O que Faz Um Senador? Um Estudo sobre a Representação Política dos Senadores Brasileiros

De Carolina de Paula

Você já se perguntou "o que faz um senador"? A pergunta que dá título ao livro parece prosaica, mas a resposta não é tão óbvia assim. Por muito tempo os senadores foram os representantes políticos com o mais elevado grau de desconhecimento e, por que não dizer, aqueles que despertavam o menor interesse tanto do cidadão comum quanto da comunidade acadêmica.

O livro explora as percepções da representação política tanto de aspirantes ao Senado quanto de senadores eleitos. Afinal, o que fazem os senadores em Brasília e no seu estado? Representam seu estado, os interesses de grupos organizados ou a população de modo geral? Qual o lugar do partido nessa dinâmica? O que eles pensam sobre o trabalho que fazem?

Por meio de um misto de métodos quantitativos e qualitativos, a análise permitirá ao leitor conhecer a complexidade de atividades que integram um mandato senatorial, bem como desconfiar da resposta pronta de que "os senadores representam os estados".

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 17 de jul. de 2019
• ISBN: 9788547316563

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO CIÊNCIAS SOCIAIS - SEÇÃO CIÊNCIA POLÍTICA

Para Angela Lopes de Almeida e José Francisco de Paula.

AGRADECIMENTOS

Este livro é fruto da minha tese de doutorado em Ciência Política, defendida em 2014, no Iesp. Agradeço à instituição por proporcionar a estrutura acadêmica de excelência para que o trabalho fosse realizado, bem como a continuidade do vínculo, agora na posição de pesquisadora pós-doutoranda do Núcleo de Estudos sobre o Congresso. Agradeço de modo especial ao meu supervisor, Fabiano Santos, pela generosa acolhida.

À Faperj, pela bolsa de pós-doutorado, que permitiu a concretização desta obra.

Ao meu orientador, Jairo Nicolau, pelo apoio durante a pesquisa, bem como pela bonita amizade que ficou entre nós.

Agradeço à banca, composta por Argelina Figueiredo, Luciana Veiga, Lucio Rennó e Fabiano Santos, pelas dicas e sugestões na ocasião da defesa da tese.

Aos meus entrevistados e seus assessores, por concederem tempo e atenção para a minha pesquisa.

Aos colegas e amigos de trabalho, Júlio Canello e Leonardo Barbosa, do Necon, e Eleonora Magalhães e Marcelo Alves, da Vértice Inteligência, que contribuem para o meu crescimento e minhas realizações profissionais.

À minha família amada, que mesmo de longe é essencial para tornar a minha vida mais colorida e feliz. Aos meus pais, Angela Lopes de Almeida e José Francisco de Paula, e meus irmãos, Andreia Juliana Almeida de Paula e Guilherme Almeida de Paula.

Por fim, mas de modo muito carinhoso e especial, ao meu companheiro de todos os momentos, Afonso Albuquerque. Pelo incentivo diário, pelas conversas estimulantes, pelo excelente humor e por me ensinar que os planos e projetos mais diferentes são os melhores, sempre.

APRESENTAÇÃO

Você já se perguntou: O que faz um senador?? A pergunta que dá título ao livro parece prosaica, mas a resposta não é tão óbvia assim. Por muito tempo, os senadores foram os representantes políticos com o mais elevado grau de desconhecimento e, por que não dizer, aqueles que despertavam o menor interesse tanto do cidadão comum quanto da comunidade acadêmica. Quando a pesquisa que originou este livro foi realizada, entre 2010 e 2014, o golpe parlamentar que derrubou a presidente Dilma Rousseff em 2016 sequer estava no horizonte. Contudo o tema deste livro e o acontecimento mais relevante da jovem − e agora abalada − democracia brasileira, guardam estreita conexão. O golpe de 2016 revelou aos cidadãos que acompanharam por meio da grande mídia – ou ao vivo, por meio do canal institucional da TV Senado – seis dias de sessões, e mais de 60 horas, a prática de algumas das atividades constitucionais dos senadores brasileiros, descritas mais especificamente no artigo 52 da Constituição. Em 31 de agosto daquele ano, coube ao Senado a palavra final sobre a perda do mandato da presidente. O papel dos senadores no processo do impeachment escancarou o elevado grau de importância que esses homens (e poucas mulheres) que integram a chamada Câmara Alta possuem na política brasileira, independentemente do baixo interesse que têm despertado na academia.

A tese que serviu de base para as próximas páginas partiu de uma inquietação acadêmica e pessoal. Apesar de a área de estudos legislativos constituir um dos mais sólidos campos da Ciência Política desde os anos 90 no Brasil, ainda hoje a grande maioria dos trabalhos descreve somente um lado do Legislativo, a Câmara dos Deputados. Não raro, as pesquisas que se propõe a falar sobre o Congresso são essencialmente sobre a Câmara, esquecendo ou apagando que temos duas Casas, com regras internas diferentes e, talvez, ainda mais importante no que tange à representação, com membros eleitos por um sistema eleitoral também distinto.

Verdade seja dita, estudos específicos sobre o Senado começaram a aparecer com mais frequência a partir dos anos 2000, como o leitor verá no Capítulo 1. Contudo persiste na literatura o enfoque na institucionalidade da Casa, ignorando uma dimensão que certamente interessa aos eleitores quando eles dirigem-se à urna eletrônica a cada quatro anos para eleger um ou dois senadores: as atividades que não estão descritas necessariamente na Constituição, mas que engendram o mandato representativo.

Fazer uma tese significa necessariamente escolher um ângulo para a análise, já que o tempo e os demais recursos envolvidos na confecção do estudo são escassos, por isso optei pelo ângulo das percepções dos próprios membros do Senado sobre o seu trabalho cotidiano. Também optei em fazer uma pesquisa com um misto de métodos, utilizando survey, entrevista em profundidade e decupagem do Horário Gratuito da Propaganda Eleitoral. Acredito que ao final dos cinco capítulos que compõem este livro o leitor conseguirá ter noção da complexidade de atividades que integram um mandato senatorial, bem como desconfiar da resposta pronta de que os senadores representam os estados. Já adianto que é muito mais do que isso.

LISTA DE SIGLAS

Arena Aliança Renovadora Nacional.

DEM Democratas.

HGPE Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral.

MDB Movimento Democrático Brasileiro.

PC Partido da Causa Operária.

PCB Partido Comunista Brasileiro.

PCdoB Partido Comunista do Brasil.

PDT Partido Democrático Trabalhista.

PEN Partido Ecológico Nacional.

PHS Partido Humanista da Solidariedade.

PLB Pesquisa Legislativa Brasileira.

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro.

PMN Partido da Mobilização Nacional.

PP Partido Progressista.

PPL Partido Pátria Livre.

PPS Partido Popular Socialista.

PR Partido da República.

PRB Partido Republicano Brasileiro.

PRP Partido Republicano Progressista.

PRTB Partido Renovador Trabalhista Brasileiro.

PSB Partido Socialista Brasileiro.

PSC Partido Social Cristão.

PSD Partido Social Democrático.

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira.

PSDC Partido Social Democrata Cristão.

PSL Partido Social Liberal.

PSOL Partido Socialismo e Liberdade.

PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado.

PT Partido dos Trabalhadores.

PTB Partido Trabalhista Brasileiro.

PTC Partido Trabalhista Cristão.

PTdoB Partido Trabalhista do Brasil.

PTN Partido Trabalhista Nacional.

PV Partido Verde.

STF Supremo Tribunal Federal.

TSE Tribunal Superior Eleitoral.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO

1 - A AUSÊNCIA DOS SENADORES NOS ESTUDOS SOBRE O SENADO FEDERAL

1.1 AS ATRIBUIÇÕES DO SENADO NAS CONSTITUIÇÕES 

1.2 O SENADO BRASILEIRO, O BICAMERALISMO E O MODELO CONSENSUAL DE DEMOCRACIA 

1.3 ESTUDOS SOBRE O PROCESSO LEGISLATIVO E QUESTÕES ORGANIZACIONAIS DA CÂMARA ALTA 

1.4 PADRÕES DE CARREIRA NO SENADO E O PERFIL DOS SENADORES NO BRASIL 

1.5 OS SENADORES COMO OBJETO DE PESQUISA: UM CAMINHO ALTERNATIVO DE ESTUDO 

CONCLUSÕES 

2 - A REPRESENTAÇÃO SENATORIAL NO CONTEXTO DO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO

2.1 A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA E A ORIGEM DO GOVERNO REPRESENTATIVO 

2.1.1 John Stuart Mill e a origem das instituições representativas legislativas 

2.1.2 Os artigos federalistas e a origem das instituições representativas legislativas 

2.2 O SISTEMA ELEITORAL MAJORITÁRIO PARA O SENADO E A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

2.3 O BICAMERALISMO E A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

2.4 O FEDERALISMO E A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA

CONCLUSÕES 

3 - CONSTRUINDO VÍNCULOS DE REPRESENTAÇÃO POLÍTICA: UMA ANÁLISE DO HGPE DE QUATRO CANDIDATOS AO SENADO PELO RIO DE JANEIRO EM 2010

3.1 ELEIÇÕES E O HGPE: O ENFOQUE DA LITERATURA NAS CAMPANHAS AO EXECUTIVO E EM CARGOS LEGISLATIVOS PROPORCIONAIS 

3.2 O DESENHO DA PESQUISA 

3.3 O CONTEXTO DAS ELEIÇÕES AO SENADO NO RIO DE JANEIRO EM 2010 E O TEMPO DE TV DOS PARTIDOS E COLIGAÇÕES

3.4 OS FUNDAMENTOS DO MANDATO REPRESENTATIVO NO HGPE 

3.5 OS FIADORES DO MANDATO NO HGPE 

3.6 O CONTEÚDO DO MANDATO REPRESENTATIVO NO HGPE 

CONCLUSÕES 

4 - A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA SENATORIAL NA PERSPECTIVA DOS POLÍTICOS: MENSURANDO A OPINIÃO DOS CONGRESSISTAS SOBRE O PRÓPRIO TRABALHO

4.1 A CANDIDATURA AO SENADO E AS ELEIÇÕES 

4.2 OS SENADORES E SUAS BASES 

4.3 OS SENADORES E OS PARTIDOS POLÍTICOS 

CONCLUSÕES 

5 - COM A PALAVRA, OS SENADORES DA REPÚBLICA: A PERCEPÇÃO DOS REPRESENTANTES SOBRE O SEU PRÓPRIO UNIVERSO

5.1 O ROTEIRO E O AGENDAMENTO DAS ENTREVISTAS 

5.2 A CANDIDATURA AO SENADO 

5.3 O TRABALHO DO SENADOR 

5.4 O SENADOR E SEUS ELEITORES 

5.5 O SENADOR E O PARTIDO 

CONCLUSÕES 

CONCLUSÕES

REFERÊNCIAS

Outras fontes 

ANEXOS

ANEXO A - COMPETÊNCIAS PRIVATIVAS DO SENADO 

ANEXO B - EXEMPLO DE TRANSCRIÇÃO DE PROGRAMA ELEITORAL 

ANEXO C - RESUMO SOBRE O USO DO TEMPO DE TV DOS QUATRO PRINCIPAIS CANDIDATOS AO SENADO EM 2010, RJ 

ANEXO D - PERFIS RESUMIDOS DOS SENADORES ENTREVISTADOS 

INTRODUÇÃO

O Senado é melhor do que o céu, porque nem é preciso morrer para estar nele.

(ex-senador Darcy Ribeiro)

A epígrafe já famosa foi usada também pelo ex-presidente Lula em 2010, em resposta aos boatos de uma possível candidatura ao Senado.¹ A frase revela uma imagem de conforto e benefícios da cadeira de senador. Essa visão não é novidade. Em 1860, Machado de Assis, em O Velho Senado, não poupou detalhes de requinte e luxo ao descrever o perfil dos parlamentares do Senado, que seriam homens dotados de uma aura especial e uma série de vantagens. O Senado e os senadores carregam uma espécie de mistério. O que não falta são expressões curiosas para designá-los, como: casa dos anciãos, casa dos senhores, guardiões da democracia, casa do equilíbrio.

Se a imagem de mistério é antiga, somente há poucos anos, desde o final dos anos 1990, a Ciência Política começou a desvendá-lo. Algumas pesquisas recentes tendem a confirmar que o Senado brasileiro é um dos mais poderosos do mundo, já que cabem aos seus membros prerrogativas das mais variadas espécies, desde a função básica de legislar, passando pelo controle do Executivo, pelas missões exteriores e a liderança de sabatinar autoridades ministeriais, por exemplo. Assim, a instituição parece mais complexa do que a epígrafe sugere.

Para além dos estereótipos, faz-se necessário entender melhor a representação dos senadores. Onde ocupam o seu tempo? O que fazem em Brasília? O que fazem quando não estão em Brasília? Quem e o que representam? Se a instituição do Senado recebeu nos últimos anos atenção para desmistificar essa imagem de puro paraíso, o mesmo não pode ser dito sobre as atividades dos senadores e suas relações dentro e fora do Senado. Sabemos quase nada sobre o cotidiano desses homens – e algumas poucas mulheres – que ocupam o Senado.

A escassez de pesquisas envolvendo o Senado e os senadores não é exclusividade da Ciência Política no Brasil. Lee e Oppenheimer (1999) e Fenno Jr. (1996, 2013) indicam que o mesmo ocorre nos EUA, mesmo a área de estudos legislativos possuindo uma linha bastante tradicional nesse país, com diversas décadas de pesquisas. Para Lee e Oppenheimer (1999), o número de membros do Senate, bem menor que a House of Representatives, seria uma das causas, tendo em vista que a maioria dos estudos sobre o Legislativo se dá via método quantitativo. Se levarmos em consideração a forte influência no Brasil das pesquisas sobre o Legislativo nos EUA, especialmente quanto ao uso do método quanti, e a semelhança entre o modelo bicameral de ambos os países, acredito que os mesmos problemas possam ter ocorrido no país.

O tema deste livro são os candidatos/senadores. Minhas indagações estiveram nas autopercepções dos candidatos/senadores, sem deixar de considerar que eles se encontram inseridos num ambiente institucional dotado de regras e funcionamento específico. Ou seja, os candidatos/senadores não são tomados isoladamente, mas diante da carência de estudos empíricos sobre eles, optei por mantê-los sob o holofote central, tentando, sempre que possível, dialogar com a literatura sobre as instituições políticas brasileiras.

O objetivo principal é explorar as percepções da representação política tanto de aspirantes ao Senado quanto de senadores eleitos. O recorte foi em dois momentos: durante a campanha e já no exercício do cargo. Para isso, faço três estudos com enfoques distintos e em grande medida independentes, mas que envolvem os mesmo elementos: as eleições, o relacionamento com as bases e a relação com o partido.

Adotei a premissa de que a representação política pode ser estudada em dois momentos diferentes: durante a campanha ao pleito senatorial e durante o mandato. A variável a ser explicada é sempre a mesma – a representação política do ponto de vista dos aspirantes ao Senado e dos senadores eleitos. Por isso, cada capítulo, do total de cinco que compõem o livro, tem o seu próprio desenho metodológico, sendo que os dois primeiros são de perfil teórico e os três subsequentes engendram meus esforços empíricos.

No Capítulo 1, o objetivo foi levantar e classificar os principais estudos realizados até o momento sobre o Senado. Agrupei-o em três eixos: (1) pesquisas que visaram a identificar a força/fraqueza do Senado em relação ao modelo federalista e de regime presidencial; (2) estudos sobre o processo legislativo e questões organizacionais da Câmara Alta;² (3) padrões de carreira no Senado e o perfil de senadores. Apresento, também, as principais atribuições do Senado nas sete Constituições brasileiras. Vale destacar que o Senado recebeu um papel significativo no processo político e representativo do país, mesmo durante o regime militar, quando suas atribuições foram reduzidas. Se na Carta de 1988 a Câmara dos Deputados conquistará a prerrogativa de iniciar tramitações em determinados casos específicos, veremos que não é correto concluir que o Senado atua somente como Casa revisora, tendo em vista suas diversas possibilidades de iniciativas legais e atribuições privativas.

No Capítulo 2, destaco a especificidade da representação senatorial no Brasil. Tenho como premissa que a representação senatorial brasileira precisa ser inserida num âmbito ampliado, partindo do entendimento que ela resultará de uma concatenação particular de diversas instituições políticas e do modelo federativo de organização do Estado. Nesse capítulo discuto alguns autores que pensaram a origem do conceito de representação e também a origem das instituições políticas legislativas. O modelo representativo do Poder Legislativo no Brasil teve forte inspiração no pensamento de alguns desses autores. Contudo, para explicar as particularidades da representação senatorial, considero fundamental observá-las imersas na estrutura ampliada daquilo que forma o sistema político brasileiro. Três características do sistema serão determinantes para entender a representação