Limites à liberdade das manifestações dos membros do Ministério Público nas redes sociais à luz das decisões do Conselho Nacional do Ministério Público

De Andréia Bucker do Nascimento Cardoso

A Constituição Federal consagrou o modelo de Estado Democrático de Direito como Estado da Transformação Social (arts. 1° e 3°) e, nesse contexto, o Ministério Público possui a natureza jurídica de garantia constitucional fundamental de acesso à justiça da sociedade (arts. 127, caput e 129, da CR/1988).

A manifestação de pensamento e a liberdade de expressão e de consciência são direitos fundamentais constitucionais do cidadão e devem conviver harmonicamente com outros direitos e garantias constitucionais fundamentais, tais como a dignidade humana, o direito à intimidade, à imagem, à honra e à privacidade.

Entretanto, a liberdade de expressão pelos membros do Ministério Público sofre restrições, mormente pelos deveres inerentes ao cargo, de manter conduta pública e particular ilibada e guardar decoro pessoal, inclusive nas redes sociais.

Nesta senda, compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle do cumprimento dos deveres funcionais dos membros do Ministério Público do Brasil, e suas decisões refletem o pensamento institucional das diretrizes a serem observadas pelos membros ministeriais, em respeito à dignidade de suas funções.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 15 de dez. de 2022
• ISBN: 9786525261270

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1. INTRODUÇÃO

É inegável que o papel do Ministério Público (MP) na democracia possui demasiada importância, não só pelas funções que seus membros exercem em prol da sociedade, mas, sobretudo, pela visibilidade social que o membro passou a ter em decorrência da proliferação de informações através dos meios tecnológicos. Atualmente, as redes sociais constituem forma de difusão de informação e configuram o modo de comunicação mais utilizado entre nós.

Embora definido como instituição, e não como um poder, o Ministério Público foi alçado na Constituição de 1988 a uma condição semelhante ao Poder Judiciário, na medida em que recebeu organização e estrutura determinadas, autonomia funcional e independência orçamentária e financeira, atribuições definidas e garantias e vedações idênticas às dos magistrados.

O Ministério Público, além da titularidade de promover a ação penal pública, recebeu do constituinte inúmeras outras atribuições cíveis, visando promover a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

A liberdade de expressão no Brasil tem fundamento na Constituição de 1988, que contribuiu para o fim da censura artística e política adotada durante a ditadura militar. Assim, o direito à liberdade de expressão, a manifestação de pensamento e de consciência são direitos fundamentais constitucionais do cidadão (incisos IV, VI e IX, do art. 5° da Constituição da República Federativa do Brasil) e devem conviver harmonicamente com outros direitos e garantias constitucionais fundamentais, tais como a dignidade humana, o direito à intimidade, à imagem, à honra e à privacidade (artigo 1°. Inciso III, art. 5°, inciso X, da CF/1988), servindo estes últimos como limitadores para o exercício dos primeiros (BRASIL, 1988).

Nessa seara, os diversos recursos da internet, especialmente as redes sociais (Facebook, Instagram, Twitter, e-mail, WhatsApp), ora revelam-se como relevantes meios de debate democrático, ora servem para difusão do ódio, de ideologias discriminatórias e antidemocráticas com objetivo de desprover a dignidade, a honra, a imagem, a intimidade e a privacidade de outrem.

Assim como a tecnologia tem sido implementada sem que sejam avaliados cautelosamente seus benefícios, riscos, limites, implicações éticas e legais, do mesmo modo, tem sido também usada sem análise mais acurada de suas consequências na seara do direito da livre expressão. É inegável que há muito a contribuir e oferecer à democracia, como foi possível constatar nesta época de pandemia, em que quase tudo era feito por meio virtual, até mesmo as aulas de cursos superiores, tendo os alunos que se reinventar com classes, em muitos casos, cem por cento online.

Com as transformações sociais e tecnológicas constantes, tudo evolui com muita rapidez, conferindo celeridade na divulgação das manifestações e informações em velocidade frenética. Temas variados como política, religião, esporte, sexualidade, entre outros, passaram a ser debatidos nas redes sociais.

Anteriormente à internet não havia grande preocupação com o que se falava, se vestia ou como se expressava; a privacidade estava muito mais resguardada. À medida que empresas de tecnologia desenvolveram e aprimoraram os aparelhos eletrônicos, a exemplo dos celulares, passou-se a ter em mãos um gravador, uma câmera fotográfica, uma filmadora. E a grande vítima desse boom tecnológico foi a nossa privacidade.

A esmagadora utilização das redes sociais de internet viabilizou que pessoas das mais variadas classes sociais e econômicas pudessem manifestar seus pensamentos e troca informações pelas referidas ferramentas, contribuindo para a democratização da liberdade de expressão na esfera pública, mas trouxe consigo manifestações de preconceitos, ódio, discriminação e disseminação de fake news, levantando a necessidade de se pensar na limitação ao mencionado direito de liberdade de expressão.

Considerando que o membro do Ministério Público é agente político e ao mesmo tempo cidadão, sendo impossível dissociar a pessoa que detém o cargo do agente político, é preciso pensar e refletir sobre o conteúdo e os limites que a liberdade de expressão e comunicação deve abarcar. A captura de dados pessoais e informações particulares atualmente são feitas pelos celulares, televisões, relógios tecnológicos, redes sociais, etc.

A presente pesquisa objetiva dar ao membro do Ministério Público um norte sobre o entendimento do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) acerca do exercício da liberdade de expressão em comunhão com os deveres funcionais que nos são impostos. Em outras palavras, o que se pretende é demonstrar, pelo escopo administrativo (e não judicial), até onde o membro pode ir, para evitar problemas com a Corregedoria local ou Nacional.

A ênfase da pesquisa se dá no CNMP, porque, em que pese o Judiciário (Supremo Tribunal Federal) ter competência para reavaliar as decisões de tal órgão, é do Conselho a última palavra no âmbito administrativo sobre questões disciplinares envolvendo membros do Ministério Público brasileiro, já que o mérito da condenação em sede disciplinar não pode ser revisto pelo STF, que está limitado a questões formais geradoras de nulidade e à eventual ilegalidade flagrante ou teratológica na aplicação da pena (cf. MS 30.805 AgR/DF, MS 34.712 AgR/MT e MS 32.806/DF).

Reforça-se a necessidade de cautela ao usar os meios de comunicação virtual, evitando abusos no exercício do direito de expressão, mormente aos membros do Ministério Público, que são vistos como integrantes de uma instituição, alçada na Carta de 1988 no capítulo IV do título IV, que desempenha funções essenciais à Justiça (BRASIL, 1988).

Assim, a atuação dos membros do Ministério Público ao exercer o direito de comunicação – seja informando as demandas que atua, seja expressando-se acerca da atividade ministerial ou mesmo expressando-se como cidadão, seja pessoalmente ou nos canais de comunicação virtual – exige responsabilidade, cautela e equilíbrio.

Nem sempre as manifestações lançadas nas redes sociais, por membros do Ministério Público, são inofensivas e acríticas. Assim, é de grande valia o trabalho que o CNMP tem desempenhado na matéria, coibindo práticas ilegais de membros do MP de todo o Brasil.

Destaca-se que o Ministério Público, como órgão composto por agentes políticos, possui deveres impostos a seus membros em decorrência do exercício do cargo e das funções públicas que desenvolvem.

No Brasil, é forte a afirmação de que ‘nenhum direito fundamental é absoluto’, sendo o exercício da livre expressão moldado tanto pelos demais princípios constitucionais como pelos parâmetros e critérios do CNMP, órgão que controla os Ministério Públicos no Brasil. Tendo em vista que o fenômeno da colisão tem sido debatido nas decisões correcionais acerca do exercício da liberdade de expressão de membros do MP nas redes sociais, o presente trabalho investigará se a Corregedoria Nacional (CN) tem aplicado de forma precisa a teoria de Robert Alexy nos julgamentos acerca da matéria ou se, de outra forma, seria possível constatar uma perspectiva teórica consistente nesses julgados.

Nesse sentido, o presente estudo visa analisar as repercussões das manifestações dos membros do MP nas redes sociais à luz do que tem decidido o CNMP no período de 2017 a 2020, notadamente para fins de aplicação de sanção disciplinar, em consonância com a doutrina e as normas pertinentes, o que poderá auxiliar em uma avaliação institucional dos membros acerca do exercício da liberdade de expressão.

Explicitando a questão central do presente trabalho, em forma de indagação, investiga-se o seguinte problema: É possível, identificar, nas decisões disciplinares do CNMP, limites claros e objetivos à liberdade de manifestação dos membros do MP nas redes sociais?

Nesse contexto, os limites afirmados pelo CNMP para o exercício do direito de liberdade de expressão dos membros do MP nos meios de comunicação digital estão em conformidade com a Constituição, interpretada à luz do paradigma do Estado Democrático de Direito?

Em busca da resposta, valendo-se do que propõe Robert Alexy, em sua teoria da ponderação, contextualiza-se os limites e parâmetros aplicados aos membros do Ministério Público na colisão com o direito fundamental de livre expressão nas redes sociais.

Dito de outro modo, será explorado o confronto existente entre o direito fundamental à liberdade de expressão e os deveres funcionais de membros do Parquet, de modo a verificar quais parâmetros o CNMP tem utilizado para a efetiva ponderação entre os princípios eventualmente colidentes, delineando o alcance do direito à liberdade de expressão nas hipóteses analisadas.

Nessa perspectiva, tem-se de um lado o direito fundamental à liberdade de expressão, que deve ser defendido pelo Ministério Público, já que é condição sine qua non à manutenção do regime democrático. Entretanto, por outro lado, essa liberdade de expressão pode colidir com outros direitos ou princípios constitucionais, como o direito da personalidade, da igualdade ou razões de interesse público.

Em tais hipóteses, a técnica de ponderação de Robert Alexy definirá qual direito deve prevalecer, o que se leva a dizer que nem sempre a liberdade de expressão será preservada integralmente. Todavia, conforme destacado por Owen Fiss (2005, p. 33-66) e Daniel Farber (2003, p. 79-102), eventuais restrições não podem atingir grau censório ou gerar um chilling effect, também chamado de efeito resfriador do discurso, que inibe o debate público através do medo de cidadãos e jornalistas de serem alvo de reprimendas ou ações judiciais indenizatórias (FARAH, 2018, p. 67).

Os membros do Ministério Público não devem manifestar-se de forma atentatória à democracia e aos direitos fundamentais, já que seria um contrassenso o defensor da ordem jurídica e do regime democrático agir e atuar em descompasso com suas atribuições.

Merece destaque, em razão do enfrentamento do tema pelo Conselho Nacional do Ministério Público, a necessidade de analisar a liberdade de expressão dos membros do Ministério Público brasileiro à luz dos deveres éticos e das vedações legais, no artigo 128, §5º, inciso II, alínea e, da Constituição Federal (BRASIL, 1988) e nos artigos 43 e 44 da Lei nº 8.625/1993, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (BRASIL, 1993a).

Foi com essa preocupação que a Corregedoria Nacional do Ministério Público editou a Recomendação nº 01, de 3 de novembro de 2016, que dispõe sobre a liberdade de expressão, a vedação da atividade político-partidária, o uso das redes sociais e do e-mail institucional por parte dos Membros do Ministério Público e estabelece diretrizes orientadoras para os Membros, as Escolas, os Centros de Estudos e as Corregedorias do Ministério Público brasileiro (BRASIL, 2016a).

Atento aos casos que chegam ao CNMP, o conselheiro Shuenquener determinou a abertura de Procedimento Interno de Comissão, em 14 de agosto de 18, aduzindo a necessidade de inauguração de um amplo debate público acerca da necessidade de regulamentação de parâmetros para a publicação de juízos de valor de membros do MP relativos a pessoas e fatos objetos de processos e investigações em curso. Segundo ele, haverá a abertura de edital para recebimento de sugestão de minutas de regulamento do tema; minuta de proposta de resolução; consulta pública acerca da minuta de resolução produzida; consolidação das contribuições recebidas por meio de consulta pública; convocação de audiência pública para debates; consolidação das contribuições recebidas por meio de audiência pública; e apresentação de relatório do trabalho desenvolvido.

A despeito de serem os membros do Parquet inegáveis detentores do direito fundamental à liberdade de expressão, assegurado no artigo 5º, incisos IV, VI e IX, da Constituição Federal (BRASIL, 1988), no artigo 13 da Convenção Americana de Direitos Humanos (OEA, 1969) e no artigo 19 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), não se pode olvidar que devem guardar decoro pessoal e manter ilibada conduta pública e particular, bem como zelar pela imagem do Ministério Público, que norteia o dever constitucional de impessoalidade e isenção em relação à atividade político-partidária.

Como sabido, por um lado, o Ministério Público, composto de atores políticos e sociais de uma sociedade plural e diversificada, não deve negar seu papel institucional ao efetuarem suas manifestações de caráter social ou político. Por outro lado, a atuação do membro do Ministério Público sofre restrição, pelos deveres funcionais de manter conduta incompatível com o exercício do cargo, de zelar pela dignidade da justiça, pelo prestígio de suas funções, bem como de respeitar e tratar com urbanidade os demais membros do Ministério Público, da Magistratura e demais agentes jurídicos.

Por sua vez, os deveres funcionais previstos nas leis federais e estaduais de regência do Ministério Público têm justificado as restrições e limites ao direito à liberdade de expressão desses agentes. Ademais, a Lei no 12.965/2014 (marco civil da internet), que estabelece princípios, garantias, direitos e deveres para o uso da internet no Brasil, tem como principal fundamento no art. 2º caput, o respeito à liberdade de expressão (BRASIL, 2014).

O desafio proposto no presente trabalho consiste em demonstrar a tensão que enfrenta o CNMP e as Corregedorias dos Ministérios Públicos Federais e Estaduais quando se deparam com o confronto entre a garantia do princípio da liberdade de expressão de membros do Parquet e a infringência aos deveres funcionais em suas ações, gestos e publicações expressas por meio da internet.

O descortinar dessa reflexão passa pela análise dos casos concretos julgados pelo CNMP, em que os conteúdos das manifestações dos membros do Ministério Público se ajustam às infrações administrativas por violações aos deveres funcionais e violação de deveres constitucionais consagrados aos cidadãos.

A dissertação está estruturada em uma primeira parte de introdução (item 1), quatro partes quanto ao desenvolvimento do tema (itens 2 a 5) e uma parte de considerações finais (item 6).

O segundo capítulo visa situar o leitor quanto ao papel do Ministério Público na Constituição Federal de 1988, notadamente quanto à sua função de defensor da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Analisar-se-ão os fundamentos e objetivos institucionais do Ministério Público, bem como a impossibilidade de se dissociar pessoa que detém o cargo do agente público.

O terceiro capítulo destina-se a analisar o conceito de liberdade de expressão e demais princípios constitucionais, a liberdade de expressão dos membros do MP, os deveres funcionais desses agentes e as orientações e os critérios adotados pelo CNMP quanto ao direito mencionado.

O quarto capítulo refere-se à base teórica utilizada no presente trabalho, ou seja, análise de como a ponderação de Robert Alexy funciona como mecanismo de solução na colisão entre direitos fundamentais. As decisões analisadas no capítulo seguinte retratam a possibilidade de mitigação do princípio da liberdade de expressão por membros do Ministério Público brasileiro quando em colisão com os demais princípios constitucionalmente previstos, bem como em razão dos deveres funcionais elencados na Magna Carta e na legislação infraconstitucional.

O quinto capítulo traz os fundamentos das decisões do CNMP, retratada nos casos reais evidenciados pela Corregedoria Nacional, onde se depara com a colisão de direitos fundamentais, especialmente envolvendo o confronto entre o direito à liberdade de expressão dos membros e os direitos à honra, à integridade, à imagem, entre outros, além da afronta aos deveres funcionais. Analisa os casos julgados pelo Conselho Nacional do Ministério Público em situações de configuração de desvios funcionais que culminaram com aplicação de penalidades aos membros. Faz ainda uma abordagem sobre os limites ao exercício do direito de liberdade de expressão dos membros do Ministério Público.

Por fim, as considerações finais são apresentadas no sexto capítulo, compreendendo a análise crítica acerca das decisões do Conselho Nacional do Ministério Público quanto ao exercício da liberdade de expressão por membros do Parquet.

Joeirado o direito de liberdade de expressão do membro o Ministério Público e os deveres funcionais de quem ocupa o cargo, será possível apurar os limites, a linha de conduta a ser pautada para não se incidir na prática de infração administrativa.

2. O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

O novo Ministério Público, que surgiu a partir da promulgação da CF/88 e da redemocratização do Brasil, é fruto das relevantes mudanças ocorridas não só no plano social, mas no teórico e legislativo. O órgão passou por um grande processo de transformação na sua essência, deixando de ser o defensor da coroa, da União, para alcançar o papel de defensor da sociedade, da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Com a realização do primeiro Encontro Nacional de Procuradores-Gerais de Justiça e Presidentes de Associações, realizado em 1986 na cidade de Curitiba/PR, foi elaborado um manifesto que recebeu o nome de Carta de Curitiba. Muitas propostas ali elencadas foram acolhidas pela Constituição Federal de 1988.

Vê-se que houve o rompimento do vínculo com o Poder Executivo, assim como o Ministério Público desincumbiu-se da função de representação judicial da União, que passou a ser da Advocacia-Geral da União.

O MP foi reconhecido na Magna Carta como instituição dotada de personalidade jurídica, como órgão independente, que detém autonomia administrativa e orçamentária (BRASIL, 1988). Conquistou, também, uma independência bidimensional: externa e interna, autonomia funcional e instrumentos de autogoverno, combinados à total ausência de mecanismos de accountability horizontal ou vertical.

Internamente, os membros individuais da instituição, que ingressam por meio de concurso público, gozam de garantias como vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos, dentre outras, o que lhes confere alto grau de independência funcional e controle completo sobre as ações que conduzem (ARANTES, 2002, p. 80).

Dentre as instituições que integram o sistema de justiça, o Ministério Público é a que suscita maior dificuldade para seu enquadramento institucional, acirrando-se os debates sobre a sua natureza jurídica e as funções a serem desempenhadas por seus membros.

Embora não tenha sido considerado como um quarto poder, encontra-se em simetria ao Poder Judiciário, em relação aos direitos e garantias de seus membros, como consta elencado na Constituição Federal (BRASIL, 1988), no capítulo IV do Título IV concernente às funções essenciais à Justiça. Isto porque a função primordial do Ministério Público é a defesa da sociedade e da Lei frente ao Poder Judiciário e a própria Sociedade.

O papel do Ministério Público na Constituição de 1988 (BRASIL, 1988) é a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (caput do art. 127 da CF/88). Tal significa, em primeiro lugar, que o MP, embora não figure constitucionalmente na estrutura de nenhum dos Poderes (deixou de aparecer vinculado ao Executivo e não se acoplou nem ao Judiciário nem ao Legislativo), é instituição que, por permanente, compõe o arcabouço, a ossatura estatal brasileira. Apenas a atividade que desempenha é definida como essencial à função jurisdicional; significa, pois, em segundo lugar, que só funcionalmente (e não organicamente) acha-se o Ministério Público ligado ao Poder Judiciário.¹

A vocação do Ministério Público para o controle do Estado evidentemente resulta, em acréscimo, da adoção do princípio da independência; no Brasil, são princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional (art. 127, § 1º, da CF/88 – BRASIL, 1988).

Segundo dispõe o art. 129, II da Carta de 1988, ao Ministério Público compete atuar como fiscal da ordem jurídica e zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia (BRASIL, 1988).

A partir da Carta Constitucional de 1988, o Ministério Público brasileiro orientou-se para a realização de sua missão e o exercício de suas atribuições, algumas delas já explicitadas em seu art. 129 (BRASIL, 1988), outras posteriormente definidas na Lei Complementar nº 75/93, atinente ao Ministério Público da União, e na Lei no 8.625/93, correspondente aos Ministérios Públicos dos Estados. Restaram expressos, também em tal legislação, os poderes, ou seja, os meios de que dispõem os agentes do parquet para efetivar suas atribuições, v.g., o poder de requisitar documentos e informações a entes públicos e privados, o