.

A ação supletiva e redistributiva da União, o regime de colaboração e o Sistema Nacional de Educação constituíram importantes temas afeitos ao federalismo que movimentaram a agenda das Conferências Nacionais de Educação de 2010 e 2014, dando a tônica dos debates no processo de elaboração e aprovação do novo Plano Nacional de Educação (2014-2024), cujas metas e estratégias expressam bem as tensões federativas que estão em curso no campo do financiamento da educação básica.

As tensões são intrínsecas ao modo de organização do Estado em um sistema federativo. Porém, estas podem ser potencializadas e gerar conflitos diversos, tendo em vista as características sociais, econômicas e políticas da federação e o seu desenho federativo. No caso específico do financiamento da educação básica brasileira, as muitas tensões que têm se manifestado nas duas últimas décadas entre os entes federados têm suas bases na relação entre o modelo de divisão das responsabilidades pela oferta e manutenção da educação pública e o modelo de divisão dos recursos financeiros para cumprir as responsabilidades atribuídas a cada ente federado pela Constituição de 1988. Desde então, diversos arranjos vêm sendo desenvolvidos, produzindo uma dinâmica federativa em permanente tensão, própria da necessária compatibilização entre autonomia e interdependência que caracteriza os sistemas federais.

Esse contexto e sua dinâmica no campo do financiamento da educação básica constituem o objeto deste livro, cujo foco se volta para o debate de três aspectos que ocupam a agenda da política educacional na atualidade: a equidade na oferta de educação básica pública, o alcance de um padrão mínimo de qualidade em todo o território nacional e a coordenação federativa, com um recorte especial para a assistência técnica e financeira da União prevista constitucionalmente e reiterada pela LDB nº 9.394/1996, em especial, no que tange aos programas de transferências legais e voluntárias sob a gestão do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

Este livro propõe uma abordagem do financiamento da educação no contexto do federalismo brasileiro e dos novos arranjos políticos e administrativos na gestão da educação pública brasileira, conduzindo, consequentemente, à combinação de abordagens teóricas da Educação, no campo da política educacional, com abordagens da Ciência Política, no campo do federalismo. O diálogo entre essas duas áreas das Ciências Sociais é recente, motivado amplamente pelo contexto da política educacional nas duas últimas décadas. Embora estudos no campo do financiamento da educação e estudos envolvendo os temas da descentralização, da autonomia ou da colaboração entre os governos tenham se expandido significativamente desde a Constituição de 1988, tais estudos e suas categorias de análise interagiram pouco no estudo das políticas públicas de educação, de forma que ainda não encontramos uma conceptualização clara nesse campo. Neste livro, buscamos o diálogo entre esses dois campos por meio da problematização e da operacionalização de princípios e conceitos da abordagem do federalismo no contexto do financiamento da educação.

O primeiro capítulo apresenta a abordagem conceitual que orienta a análise do objeto de estudo deste livro, explicitando categorias e conceitos utilizados na análise das tensões federativas que envolvem a política de assistência técnica e financeira da União aos entes subnacionais para a oferta e manutenção da educação básica. Com esse objetivo, o capítulo apresenta uma breve revisão das abordagens conceituais sobre o federalismo, identificando aquelas mais atinentes ao objeto de estudo, por meio das quais são problematizados conceitos e princípios que tensionam a estrutura e os arranjos federativos e, assim, busca-se o esclarecimento do conceito/ideia de tensões federativas utilizado neste livro.

No segundo capítulo, busca-se operacionalizar a abordagem conceitual apresentada no capítulo 1, para analisar a dinâmica federativa brasileira pós-Constituição de 1988. Utilizando-se o princípio de Watts (2008), segundo o qual o estudo das federações deve considerar a dinâmica que se estabelece entre o desenho constitucional e a sua operacionalização, que envolve, entre outros aspectos, os arranjos institucionais e as relações intergovernamentais, o capítulo foi organizado em três seções. A primeira apresenta o desenho federativo presente na Constituição de 1988 com foco para os princípios balizadores da forma federativa, a forma de governo multinível adotada e o modelo de distribuição do poder entre os entes da federação. A segunda seção apresenta uma breve análise das relações intergovernamentais e dos arranjos institucionais que foram se desenvolvendo no cenário federativo brasileiro a partir da nova Constituição. A terceira seção apresenta algumas considerações acerca de um ponto central do federalismo brasileiro – as tensões entre assimetrias e equidade. Assim, o capítulo fornece um quadro de referência para a análise do objeto de estudo no contexto do federalismo brasileiro.

Com o acúmulo do quadro conceitual do federalismo e do quadro contextual do federalismo brasileiro, passamos, no capítulo 3, à análise da dinâmica federativa que envolve o campo do financiamento da educação básica no Brasil após a Constituição de 1988. O capítulo foca na exposição dos arranjos federativos que conduziram às mudanças na gestão e no financiamento das políticas sociais, que envolvem a divisão de competências entre os entes federados na oferta e manutenção da educação pública; a vinculação e subvinculação de recursos financeiros; a redistribuição de recursos; a ação supletiva e redistributiva da União; e o regime de colaboração entre os entes federados. Procuramos, assim, entender a relação entre federalismo e financiamento da educação no contexto dos novos arranjos que têm se configurado nesse campo.

Com a abordagem conceitual e a problematização realizadas nos capítulos 1, 2 e 3, reúnem-se elementos para uma análise mais específica da assistência técnica e financeira da União aos entes subnacionais para a oferta e manutenção da educação básica – a que são dedicados dois capítulos articulados. Nessa direção, enquanto o capítulo 4 visa à compreensão da ação de assistência técnica e financeira da União a partir de sua regulamentação, o capítulo 5 é dedicado à análise dos recursos transferidos para os governos subnacionais por meio dessa ação da União.

O capítulo 4 apresenta o modelo de assistência técnica e financeira da União para a educação básica, no período de 2004 a 2014, a partir da análise do conteúdo das resoluções do FNDE que regulamentaram a assistência técnica e financeira da União aos entes federados subnacionais para a oferta e manutenção da educação básica no referido período. A partir de um conjunto de dados acerca da trajetória e das características das ações de assistência técnica e financeira da União, analisados com o aporte teórico de Arretche (2004, 2010, 2012, 2013), Tsebelis (1995, 2001) e Abrucio (2010), reúnem-se evidências empíricas acerca de como o novo desenho das políticas de assistência técnica e financeira da União que se iniciou em 2004 e teve seu ponto máximo, em 2007, com a implantação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), incorporou um conjunto de mecanismos que possibilitaram à União maior poder de influência da agenda educacional dos governos subnacionais.

O capítulo 5 é dedicado à análise de dados quantitativos, por meio de estatística descritiva e análise de regressão múltipla, em diálogo permanente com os resultados da pesquisa documental apresentados no capítulo anterior, na perspectiva de avaliar os efeitos redistributivos dos recursos transferidos pela União aos entes federados subnacionais a título de assistência técnica e financeira para a oferta e manutenção da educação básica. Essas transferências são analisadas a partir de seus três principais componentes: a Complementação da União ao Fundef/Fundeb; os Programas de Assistência Legal; os Programas de Assistência Voluntária. Busca-se, nesse capítulo, avaliar se o novo modelo de assistência técnica e financeira da União resultou em maior equidade na distribuição dos recursos entre os entes federados e em que medida ele incorpora, na dimensão das transferências, elementos para o alcance do padrão mínimo de qualidade, conforme estabelecido na legislação federal.

Por fim, no capítulo de conclusões, estabelece-se um diálogo entre os resultados da pesquisa qualitativa e da pesquisa quantitativa, para sintetizar as principais tensões federativas que foram evidenciadas ao longo de nossa pesquisa, envolvendo a ação de assistência técnica e financeira da União aos entes federados subnacionais para a oferta e manutenção da educação básica, tendo em vista os princípios de qualidade, equidade e de coordenação federativa. Os resultados indicam que o novo modelo de assistência da União resultou em maior aporte de recursos vis-à-vis maior poder de influência da agenda educacional dos governos subnacionais.

Dessa forma, este livro fornece elementos teóricos e empíricos para o estudo das políticas educacionais no contexto do federalismo brasileiro.

A unidade pressupõe multiplicidade. Por menos que pareça, à primeira vista, não é, pois, na centralização, mas na aplicação da doutrina federativa e descentralizadora, que teremos de buscar o meio de levar a cabo, em toda a República, uma obra metódica e coordenada, de acordo com um plano comum, de completa eficiência, tanto em intensidade como em extensão. À União, na capital, e aos estados, nos seus respectivos territórios, é que deve competir a educação em todos os graus, dentro dos princípios gerais fixados na nova Constituição, que deve conter, com a definição de atribuições e deveres, os fundamentos da educação nacional.

(Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova – 1932)

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Sumário

CAPÍTULO 1

O FEDERALISMO E SUAS TENSÕES

Em busca de uma abordagem conceitual para a análise das tensões federativas

Tensões entre autonomia e interdependência na divisão do poder nas federações

Tensões entre assimetrias e equidade

Tensões entre centralização e descentralização 

Relações intergovernamentais: as tensões entre negociação, cooperação e coordenação nas federações

Em síntese: a dimensão conceitual do federalismo a partir de suas tensões

CAPÍTULO 2

TENSÕES FEDERATIVAS NO BRASIL PÓS-1988

O desenho federativo da Constituição de 1988 

Relações intergovernamentais e arranjos institucionais no federalismo brasileiro pós-Constituição de 1988

Tensões entre assimetrias e equidade no federalismo brasileiro pós-Constituição de 1988 

Em síntese: tensões federativas no contexto brasileiro 

CAPÍTULO 3

A DINÂMICA FEDERATIVA NO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E SUAS TENSÕES

A divisão de competências e de recursos financeiros e o regime de colaboração entre os entes federados na oferta da educação básica

Arranjos redistributivos no financiamento da educação básica e a perspectiva da equidade e da qualidade

A política de fundos contábeis redistributivos

Novas perspectivas para o financiamento da educação básica: Custo Aluno Qualidade inicial, 10% do PIB e uma nova fonte de receita 

A função redistributiva e supletiva da União em debate

Em síntese: tensões federativas no financiamento da educação básica

CAPÍTULO 4

A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E FINANCEIRA DA UNIÃO PARA A EDUCAÇÃO BÁSICA A PARTIR DE 2004

A configuração atual dos programas de assistência técnica e financeira da União para a educação básica 

Programas de Assistência Legal (PAL)

Programas de Assistência Voluntária (PAV)

Programas de Assistência Direta (PAD)

Formas de adesão aos programas

Formas de transferência dos recursos dos programas

A dinâmica dos programas de assistência técnica e financeira no período de 2004 a 2014

A coordenação federativa nas