Livros Brancos de Defesa: Realidade ou Ficção?

De Gustavo José Baracho de Sousa

A obra Livros Brancos de Defesa: realidade ou ficção? aborda, do ponto de vista realista e estruturalista, a política de defesa dos países que publicaram documentos oficiais sobre o assunto. Apresenta ao leitor o histórico dos documentos de defesa desde 1935 e revela os fatores que influenciaram na difusão da ideia de transparência na política de defesa, que é feita por meio de livros brancos ou outros documentos de defesa. A obra também traz ao debate as principais correntes teóricas que discutem a forma como são elaboradas as doutrinas militares e aponta para qual direção estratégica os documentos de defesa publicados estão caminhando. Além disso, o autor, utilizando moderna metodologia científica, elabora uma comparação entre a política de defesa declarada e a postura de defesa real desses países, para observar se os documentos são válidos de acordo com a finalidade pela qual foram criados. É obra de leitura fácil e agradável e de grande interesse para estudantes de estratégia, defesa, administração e gestão de defesa e segurança, além de ser obra nacional brasileira inédita que trata exclusivamente sobre documentos de defesa e orientação doutrinária de defesa.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 15 de jul. de 2019
• ISBN: 9788547318499

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS - SEÇÃO ADMINISTRAÇÃO

À minha filha Bruna, sempre me rege, guarda, governa e ilumina. Amém (in memoriam).

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao professor Octavio Amorim Neto, pelas orientações seguras e firmes que criaram as condições para a realização desta obra.

Aos meus amados avós, que me deixaram por herança o sentimento de resignar e aceitar tudo que não pude mudar por minha total incapacidade.

À minha mãe, Alice, por ter me ensinado a persistir na luta, mesmo quando já não existia mais o fio de esperança e a crença na vitória.

À minha esposa, Carolina, e aos meus filhos, Thiago e Felipe, por todo amor e a paciência que dedicam a mim e que me servem de combustível para alimento da alma e luz para a razão.

A Deus, por tudo que me permitiu aprender e que ainda aprenderei.

PREFÁCIO

Podemos acionar vários recursos, factuais e analíticos, para entender as profundas mudanças estruturais ocorridas na organização dos estados nacionais desde o início do século XX. Este livro faz uma opção nada usual e altamente criativa. Toma como ponto de referência a existência de livros brancos ou documentos de defesa, devidamente publicizados até 2014. Toma como base empírica os documentos publicados por 77 países e os agrupa e reagrupa em diferentes dimensões, fornecendo ao leitor possibilidades diversas para refletir sobre as imbricadas relações entre força bruta, paz, guerra e diplomacia.

Por meio da leitura desses documentos, verificam-se de imediato as mudanças ocorridas na ordem internacional; e o resultado é positivo: apesar da prioridade do combate ao terror a partir de 2001, depois do ataque das Torres Gêmeas em Nova Iorque, nunca houve um período em que as políticas de defesa enfatizassem tanto a necessidade de manter a paz. Isso referenda as principais preocupações da ONU, criada em 1945, depois da devastação da Segunda Guerra Mundial. A ONU intenta, desde então, prevenir conflitos, buscar e manter a paz. Ademais, e o mais importante, considera ilegítimas as guerras de conquista, o que nos levou a conceber as Forças Armadas em patamar inédito. As conquistas de territórios que no passado faziam a honra e a glória de líderes guerreiros e expansionistas, hoje são o caminho mais curto para o isolamento internacional e para a deslegitimação de um governante. Os tempos mudaram drasticamente no que toca ao uso da violência estatal e este livro oferece um filtro para entender essas mudanças.

Embora o tema dos livros brancos de defesa seja ainda conhecido, o livro mostra a necessidade de entendê-lo e o faz de forma clara e didática. Livros brancos são um nome genérico para documentos de defesa que começam a se disseminar pelo mundo a partir de 1935, quando a Inglaterra publica seus white papers, explicitando seus propósitos em armamentos e diplomacia de guerra. Era a primeira vez que um país ousava dar transparência a sua política de defesa. Desde então, têm estado associados à emergência da democracia, pois embora nem todos os países com livros brancos sejam democráticos, todas as democracias os possuem.

Livros brancos existem com o propósito de apresentar a política de defesa do país para a sociedade e para os demais Estados, descrevendo as condições objetivas de armamento e tecnologia disponíveis. Isso só é alcançado quando ocorre a cooperação entre civis e militares. São uma decisão de Estado. Nesse sentido, são termômetro para aferir as relações civil-militares, ou seja, o nível de autonomia ou de subordinação dos militares em relação aos civis e à democracia. Mais do que isso, são um indicador da existência de medidas recíprocas de cooperação entre Estados democráticos, visando a produzir confiança entre os países, em especial aqueles da mesma zona geopolítica. Resumindo, são um indicador de civilidade.

O livro aponta que há três ondas de livros brancos. A primeira, sem muito sucesso, deu-se no decorrer da Guerra Fria; a segunda, com as transformações na ordem internacional depois do fim do bloco soviético; e a terceira, após os atentados de 11 de setembro de 2001. Não por acaso, o grande boom de livros brancos ocorreu entre 1997 e 2006. Esses documentos variam em forma e tamanho (de dezenas a centenas de páginas), mas todos possuem um núcleo comum que inclui temas como missão, finalidade, conceituação de defesa e de segurança, estrutura das Forças Armadas, operações militares, reformas no setor de defesa, recursos humanos, justiça militar, indústria de defesa, entre outros. A cada dia são mais presentes temas como qualidade da gestão dos recursos de defesa, repercussões das calamidades naturais, meio ambiente e direitos humanos, esse último ainda pouco mencionado nos documentos de defesa dos países da América Latina. O serviço militar obrigatório, tão importante para a construção de exércitos nacionais no início do século, também é abordado. Nesse particular, nota-se uma clivagem importante para entender as relações civil-militares: os países da América Latina adotam essa normativa, enquanto a quase totalidade dos da Otan já a aboliu. A exceção é a Rússia, única potência nuclear que mantém em vigor uma lei de serviço militar obrigatório.

Outra novidade a indicar o processo de democratização das sociedades e de suas instituições de Estado é a introdução da temática da participação feminina nas Forças Armadas, realidade ainda incipiente fora dos países da Otan, mas em processo de expansão em outras regiões.

O autor, depois de mostrar as circunstâncias em que surgem esses documentos, apresenta seu conteúdo comum sempre lembrando que isso depende da conjuntura internacional e de aspectos da política doméstica. Por isso é importante a distinção entre estados democráticos independentes e estáveis, e aqueles descolonizados (Canadá e Austrália, por exemplo) ou os que surgiram com o fim da União Soviética (Europa Central e de Leste). Outra clivagem acentuada pelo livro diz respeito aos países da América Latina. Retardatários na confecção de seus livros brancos, em função das muitas ditaduras e da tutela militar acentuada na região, apresentam em seu núcleo a preocupação mais nítida com as demandas de crescimento econômico, segurança interna e desenvolvimento social. O protagonismo militar em assuntos internos continua acentuado na região, embora os orçamentos não correspondam às soberbas ambições explicitadas nos documentos. O mesmo interesse com o desenvolvimento social e econômico acontece com a China, mas nesse caso os recursos são decididos fora do debate democrático. Nos países democráticos do Norte (Otan), a principal preocupação se dá em torno de ameaças terroristas, calamidades naturais e desastres humanitários.

As novas ameaças, embora nem tão mais novas, continuam desafiando as Forças Armadas dos países desenvolvidos e pertencentes à Otan, tradicionalmente preocupados com a defesa como assunto que diria respeito a conflito entre estados nacionais. Hoje o inimigo dos estados e das sociedades nacionais está disperso regionalmente, quer no recrutamento de pessoas, quer no equipamento. O terror tornou a morte uma banalidade. Se não há medo de morrer, não há constrangimentos para fazer a guerra. Há sim desafios enormes para quem é agredido, pois as teorias clássicas de guerra não se aplicam nesses casos. A defesa, nesse caso, passa a ser principalmente um assunto de inteligência, tecnologia e dissuasão desses grupos. Assim, segundo o autor, os documentos de defesa dos países que pertencem à Otan dão fortes evidências de que o essencial para as Forças Armadas é estarem aptas para serem empregadas em operações de baixa intensidade contra o terrorismo internacional. As novas nações surgidas com o fim da guerra e do bloco soviético, por sua vez, demonstram maior preocupação em se firmarem como governos soberanos e independentes, o que significa não lutar a guerra de outros povos e dedicar-se a defender sua sociedade, seu território e suas fronteiras. Países tradicionais como Japão e China também seguem hoje essa linha de raciocínio, ou seja, menos ingerência em assuntos externos, o que cada vez mais fica a cargo da ONU.

Os mapas e dados apresentados pelo autor sobre a proliferação de livros brancos demonstram uma evidência chocante: a grande ausência está nos países da África (três em 54 países) e nas monarquias da Ásia, em geral, de crença muçulmana. Além das distinções entre os países no que toca as suas ambições de defesa, sempre levando em conta o ambiente estratégico no qual gravitam, o livro brinda-nos com dados importantes e atualizados sobre gastos militares e suas variações entre as regiões. Houve, por exemplo, queda brutal na Europa e aumento significativo nos Estados Unidos depois de 2002.

O livro é generoso em explicar ao leitor o que é defesa, segurança, doutrina e estratégia militar, pois esses são, afinal, os elementos-chave do conteúdo dos livros brancos. Por meio disso, demonstra como as Forças Armadas estão ou não mais vocacionadas para missões tradicionais (Otan) ou para tarefas não habituais (América Latina). Mas, em geral, todos os países destacam as missões de paz, sob o mandato da ONU ou de outra organização internacional, como prioridade no preparo e no emprego das Forças Armadas.

As tabelas três e quatro constantes neste livro são exemplares no sentido de revelar nuances na verbalização das prioridades de defesa entre países pertencentes ou não à Otan. Mediante análise rigorosa de controle de vocabulário, o autor elenca prioridades de cada um desses dois grupos. Os membros da Otan são mais vocacionados a seguir missões tradicionais, enquanto os demais, por razões diversas, estão mais talhados para enfrentar outras missões não convencionais, como aquelas referentes à segurança e ao desenvolvimento.

Há muito mais a aprender nesta publicação intitulada Livros brancos de defesa: realidade ou ficção?, de Gustavo José Baracho de Sousa, produto de intensa pesquisa qualitativa e quantitativa. Trabalho de peso que merece ser apreciado mesmo por quem não é muito afeito a temas militares, até porque livros brancos não são apenas um tema militar, são, principalmente, um indicador de como domesticar democraticamente o impulso ao uso agressivo da força bruta e têm por finalidade precípua reduzir tensões num sistema internacional extremamente assimétrico e incerto na origem das ameaças. Tem como meta produzir confiança recíproca dentro das nações e entre elas. Trata-se, portanto, de assunto que diz respeito ao futuro da humanidade, à supremacia das escolhas democráticas, ao respeito à vida e aos direitos humanos. Livros brancos ou documentos de defesa, embora possam ser letra morta em algumas ocasiões, sinalizam a responsabilidade do Estado nacional com o futuro que a sociedade escolhe para si. Nessas escolhas, a tendência tem sido privilegiar a paz e a democracia – uma busca constante e sempre desejável.

Rio de Janeiro, dezembro de 2017

Maria Celina D’Araujo

Professora de Ciência Política da PUC-Rio

APRESENTAÇÃO

Esta obra tem por finalidade a contribuição teórica para os estudos de defesa, tendo como objeto de análise os livros brancos e também demais documentos oficiais relacionados ao tema. Inspirado no realismo neoclássico e nos conceitos estruturalistas, empreenderam-se estudos da dinâmica dos processos de elaboração da política declarada de defesa e seu correspondente alinhamento na construção ou desconstrução das estruturas de defesa no pós-Segunda Grande Guerra, com vistas a compreender os novos caminhos que os sistemas de defesa selecionaram nesse início de século.

Os documentos oficiais de defesa surgiram com escopo principal de promover a estabilidade e reduzir as incertezas no ambiente internacional. E pôde-se verificar que a difusão desses documentos ocorreu em ondas, durante o período da Guerra Fria, no pós-Guerra Fria e também após os atentados de 11 de setembro. O livro também tem o objetivo de apresentar fatores domésticos e externos que contribuíram para a difusão e orientação doutrinária desses documentos de defesa, usando como método científico de análise testes estatísticos e a técnica implementada por Benoit, Laver e Garry, que desenvolveram uma forma de análise de conteúdo de textos políticos com auxílio de programa de computador.

Além disso, faz um apanhado histórico sobre os documentos da política de defesa de nações que as tornaram públicas e por quais razões essa ideia propagou-se pelo mundo ao longo de mais de 80 anos. E, por fim, descobrir por qual terreno doutrinário esses documentos orientam suas estruturas de defesa e atestar sua validade quanto aos propósitos a que se destinam foram também outros objetivos de destaque relevante neste livro.

Gustavo José Baracho de Sousa

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

CAPÍTULO 1

A DECLARAÇÃO OFICIAL DE DEFESA DOS ESTADOS

Os documentos de defesa e as relações com os regimes dos estados 

A influência do controle civil na elaboração 

Doutrina de defesa antes de tudo 

A influência da estrutura 

O realismo modelando a doutrina 

A cultura também é fator 

Outras considerações 

CAPÍTULO 2

A DIFUSÃO DOS DOCUMENTOS DE DEFESA

Teoria da difusão 

Teoria aplicada para o caso da política de defesa 

Considerações sobre os fatores da difusão das políticas de defesa 

A origem dos documentos de defesa – de 1935 a 2015 

Guerra fria do início ao fim

O fim da guerra fria e o novo conceito de defesa 

Os ataques de 11 de setembro e as novas ameaças 

Considerações finais da difusão 

CAPÍTULO 3

A ESTRUTURA DOS LIVROS BRANCOS E OUTROS DOCUMENTOS DE DEFESA

Considerações iniciais 

Características dos documentos de defesa 

Metodologia para elaboração dos documentos 

Estrutura dos documentos 

O conteúdo dos documentos 

O ambiente estratégico

Defesa e segurança 

Estrutura, controle e normatização 

Operações militares 

Contribuição para o desenvolvimento e outras tarefas 

Futuro da defesa 

Recursos humanos e justiça 

Indústria de defesa, ciência e tecnologia e inovação 

Gestão, orçamento e finanças 

Direitos humanos, meio ambiente e outras políticas 

Considerações finais sobre a tipologia dos livros brancos e outros documentos de defesa 

CAPÍTULO 4

A DOUTRINA MILITAR E A ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA EM RESPOSTA ÀS DEMANDAS POR SEGURANÇA E DEFESA DO ESTADO

Considerações iniciais 

O conceito de doutrina militar 

Corrente organizacional 

Considerações sobre a corrente organizacional 

Corrente realista 

Considerações sobre a corrente realista 

Corrente cultural 

Considerações sobre a corrente cultural 

Considerações finais sobre as correntes teóricas 

CAPÍTULO 5

A ORIENTAÇÃO DOUTRINÁRIA DOS DOCUMENTOS DE DEFESA

As duas dimensões doutrinárias dos livros brancos 

Método de análise dos documentos de defesa 

Operacionalização e preparação dos documentos 

Seleção dos documentos de defesa referência 

Referenciando os documentos de defesa com o uso do wordscore

Análise dos dados gerados pelo wordscore

Fatores influentes na orientação doutrinária de defesa 

Quanto à coerência dos documentos com a postura efetiva de defesa 

Considerações finais sobre a orientação doutrinária de defesa 

CAPÍTULO 6

CONCLUSÃO

REFERÊNCIAS

INTRODUÇÃO

Este livro pretende aprimorar os estudos de política de defesa. Para isso, fiz uma análise em dezenas de publicações oficiais apresentadas pelos Estados para a comunidade internacional. Além do mais, examinei o processo de difusão dos livros brancos e outros documentos de defesa, para entender como, por que e para que esses documentos foram criados. O livro também aborda as atuais orientações estratégicas e doutrinárias declaradas nesses documentos, contribuindo nos estudos de fatores que impactam na variabilidade das políticas de defesa, além de atestar a validade desses documentos.

Comecei, no primeiro capítulo, realizando uma abordagem geral do significado e das origens dos livros brancos e de outros documentos de defesa, sem deter-me em detalhes, pois preferi deixar o melhor para os capítulos seguintes.

No segundo capítulo realizei uma breve revisão literária sobre a teoria da difusão para aplicar no objeto de estudo deste livro, visando a assegurar uma melhor compreensão da formação e da evolução da difusão dos documentos de defesa, por meio de pesquisa bibliográfica sobre os documentos de defesa a partir de 1935 até os dias atuais. Mais especificamente, nesse capítulo, foi realizado um mapeamento histórico e geográfico, que tinha a intenção de trazer uma narrativa para situar o leitor de como e por qual finalidade surgiram esses documentos. Esse capítulo permitiu verificar as ondas de difusão e os fenômenos políticos que deflagraram esse processo em todo o mundo, obtendo-se nessa fase da pesquisa que a Guerra Fria, o fim da bipolaridade e os ataques de 11 de setembro foram eventos que concorreram para estimular os Estados a apresentarem seus documentos de defesa.

No terceiro capítulo, apresentei a tipologia dos documentos de defesa, ou seja, as principais características, buscando a resposta dos seguintes questionamentos: como foram elaborados? Que assuntos foram inseridos em seus conteúdos? Como são denominados em sua maioria? Que orientação doutrinária definem para seus Estados? E quais os fatores que concorrem para origem desse compromisso? Uma análise descritiva foi selecionada para desenvolver o capítulo. Li e analisei 51 desses documentos de defesa, sendo que, dessa amostra, cerca de 50% foram elaborados por países membros da Otan. Na análise feita nos documentos de defesa, foi possível encontrar alguns fatores que se associam com a variabilidade da política declaratória de defesa entre as diversas nações, sendo revelado que países que não pertencem à Otan elaboram políticas de defesa diferentes daquelas que Estados membros da Otan apresentam.

No quarto capítulo, realizei uma revisão literária sobre doutrina militar de defesa, para gerar um caloroso debate acadêmico com as principais correntes teóricas que tratam do assunto e sistematizar o conhecimento das abordagens Organizacional, Cultural e Realista, procurando destacar as possibilidades e limitações teóricas que explicam as causas que dão origem às políticas de defesa, não somente das potências militares como para todos os demais Estados na comunidade internacional.

No quinto capítulo, apresentei a orientação doutrinária dos livros brancos e outros documentos de defesa por meio da técnica de análise de conteúdo desenvolvida por Laver¹ et al. e Benoit e Laver² que definem duas dimensões para diferentes textos, tendo por base de referência dois textos distintos. Obviamente que essa metodologia somente permite avaliar duas dimensões, ou seja, duas abordagens principais que são obtidas pela análise de frequência de palavras de cada documento, com auxílio de software livre disponível na internet. Nesse capítulo foi revelado que as novas ameaças vêm impactando na política de defesa dos Estados, mais especificamente no continente Euroasiático, promovendo uma divisão quanto à doutrina de defesa no mundo; contudo nem todos os Estados