A Emergência do Sistema Nacional de Cultura

De Tony Gigliotti Bezerra

O livro aborda o Sistema Nacional de Cultura (SNC), que é um processo de gestão de políticas públicas de cultura que enfatiza a participação social e a descentralização de recursos para estados, Distrito Federal e municípios. O SNC busca amalgamar as políticas culturais brasileiras em um todo coeso, articulado e flexível, rompendo com o domínio da cultura branca judaico-cristã ocidental e valorizando, efetivamente, as diversidades culturais existentes no Brasil, abrindo espaço para as culturas negras, indígenas etc.
A obra faz um passeio pelas ações de promoção das artes e das culturas no Brasil, perpassando algumas das principais leis sobre políticas culturais e seus impactos sobre o setor cultural. Ao investigar os conceitos basilares do SNC, aventura-se a compreender o que é cultura, mergulhando nas noções trazidas pela Lei Rouanet, Vale-Cultura, Programa Cultura Viva e Conselho Nacional de Política Cultural.
Após apresentar um histórico da construção do SNC, realiza uma análise comparativa do sistema de cultura frente ao Sistema Único de Saúde (SUS) e ao Sistema Único da Assistência Social (Suas), abordando os mecanismos e critérios de distribuição de recursos para os entes federados.
Foi possível observar um fortalecimento dessas políticas públicas nos primeiros anos do século XXI. Contudo, a partir de meados da década de 2010, com as crises econômica e política, as referidas políticas têm sido duramente afetadas. A comparação com o SUS e o Suas mostrou-se bastante frutífera para a compreensão dos riscos e oportunidades do SNC. Ao mesmo tempo, a pandemia de Covid-19 atingiu em cheio o setor cultural brasileiro e lhe impôs novos desafios. A Lei Aldir Blanc e o auxílio emergencial trazem um fio de esperança para a construção de políticas sociais democráticas no Brasil, com respeito à diversidade e à liberdade de expressão.
É um livro destinado a todas(os) aquelas(es) que buscam compreender a história das políticas culturais brasileiras, sobretudo pesquisadoras(es) e profissionais das políticas públicas e áreas afins. É uma obra de grande interesse para artistas e trabalhadoras(es) da cultura que almejam conhecer os mecanismos de financiamento e gestão da cultura no Brasil.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 11 de fev. de 2022
• ISBN: 9786525018065

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS

Dedico este livro a todas as vítimas da pandemia de Covid-19

no Brasil e no mundo, em especial ao ator Gésio Amadeu, que encarnou o personagem Chefe Chico, do seriado Chiquititas, entre tantos outros papéis, e que deixa um grande legado para a arte negra brasileira.

Agradecimentos

Gostaria de agradecer, primeiramente, à Deusa, criadora e mantenedora de tudo o que existe. À minha família, que me apoiou em todos os momentos, especialmente à minha mãe, Leila Gigliotti, ao meu irmão, Talles Gigliotti, e ao meu pai, Silvio Bezerra. Agradeço ao meu namorado, Douglas Ferreiro, pela força e encorajamento.

Ao meu orientador no mestrado em Cultura e Sociedade da Universidade Federal da Bahia, professor Paulo César Miguez de Oliveira, e às/aos demais membros da banca examinadora da dissertação de mestrado, professoras/es Paula Felix dos Reis, José Roberto Severino, Rita Aragão e Alvino Sanches, pelos ricos comentários e pelas avaliações. Agradeço também aos demais professoras/es e servidoras/es do Instituto de Humanidade, Artes e Ciências Professor Milton Santos (IHAC-UFBA), com quem convivi no dia a dia das disciplinas: Gica (Gisele Nussbaumer), Maurício Matos, Leonardo Boccia, Albino Rubim, Renata Rocha, Simone Bortoliero e ao servidor Marlus Pinho.

A todas/os as/os amigas/os que me acompanharam nessa jornada. Sei que me esquecerei de citar vários deles e peço antecipadamente desculpas. Mas vou apresentar os nomes de alguns deles aqui: Raiany Silva, sempre presente, Arnaldo Junior, Luana Luizy, que me acompanhou nessa louca aventura de mudar de Brasília para Salvador, Tiago Amate, Carol Barreto, Murilo Nonato, Thaís Vinhas, Valéria, Antônio, Gleise Oliveira, Beatriz e Mauro, tão querido.

Quero fazer um agradecimento especial ao Brigadeirinho, também conhecido como Vagner Rocha, que me deu um incentivo muito importante quando eu estava decidindo se tentaria ou não ingressar no mestrado. O empurrãozinho de Vagner, naquele momento, foi fundamental para que eu decidisse tentar e conseguir a vaga.

À Camila Cestari Cerreti, amiga que me acolheu tão bem em sua casa em Salvador sempre que eu precisei, que tanto trabalha pelas políticas culturais no Brasil e que agora cursa o mestrado no Pós-Cult da UFBA.

Aos amigos tão especiais que fiz no Centro de Estudos Espíritas Francisco de Assis, que forneceu o suporte espiritual para a difícil jornada em Salvador: Alice, Gabriel, Nilson, Ruth, José Carlos, Fábio Tavares, Teresinha, Kleber, entre outros.

Um agradecimento especial às/aos amigas/os servidoras/es e colaboradoras/es do então Ministério da Cultura e que cruzaram o meu caminho de forma tão produtiva, em especial, à Elisa Cunha, pelo grande incentivo, ao Bernardo Machado, professor e gestor da Secretaria de Articulação Institucional, entre 2013 e 2014, à Telma Olivieri e à Cleide Vilela, consultoras da Unesco que tanto contribuíram com a realização das oficinas do SNC em 2013; Regina Almeida, Pedro Ortale, Christiane Neves, Ana Flávia, Sérgio Pinto, Sérgio Abrahão, Samuel, Verena Castro, Layanne Campos, Gabriella Crivellente, Lenon Rodrigues, Miriam Araújo, Carolina Dominici de Paula, Rosimeire Camarô, Roberta de Oliveira, Juliana Nepomuceno, Flávia Castro, Érika Freddy, Tereza Cristina de Oliveira, Auristélia, Yane Silva, Magali Moura, Rose Baine Valente, brava defensora do SNC, pessoas com quem trabalhei no Departamento do Sistema Nacional de Cultura; Rafael Oliveira, Renato Couto, Evaristo Nunes, Lídia Diniz, Maria Lúcia Pardi (in memoriam), Isabelle Albuquerque, Sérgio Mamberti (in memoriam), Eliana, Anirlênio de Moraes, Flora, Edna Batista, Maria do Socorro Barbosa, Freddy (in memoriam), da então Secretaria de Políticas Culturais; Reginaldo Magalhães, André Ângulo, Carolina Paulse e Juliana Santana, do Rio de Janeiro; Fernando Matos, de Pernambuco; Cláudia Houara e Anna Flávia, de Minas Gerais; entre tantas/os outras/os que, dentro ou fora do ministério, têm dado importante contribuição para a construção do SNC. Agradeço às servidoras do Ministério da Saúde, Dayse Karenine de Oliveira Carneiro e Larissa Cristina, e às/aos servidores do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Jaime Rabelo e Dulcelena Martins, por fornecerem relevantes informações à pesquisa.

Aos amigos que me acolheram tão bem em meu retorno à Brasília: Larissa França, Thais Queiroz, Kaio Santos, Janete Silva, Laio, Miguel Coral. À Mariana de Sá, pelo grande incentivo que tem me dado para a publicação e divulgação deste livro.

Ao Sindicato dos Servidores Públicos do Distrito Federal (Sindsep-DF), em especial ao seu secretário-geral, Oton Pereira Neves, que forneceu inestimável contribuição para que a publicação deste livro se tornasse realidade. Estendo o agradecimento à Associação de Servidores do Ministério da Cultura (AsMinC), e ao seu presidente, Sérgio Pinto.

À professora Lia Calabre, que tão generosamente fez o prefácio deste livro, e à professora Inti Queiroz, que escreveu o posfácio tão diligentemente.

Enfim, agradeço a todas/os aquelas/es que ajudaram direta ou indiretamente para que este sonho se tornasse realidade e para que eu publicasse este livro. A todas/os um muito obrigade.

O ser humano é mortal pelos seus temores e imortal pelos seus desejos.

(Pitágoras)

Existe uma coisa mais forte que todos os exércitos da Terra.

E isso é uma ideia cujo tempo chegou!

(Victor Hugo)

PREFÁCIO

UM OLHAR SOBRE O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA: EM TEMPOS PANDÊMICOS

Nesses tempos complexos e pandêmicos, falar sobre a emergência do Sistema Nacional de Cultura remete-nos à necessidade, efetiva, de tratarmos dos dois significados de tal expressão. É fundamental pensar na emergência, no sentido do surgimento do sistema no campo da cultura, retomando o seu processo de construção participativa, em um momento muito especial da história política e democrática do país, que foi o da primeira década do século XXI. Mas é igualmente necessário falar da emergência, da necessidade urgente do seu funcionamento, em toda a sua amplitude, quando o país enfrenta, há mais de um ano, a pandemia da Covid-19. Situação esta que levou ao fechamento dos espaços culturais e à suspensão das atividades culturais e artísticas ao vivo, gerando uma crise sem precedentes no setor.

O direito à cultura está previsto na Constituição de 1988. Entretanto, tardara mais de uma década para ter início a construção dos mecanismos que permitiriam que a área da cultura ganhasse um nível mais efetivo de institucionalidade no campo das políticas públicas e que, assim, pudesse fazer valer o princípio constitucional.

Logo dois anos após a promulgação da Constituição Cidadã, a área da cultura do governo federal sofreu duros ataques e desmontes. Foi transformada em secretaria, teve alguns de seus órgãos fundidos, equipes desmontadas, e o projeto do Estado que garantiria o direito à cultura ficou mais distante. Somente no final dos anos 1990 é que o Legislativo Federal retoma algumas das discussões presentes no processo da Constituinte e inicia os trabalhos para buscar dar efetividade à letra, que parecia morta, da Constituição. Foram iniciadas, naquele momento, as discussões para a construção de um Sistema Nacional de Cultura.

Apesar dos trabalhos realizados pelo Poder Legislativo, foi somente com a chegada do ministro Gilberto Gil à pasta da Cultura, em 2003, que o processo de construção de uma efetiva institucionalidade para a área caminhou. Dentro de um conjunto bem vasto e diversificado de iniciativas, teve início a discussão sobre a construção do Sistema Nacional de Cultura. Quais desenhos seriam possíveis? Quais modelos a serem seguidos? Que particularidades compõem a área? Que articulações políticas eram necessárias? Como garantir a participação social ampliada? Como dar conta das diversidades culturais do país? Foram algumas das muitas perguntas que atravessaram os anos de trabalho da construção do Sistema Nacional de Cultura — SNC.

O processo iniciado em 2003 foi extremamente rico. A partir daí, foi mais de uma década de um árduo trabalho de aproximação entre o Estado e a sociedade civil. De início, havia um clima de descrença, ou melhor, de incredulidade na possibilidade da construção de um caminho que levasse o campo da cultura ao das políticas públicas efetivas. A relação do poder público com a área da produção artística, dos fazeres culturais, havia estado restrita, na grande maioria do tempo, às linguagens artísticas consagradas, aos temas clássicos, às práticas clientelistas ou às localidades mais privilegiadas dos centros urbanos, enfim, sempre atendendo a uma pequena parcela da população ou aos interesses políticos imediatos. A chegada do ministro Gil ao Governo, afirmando que deveríamos aplicar um do-in antropológico no país, massageando os pontos adormecidos, fazendo o Ministério da Cultura chegar aonde ele nunca esteve, gerou um processo crescente de efervescência, de ebulição cultural.

Ainda que não percamos de vista que o processo de construção de um sistema nacional é lento, formal e burocrático, com diretrizes, preceitos, normas, regras em geral que tendem a dificultar uma articulação e participação mais efetiva da sociedade civil, a discussão sobre o SNC envolveu os mais diversos atores sociais, Brasil adentro. Nas mais diferentes e, muitas vezes, distantes regiões do centro do poder, foram mobilizados grupos, coletivos, atores culturais, ativistas sociais, enfim, a sociedade em geral, em busca de uma ampliação da compreensão dos direitos culturais, da construção de uma institucionalidade à área da cultura, de forma a garantir a efetividade do que estava previsto na Constituição Federal, assim como nas constituições estaduais.

Dentro de um sentido tradicional de elaboração e avaliação de políticas públicas, o campo da cultura apresenta-se como complexo e fluido, é constituído por uma lógica de funcionamento muito particular. A dinâmica do campo da cultura, em constante movimento, dificulta a utilização de ferramentas tradicionais de elaboração e de avaliação de políticas públicas. Pensar racionalmente a estrutura de um sistema de cultura que, por um lado, dê conta de efetivar os princípios constitucionais de garantia, por parte do Estado, do direito à cultura ao conjunto dos cidadãos e, que, por outro, tenha leveza e flexibilidade em consonância com as múltiplas atividades que compõem o campo, não é tarefa nada fácil.

O registro e a análise desse processo olhado por meio de vários prismas são uma necessidade que vem sendo atendida a partir da realização de diversos estudos acadêmicos como o que aqui se apresenta. Esse é um processo multifacetado em que é muito importante estudar todos os elementos que o integram, tais como os diversos atores sociais que estão envolvidos, as instâncias políticas acionadas, entre outros. Esses estudos podem e devem ser realizados a partir de diversas perspectivas, partindo dos olhares e das ações de cada um dos diversos atores políticos e sociais que integram o sistema.

A reconstituição histórica dos procedimentos e das discussões que circundaram a criação do SNC é de extrema importância tanto à sua atual compreensão quanto ao registro no tempo, que certamente fornecerá elementos para análises posteriores, para acertos de rumos e aperfeiçoamentos. Os estudos acadêmicos cumprem um papel fundamental nesse registro histórico, em especial quando lembramos que parte da documentação e dos testemunhos do processo vão se perdendo com o passar dos tempos.

É igualmente importante compreender o papel do Sistema Nacional de Cultura entre um conjunto de outros sistema federais. Quais as similitudes e quais as especificidades de um sistema de cultura? Que estrutura mínima deve ter um sistema nacional setorial? Como aprender com as outras experiências em curso? São perguntas recorrentes que pesquisas como a de Tony Gigliotti Bezerra auxiliam-nos a responder.

Os processos de construção de políticas públicas, em geral, são marcados por avanços e retrocessos, por fazimentos e desfazimentos. Podemos dizer que os anos de 2019, 2020 e 2021 foram tempos de desfazimentos no campo da cultura. As ações de institucionalização foram brecadas e, até mesmo, desmontadas. Não sem resistências! Mas o combate é árduo. Em março de 2020, a pandemia encontra um setor cultural já lutando contra os vírus das intolerâncias, dos conservadorismos, do racismo, do sexismo e alguns tantos mais. Porém, a mobilização pela aprovação de uma lei de emergência cultural produziu muitos anticorpos, que deram novo fôlego para o gigante corpo cultural que habita este país chamado Brasil. Grupos da sociedade civil, unidos ao Poder Legislativo, aos fóruns de secretários de cultura, aos fóruns de ativistas e produtores culturais, a estudiosos, aos portadores dos saberes ancestrais, enfim, uma grande mobilização, agregando conhecimentos múltiplos, reunindo diversos setores e atores sociais e políticos, conseguiram aprovar a Lei de Emergência Cultural — Aldir Blanc.

A mobilização reacendeu a chama da participação social, fazendo com que fóruns, conferências, conselhos, fossem retomados (ou mesmo criados) e que a importância da estrutura dos sistemas estaduais e municipais de cultura fosse percebida. Os municípios e os estados que possuíam seus sistemas em funcionamento, ou minimamente estruturados, conseguiram organizar-se mais rapidamente para aproveitar, para utilizar os recursos que foram disponibilizados mediante a lei emergencial. Fóruns de formação cultural foram criados, cartilhas e manuais de procedimentos produzidos, ações cooperadas realizadas, permitindo que os recursos fluíssem mais efetivamente por todas as regiões do país.

O aprendizado por intermédio das diversas atividades, projetos e políticas implementados pelo extinto Ministério da Cultura, por mais de uma década, foram fundamentais para a rápida mobilização do campo da cultura em busca dos justos e merecidos recursos que permitam a ultrapassagem dos tempos pandêmicos, mantendo acesa a chama que brilha no fim do túnel. Viva a cultura!

Ilha de Paquetá-RJ, março de 2021

Lia Calabre

Professora do mestrado em Cultura e Territorialidades da Universidade Federal Fluminense (UFF) e do mestrado profissional em Memória e Acervos da Fundação Casa de Rui Barbosa (FCRB)

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Sumário

INTRODUÇÃO 

CAPÍTULO 1

SISTEMA NACIONAL DE CULTURA: CONCEITOS-CHAVE

1.1 O conceito de sistema e sua relação com o SNC: qual é a lógica de um sistema?

1.2 Nacionalidade e autonomia: o federalismo brasileiro como pano de fundo para a constituição do sistema 

1.3 As políticas públicas e a singularidade da cultura: como equacionar diversidade

e formalidade nas políticas culturais?

1.3.1 Políticas públicas, cultura e políticas culturais: aproximando conceitos 

1.3.2 O MinC nos meandros do conceito de cultura

CAPÍTULO 2

SISTEMA NACIONAL DE CULTURA: UMA HISTÓRIA EM PROCESSO

2.1 Antecedentes históricos

2.2 Fase das intenções

2.3 Fase dos acordos

2.4 Fase dos editais

2.5 Fase emergencial

CAPÍTULO 3

ANÁLISE COMPARATIVA DA DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS NO SUS, SUAS E SNC

3.1 Sistema Único de Saúde — SUS

3.1.1 Breves considerações históricas 

3.1.2 Descentralização de recursos no SUS 

3.2 Sistema Único de Assistência Social — Suas

3.2.1 Breves considerações históricas 

3.2.2 Descentralização de recursos no Suas 

3.3 Descentralização de recursos no SNC e perspectivas de implantação do repasse fundo a fundo 

3.4 Análise comparativa dos três sistemas — SUS, Suas e SNC 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

POSFÁCIO

O Sistema Nacional de Cultura é o SUS da cultura!

REFERÊNCIAS 

INTRODUÇÃO

Este livro desenvolveu-se a partir da pesquisa apresentada em maio de 2017 perante a banca examinadora do Programa de Pós-Graduação em Cultura e Sociedade (Pós-Cult), ligado ao Instituto de Humanidade, Artes e Ciências Professor Milton Santos da Universidade Federal da Bahia (IHAC-UFBA). Para esta publicação, foram atualizados diversos conceitos e análises, buscando-se abordar alguns dos desafios trazidos pela pandemia e pela crise da democracia.

Nesta introdução, apresenta-se, primeiramente, uma contextualização do tema da pesquisa, explanando-se sobre o estado da arte da área em questão e abordando-se alguns dos principais trabalhos acadêmicos já elaborados sobre essa temática. Na sequência, descrevem-se alguns dos elementos do projeto de pesquisa, tais como objetivos, justificativas e procedimentos metodológicos. Ao final, é feita uma explanação sobre os assuntos tratados nos capítulos, elaborando-se uma descrição sumária sobre cada um deles.

Esta pesquisa trata da constituição do Sistema Nacional de Cultura (SNC) em face de outros dois sistemas nacionais setoriais de políticas públicas: o Sistema Único de Assistência Social (Suas) e o Sistema Único de Saúde (SUS). Vale lembrar que o SNC e o Suas foram amplamente inspirados no SUS (BRASIL, 2011; BARBALHO, 2014a; ZIMBRÃO, 2009). O Sistema Único de Saúde se destaca como o maior sistema