A corrupção e a atuação da Justiça Federal no Brasil: 1991 – 2014

De Silvio Levcovitz

A corrupção e sua impunidade são problemas primordiais do Brasil, uma vez que, para além dos prejuízos econômicos, afetam a legitimidade do regime democrático e a confiança da população em suas instituições. O controle da corrupção depende da atuação conjunta da denominada 'rede de accountability' e da consequente aplicação de sanções legais. Nesse sentido, é imprescindível a eficácia do Poder Judiciário, cuja performance determina a eficiência de todo o chamado 'sistema de integridade'. A Justiça Federal é parte primordial nesse papel. Assim, a presente pesquisa objetiva entender como a Justiça Federal julgou as ações cíveis de improbidade administrativa e criminais de corrupção (crimes contra a Administração Pública e crimes em licitações) que lhe foram submetidas no período de 1991 a 2014. A partir de uma definição legal dos casos de corrupção, levantaram-se todos os julgamentos realizados nesse período nos cinco TRFs, no STJ e no STF, seus desfechos foram analisados e buscaram-se as explicações para tais resultados, descrevendo-se o comportamento dessa importante parte do Estado brasileiro. Constatou-se que durante o período estudado houve um crescimento exponencial dos casos julgados ao longo dos anos. Apesar de uma preponderância de condenações, demonstrou-se que o sistema é altamente seletivo, pois réus com maior potencial de influência política ou econômica têm significativa maior probabilidade de serem absolvidos que os réus comuns.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 25 de out. de 2023
• ISBN: 9786525268927

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1. INTRODUÇÃO

A corrupção é um fenômeno universal e atemporal que não pode ser vinculado a um determinado momento histórico, sistema econômico ou regime político (Bezerra, 1995; Pinto, 2011). Não é exclusiva de determinada sociedade, tampouco atrelada a algum momento de seu desenvolvimento. Suas definições teóricas ou práticas não podem ser consideradas estáveis, universais ou constantes. A corrupção é ressignificada ao longo do tempo e sua prática pode sofrer expressiva variação de acordo com a época e o lugar. Nas palavras de Bezerra, (...) o fenômeno da corrupção possui uma dimensão legal, histórica e cultural que não pode ser negligenciada quando se busca analisá-lo (BEZERRA, 1995, p. 12).

Assim, a questão da corrupção é profundamente complexa e pode estar conectada a uma série de fatores, correlacionados ou não entre si, como: concentração de poder político e econômico, arranjo institucional deficiente, desigualdades sociais, falta de compreensão de interesse público e do direito a ter direitos, naturalização da desigualdade de direitos, elites alienadas da população, ausência de controle social, etc. Tais diferenças devem ser levadas em consideração quando da análise do fenômeno sem, contudo, significar a possibilidade de uma conclusão definitiva.

Também há de se levar em consideração a variedade de formas de corrupção, já que nem todo tipo de corrupção é da mesma natureza: desde pequenas transgressões ao desvio de grandes somas de recursos públicos; de ações que podem envolver agentes privados das mais variadas classes sociais a agentes públicos de todas as hierarquias (Pinto, 2011).

Assim como no resto do mundo, a corrupção e sua impunidade são tidas no Brasil como enormes problemas e seu controle é uma prioridade. Ainda que esta tese não aborde diretamente da percepção da corrupção, é muito importante ter essa referência. De acordo com o Datafolha (DATAFOLHA, 2015, pp. 43 e 46/47; 2018, p. 17; 2019, pp. 6 e 64), a percepção da corrupção pela população como maior problema brasileiro cresceu de uma média de 2,5% para uma média de 21,8% entre a segunda metade dos anos 90 (1996/2000) e os últimos cinco anos da série (2015/2019). Ou seja, nos últimos 24 anos, tal avaliação cresceu espantosamente cerca de 770%! Sadek (2019) aponta fenômeno semelhante na percepção entre empresários. O Gráfico 1.1 a seguir apresenta dos dados do Datafolha:

Gráfico 1.1 – Parcela da população que elege a corrupção como maior problema.

Fonte: http://datafolha.folha.uol.com.br/ (em 04/01/2020).

Trabalhos recentes demonstram que nem sempre o aumento da percepção da corrupção significa uma piora de seu controle ou da governança estatal (IXTACUY, PRIETO & WILLS, 2014). O aumento da percepção pode ser causado por uma maior disponibilidade de informação, consequência de fatores como novas leis de acesso a dados governamentais ou incremento dos meios de comunicação (mídias convencionais e redes sociais), principalmente quando não há um desenvolvimento paralelo do engajamento da sociedade civil. O crescimento da eficiência do denominado sistema de integridade (ou rede de accountability) também pode impactar a percepção da corrupção pela população.

Além dos grandes e incalculáveis danos econômicos, a pior consequência da corrupção e de sua percepção é afetar a legitimidade do sistema democrático, bem como a qualidade da democracia, uma vez que mitiga o apoio ao regime, abala a confiança da população nas instituições, e desacredita os princípios republicano e do primado da lei (AVRITZER & FILGUEIRAS, 2011; BIGNOTTO, 2011; MENEGUELLO, 2013; MIGNOZZETTI, 2013; MOISÉS, 2013; POWER & TAYLOR, 2011; ROSE-ACKERMAN & PALIFKA, 2016). É a própria existência de um regime livre que se encontra ameaçada em seus valores e direitos (BIGNOTTO, 2011, p. 39). A partir de evidências obtidas no México, Morris e Klesner (2010) constataram uma significativa correlação mútua entre desconfiança nas instituições políticas e percepção da corrupção pela população. Moisés (2010), utilizando dados de países da América Latina e do Brasil, demonstrou que tal correlação é influenciada tanto pelo desenho institucional como pela cultura política.

Outra ótica muito utilizada de análise da questão são as pesquisas de percepção da corrupção por especialistas (experts surveys). Exemplos notórios dessas pesquisas são o Índice de Percepções de Corrupção – IPCorr, da Transparência Internacional, e o Índice de Controle da Corrupção do Banco Mundial (ABRAMO, 2000; IXTACUY, PRIETO & WILLS, 2014; MALITO, 2014, MOISÉS, 2013). Aponta-se, ultimamente, a utilidade limitada dos índices internacionais de governança, amplamente criticados pela baixa precisão causada por sua excessiva agregação, bem como pelo viés político de suas formulações (HEYWOOD & ROSE, 2014; MALITO, 2014; ROSE-ACKERMAN & PALIFKA, 2016). Estudo comparativo em países africanos demonstrou que a percepção da corrupção por especialistas é superestimada em relação àquela percebida pela população em seu cotidiano e influenciada pelos índices internacionais pré-existentes, prejudicando os países mais pobres, principalmente com a utilização de tais índices de governança como critérios para investimentos internacionais (RAZAFINDRAKOTO & ROUBAUD, 2006). Por outro lado, Moisés (2013), em estudos com países latino-americanos, demonstrou que pode haver compatibilidade entre índices agregados e a percepção da corrupção pela população, o que deve ser empiricamente verificada em cada caso. A par dessas questões, índices de percepção da população ou de experts são amplamente utilizados em pesquisas e análises, principalmente na comparação entre países ou para medir resultados de políticas públicas, até por que, em geral, são as únicas medidas disponíveis. Trabalhos mais recentes, conscientes dos problemas apontados acima, têm procurado tratar esses dados de modo cuidadoso e adequado aos seus propósitos.

Observa-se que muitos dos os últimos trabalhos publicados no Brasil sobre o tema são baseados em surveys, ou seja, captam a percepção que a população tem da corrupção (ARANTES, 2011; AVRITZER, 2011; BIGNOTTO, 2011; FERNANDES, 2011; FILGUEIRAS, 2011; GUIMARÃES, 2011; MENEGUELLO, 2011 e 2013; MIGNOZZETTI, 2013; MOISÉS, 2013), e não uma medida direta do fenômeno em si. Conceitos presentes nesses estudos sobre a corrupção precisam ser distinguidos: (1) a ocorrência da corrupção propriamente dita; (2) os casos que são descobertos e normalmente revelados em forma de escândalos na mídia; e, finalmente, (3) a percepção do fenômeno pela população. Pensando na questão teórico-metodológica advinda dessas definições, cabe ainda uma ressalva importante: a real ocorrência da corrupção será sempre uma incógnita, pois parte não estimável dos casos permanecerá sempre oculta (BIGNOTTO 2011). De acordo com Pinto:

Examinar os atos de corrupção revela apenas uma parte do problema, até porque o que está à disposição para análise não é o fenômeno em si, mas os escândalos da corrupção. Em outras palavras, o malfeito que não deu certo. (...). Daí que o aumento dos escândalos veiculados na mídia necessariamente não indica o aumento de casos de corrupção (PINTO, 2011, p. 8).

Assim, se por um lado podemos relacionar a corrupção em si com os escândalos que trouxeram os fatos à tona, também é importante ressaltar a existência de atos delituosos bem sucedidos que nunca serão revelados, apurados e punidos. Tais atos são conceituados em Criminologia como cifra negra. De acordo com Cervini:

(...), assinala-se que a existência dessa cifra negra, que Aniyar de Castro define como a diferença existente entre a criminalidade real (quantidade de delitos cometidos num tempo e lugar determinados) e a criminalidade aparente (criminalidade conhecida pelos órgãos de controle), que indica, comprovadamente, acerca de alguns delitos, um percentual substancial em que não é aplicado o sistema penal e que, em alguns casos, é praticamente absoluto, circunstância que debilita a sua própria credibilidade, ou seja, a credibilidade de todo o sistema penal (CERVINI, 2002, p. 184).

A partir do conceito geral de cifra negra, que descreve a existência de delitos que não se tornam públicos pela ausência de provas ou conhecimento sobre suas ações, criou-se uma nova variação, denominada de cifra dourada, cuja definição refere-se à criminalidade oculta dos eventos de forte impacto econômico-financeiro. Como exemplos do conceito de cifra dourada estão os crimes de colarinho branco ou, de acordo com Cervini, casos de grande nocividade social, vinculadas ao exercício abusivo do poder político, da fortaleza econômica, e, inclusive, da especialização profissional cuja manifestação mais relevante é o domínio funcional ou operativo dos meios tecnológicos (CERVINI, 2002, p. 220).

Corroborando esta ideia, Meneguello afirma que há uma diferença entre a percepção da corrupção e a experiência concreta com suas possibilidades. (MENEGUELLO, 2011, p. 65). Segundo Bignotto, apesar da necessidade de utilização da pesquisa de opinião para a compreensão de parte do fenômeno, é mister reconhecer que pesquisas de opinião não são adequadas para desvendar os mecanismos efetivos de corrupção no Brasil (BIGNOTTO, 2011, p. 17). Por outro lado, raríssimos são os estudos, principalmente no Brasil, baseados em dados reais. Conforme Speck:

(...). Em várias regiões do mundo, existem hoje experimentos de cálculo do grau de corrupção, do volume dos desvios, e do custo que o fenômeno tem para a economia, a sociedade e a credibilidade das instituições políticas. As tentativas mais corriqueiras de quantificação se baseiam em três indicadores diferentes: os escândalos relatados na mídia, as condenações contabilizadas nas instituições ligadas à esfera penal e as informações obtidas em pesquisas entre cidadãos (SPECK, 2000, p. 10).

Da mesma forma, as pesquisas baseadas em dados do sistema penal ainda estão rarefeitas no Brasil. A tese da impunidade como uma das principais causas para a corrupção no Brasil, mesmo que amplamente aceita, não está baseada em levantamentos empíricos. Uma descrição mais precisa das taxas de morosidade e de impunidade poderá dar indícios importantes para a discussão sobre a reforma do sistema de justiça brasileiro. (SPECK, 2000, p. 42).

O controle da corrupção é uma questão extremamente complexa, pois depende da estrutura da sociedade, de sua história e de sua cultura, bem como do funcionamento do sistema político. Quanto à abordagem política da questão, entende-se hoje que as instituições envolvidas no controle da corrupção (imprensa, órgãos de fiscalização, polícias, Ministério Público, Justiça, tribunais de contas, Poder Legislativo, entre outros) atuam de forma interligada e interdependente: a chamada rede de accountability. Um fraco desempenho em quaisquer das instituições que formam a rede torna o denominado ‘sistema de integridade’ como um todo menos efetivo (ARANTES, 2011; CORRÊA, 2011; TAYLOR, 2011).

A imposição de sanções por atos de corrupção fornece inúmeros benefícios, pois possui tanto um efeito punitivo quanto preventivo, incrementando a atenção dos demais políticos com suas prestações de contas, bem como fortalecendo a confiança pública no processo democrático (TAYLOR, 2011, p. 162). Dentre as instituições que integram a rede de accountability, o Poder Judiciário ocupa papel primordial, uma vez que é um dos principais responsáveis pela punição dos atos de corrupção (AVRITZER, 2011, p. 55). De acordo com Taylor (2011), a Justiça Federal e a Justiça Eleitoral são as mais importantes instituições formais no Brasil para a imposição de sanções legais.

Assim, sabendo-se que a punição da corrupção é importante para a sustentação da democracia brasileira, e considerando que a atuação da Justiça, especialmente seu ramo federal, é um fator decisivo para tal efeito, pergunta-se qual vem sendo o papel da Justiça Federal no controle da corrupção no período pós-democrático brasileiro (mais especificamente de 1991 a 2014)? Ou, pela via inversa, qual o efeito da democratização no Brasil e do desenvolvimento das suas instituições sobre a punição da corrupção pelo Judiciário federal?

Aventa-se que, apesar da rede de integridade ter evoluído muito no período indicado, o que resultou em significativo aumento quantitativo dos casos submetidos ao Poder Judiciário federal, ainda há sérios desbalanceamentos qualitativos da performance geral do sistema, o que impacta na percepção da corrupção pela população de modo crescente, como acima ilustrado.

Dessa forma, é preciso entender como o Poder Judiciário federal comportou-se em relação aos processos formalizados de corrupção e qual foi o resultado de sua atuação. Este é o principal propósito desta pesquisa, cujo objeto é delimitado aos processos criminais de corrupção e às ações cíveis de improbidade administrativa julgados somente pela Justiça Federal (JF) entre 1991 e 2014. Entende-se por Justiça Federal tanto os Juízes federais de 1º grau e os Tribunais Regionais Federais (conforme o art. 106 da Constituição Federal¹), bem como a atuação dos tribunais superiores (STJ e STF) no que concerne às respectivas competências recursais e originárias nos assuntos de interesse da União (TAYLOR, 2011, p.179, nota 2).

Pretende-se identificar de modo amplo os casos de corrupção submetidos ao Poder Judiciário federal de 1991 a 2014, quantificando e analisando seus resultados. Dessa forma, serão verificados os processos cíveis (improbidade administrativa) ou penais (crimes de corrupção ativa e passiva, concussão, peculato, prevaricação, crimes de licitação, entre outros) julgados pelos cinco Tribunais Regionais Federais – TRFs, bem como pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ e pelo Supremo Tribunal Federal - STF. Observa-se que o objeto desta pesquisa abrange somente a Justiça Federal comum e seus prolongamentos nos tribunais superiores (STJ e STF), excluindo-se as justiças especializadas eleitoral, militar e trabalhista, bem como as turmas de uniformização ou recursais criminais relativas aos juizados especiais criminais (competentes para os casos de menor potencial ofensivo).

Assim, também se revelará uma radiografia crítica do funcionamento dos Tribunais Regionais Federais e dos tribunais superiores, ainda que limitada ao julgamento dos casos cíveis de improbidade administrativa e criminais de corrupção de suas competências.

Tendo em vista que a Justiça somente pode agir se provocada por uma ação judicial oferecida pelo Ministério Público, neste trabalho aventaram-se as seguintes perguntas: Quantos casos foram submetidos à JF? Qual sua evolução temporal? Há correlações com a recente história nacional? Qual sua distribuição regional? Quais modalidades de corrupção são mais frequentes? Qual a duração dos processos? Em que casos houve condenação definitiva, em quais houve absolvição? Houve condenações no primeiro grau da Justiça que foram reformadas pelas instâncias superiores? Nos casos em que houve absolvições, qual a distribuição entre casos com ou sem análises de mérito? Que fatores influenciaram essa distribuição das absolvições? A morosidade dos processos é relevante? Essas absolvições dependem do tipo de réu que foi julgado ou do montante dos valores envolvidos nos casos? Várias dessas perguntas exploram as variáveis explicativas e as dependentes que serão construídas e medidas ao longo deste trabalho, explorando-se suas relações.

Portanto, a questão da criminalidade oculta representada pela cifra negra, como exposta acima, não causa interferência nesta pesquisa ou em suas conclusões, uma vez que sua delimitação é restrita aos casos de corrupção aparentes que foram formalmente apresentados pelo Ministério Público Federal ao Poder Judiciário federal.

Ainda que o período de coleta dos julgamentos que compõem os dados desta tese tenha seu termo final em 2014, entendeu-se que alguma interpretação deveria ser dispensada aos fatos recentes ocorridos entre abril e maio de 2020, em plena crise política, durante a pandemia da Covid-19. Assim, considerando o impacto das denúncias apresentadas pelo ex-Ministro da Justiça Sergio Moro no controle da corrupção no País, bem como dos fatos antecedentes, tais questões foram ilustradas no contexto dos entendimentos acadêmicos aqui apresentados, apesar de, como já esclarecido, não comporem a base empírica desta pesquisa.

Além desta Introdução, esta tese compreende o Capítulo 2 sobre conceitos e análises sobre a corrupção, e os esforços para seu controle em perspectiva comparada: o que já foi realizado em diversos países, as críticas dos resultados obtidos e as perspectivas e tendências para o contínuo enfrentamento do problema, inclusive no Brasil. Em seguida, o Capítulo 3 apresenta as estruturas e características do Poder Judiciário, principalmente da Justiça Federal comum, bem como do Ministério Público Federal, cujas compreensões são imprescindíveis para a análise dos dados presentes nesta pesquisa e de suas decorrentes conclusões. O Capítulo