O papel do controle externo exercido pelos Tribunais de Contas no controle das políticas públicas de saúde durante a pandemia de Covid-19: um estudo sobre a atuação dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre

De Jeanine Lykawka Medeiros

Diante da situação de calamidade e emergência instalada em razão da pandemia de Covid-19, tornou-se necessário construir uma nova realidade de atuação da Administração Pública. Com isso, as políticas públicas foram severamente afetadas no sentido de construção de novas ações e de mudanças na realização daquelas inicialmente programadas. Por conseguinte, a competência em realizar esse controle externo pelos Tribunais de Contas não foi dispensada, podendo, contudo, apresentar uma nova sistemática sobre as atividades da Administração Pública, tendo em vista suas competências constitucionais para exercerem as funções fiscalizatória, sancionatória, pedagógica e julgadora, sobre os elementos, ações e instrumentos da política pública de saúde através dos atos de governo e, especialmente, dos atos de gestão. Para aprofundar o tema, realizou-se uma análise complexa dos elementos, instrumentos e ciclo de política pública, a partir das tradicionais categorias de atos de governo e de gestão, bem como o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre, em termos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde considerando as especificidades ocorridas durante a pandemia Covid-19, nos exercícios financeiros de 2020 e 2021.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 22 de dez. de 2023
• ISBN: 9786527001683

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1 INTRODUÇÃO

Desde o surgimento das primeiras civilizações , a sociedade precisava estar organizada para sobreviver. Ao longo dos anos , aquelas evoluíram e formaram os Estados, os quais passaram a ser os responsáveis por garantir a proteção dos direitos dos indivíduos , os quais exigiram codificação como forma de impedir abusos e excessos dos governantes, garantindo que o funcionamento do Estado atendesse aos interesses do povo.

As Constituições surgiram como fruto dessa necessidade de separação e limitação de poder, as quais foram transformadas em norma fundamental, garantidora da dignidade humana, por meio do reconhecimento dos direitos fundamentais individuais estabelecidos a partir da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão.

No entanto, a proteção aos direitos individuais não impediu que os problemas sociais emergissem, surgindo a demanda de protegê-los, a fim de buscar o bem-estar da sociedade. Sob a influência do constitucionalismo, o Estado torna-se obrigado a prestar ações positivas, com o propósito de estabelecer uma igualdade real para todos, por meio do reconhecimento dos direitos fundamentais sociais. Ampliadas as esferas de atuação estatal, tornou-se necessário garantir a proteção do homem de forma isolada e coletiva, garantindo o direito à paz, ao desenvolvimento, à proteção ao meio ambiente, à conservação do patrimônio histórico e cultural.

Por conseguinte, houve um movimento de supremacia da Constituição, chamado "neoconstitucionalismo", que conferiu superioridade formal e material da norma constitucional em relação a todas as outras normas, de forma que não só o legislador, mas também o juiz e a Administração devessem, obrigatoriamente, reconhecer a eficácia jurídica e assegurar a eficácia social de todas as disposições constitucionais, especialmente no que se refere aos direitos fundamentais.

Compreendendo que os direitos fundamentais sociais são obrigações do Estado, reconhece-se que aqueles são concretizados por meio de políticas públicas, que exigem ações do Estado (atividades administrativas e legislativas) para implementar programas que os contenham. Como consequência, vislumbra-se que a política pública parte de uma demanda social e serve para a realização de direitos sociais constitucionalmente consagrados, por meio dos quais o Estado cumpre seu dever.

De modo geral, demonstra-se que a política pública é uma ação intencional construída por um ator ou um conjunto de atores para tratar um problema, o qual, no âmbito da ciência do direito, é definido como um direito social estabelecido na norma fundamental. Por conseguinte, toda política pública realiza direitos por meio de arranjos institucionais os quais se expressam em programas de ação governamental complexos, previstos, inicialmente, na Constituição (ou dela derivando). Partem de uma ação do Estado de forma coordenada por meio de implementação de programas que envolvem a combinação entre elementos, instrumentos e ciclo da política pública.

Por ser complexa, a política pública possui múltiplas dimensões, a depender da verificação e da realização de seus instrumentos, os quais irão variar de acordo com seus tipos e elementos. Sendo assim, pode ser considerada um agrupamento de ações e decisões, que deve passar por um processo de elaboração conhecido como ciclo de políticas públicas, o qual é caracterizado por uma sequência de etapas ou de elementos do processo político-administrativo, desde a identificação do problema até a implementação de ações e sua avaliação.

Essa sucessão de etapas é conduzida pelos atores os quais possuem competências definidas na norma. Um deles é o Tribunal de Contas, órgão autônomo, com atribuições constitucionais, o qual deve participar do ciclo das políticas públicas, uma vez que o seu acompanhamento resulta num grande desenvolvimento na gestão pública, além de proporcionar maior controle social e melhor integração com os órgãos públicos.

Esse acompanhamento dá-se por meio do controle externo das contas públicas, que não se refere apenas aos recursos públicos aplicados quantitativamente, mas também à execução das políticas públicas em termos qualitativos. Para tanto, busca-se compreender a atuação dos Tribunais de Contas em relação às políticas públicas, estabelecendo uma relação entre suas atribuições e os ciclos da política pública.

Nessa toada, procura-se identificar, entre as políticas de Estado e de Governo, a atuação do Tribunal de Contas, o qual, numa democracia, deve buscar a satisfação do interesse público, não ficando restrito à análise de despesa e receita no aspecto numérico e contábil contidos nas leis orçamentárias, a partir da análise dos atos de gestão e de governo.

Nesse aspecto, o Tribunal de Contas, ao realizar o controle externo, também participa do acompanhamento das políticas públicas como ator na avaliação desde a formulação, possibilitando fazer determinações e recomendações aos órgãos jurisdicionados, especialmente, em relação a: saúde, educação, segurança, meio ambiente, entre outros direitos fundamentais.

Com base nesses fundamentos, são abordadas as atuações dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre em relação às políticas públicas de saúde, em especial, durante a pandemia da Covid-19, que teve impactos significativos em todos os aspectos. Por isso, houve uma preocupação das Cortes de Contas em atuar de forma a contribuir com sugestões e orientações quanto à observância das normas nos casos de contratação temporária de pessoal, licitações e contratos, bem como na prestação de serviços para efetivar o direito fundamental à saúde.

Nesse ínterim, o tema aqui abordado é o controle das Políticas Públicas de Estado e de Governo pelo Tribunal de Contas da União e Tribunal de Contas do Estado do Acre, diante das experiências emergentes ocorridas durante a pandemia Covid-19.

Logo, o presente trabalho busca estudar as possibilidades do controle externo via Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre na formulação, implementação e avaliação de políticas públicas de saúde relativas às ações administrativas, a partir dos atos de governo e de gestão, no trato da pandemia de Covid-19, considerando o modelo democrático de direito adotado no Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988.

Posto isso, o problema de pesquisa que se propõe é: diante das possibilidades de uma análise complexa dos elementos, instrumentos e ciclo de política pública, como (re)interpretar, a partir das tradicionais categorias de atos de governo e de gestão, o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre, na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde considerando as especificidades ocorridas durante a pandemia Covid-19, nos exercícios financeiros de 2020 e 2021?

Como hipótese do problema proposto, acredita-se que, considerando que as políticas públicas possuem múltiplos elementos (a saber, modelos decisórios, organizacionais e objetivos, além de diversos instrumentos, e também um ciclo complexo), a interpretação das tradicionais categorias de atos de governo e de gestão – compreendida pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Tribunal de Contas da União, além da competência estabelecida entre os Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre para controle das políticas públicas de saúde – provocou uma possível mudança nos argumentos e nas interpretações do papel destas Cortes no controle da formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde diante dos desafios emergentes da Covid-19 nas contratações públicas, prestações de serviços e atividades administrativas durante os exercícios de 2020 e 2021.

Para que fosse possível responder a problemática apresentada, definiu-se como objetivo geral: compreender e interpretar o exercício do controle externo do Tribunal de Contas, considerando o modelo de Estado Democrático de Direito, no que se refere a formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde a partir dos diferentes elementos, instrumentos e ciclo da política pública determinados durante a pandemia de Covid-19, nos exercícios financeiros de 2020 e 2021, considerando as tradicionais categorias de atos de governo e de gestão.

Quanto aos objetivos específicos, cada um deles corresponde a um capítulo do trabalho dissertativo: a) compreender, diante do Constitucionalismo Contemporâneo, elementos, instrumentos e ciclos da política pública de saúde; b) verificar as especificidades das competências na atuação dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre em relação a formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde de Estado e de Governo, a partir da realização de atos de gestão e de governo, durante a pandemia da Covid-19; c) analisar, a partir de julgados do Tribunal de Contas da União e do Estado do Acre, se, durante a pandemia causada pela Covid-19, exigiram-se novas interpretações relativas a formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde de Estado e de Governo com relação às ações administrativas.

Para desenvolver a pesquisa, adotou-se o método dedutivo, partindo de uma análise geral que estudou a evolução do constitucionalismo e sua relação com os direitos fundamentais e as políticas públicas. Estas consistem em um sistema complexo que exige constante avaliação, e serão observadas a atuação dos Tribunais de Contas em um Estado Democrático de Direito. Nesse contexto, apresenta-se um estudo sobre a participação dos Tribunais de Contas, considerando suas atribuições e competências, nos ciclos da política pública da saúde, especialmente no que se refere à avaliação, a fim de verificar ações específicas durante a pandemia de Covid-19.

Como método de procedimento, aplica-se o método monográfico e a técnica de pesquisa bibliográfica, além da utilização de documentação indireta, perfazendo um estudo em obras publicadas por autores que pesquisam o tema, bem como em julgados nos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre.

A temática demonstra grande relevância social e científica, na medida em que o controle externo está presente na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas de saúde, nos limites de competência dos Tribunais de Contas em relação às consequentes ações da Administração Pública durante o período de pandemia de Covid-19.

A pesquisa está dividida em 3 capítulos principais.

O primeiro versa sobre a evolução do Constitucionalismo e o surgimento do direito fundamental, abordando o modelo de Estado adotado no Brasil, evidenciando a relação entre direito fundamental e políticas públicas. Ainda neste capítulo, procura-se definir e identificar uma política pública a partir de seus elementos, instrumentos, ciclos e atores sem deixar de tratar do sentido de sua efetivação.

Na sequência, aborda-se a existência dos Tribunais de Contas como fiscais da Administração Pública no exercício do controle externo, destacando-se sua origem histórica, suas competências constitucionalmente estabelecidas e seu papel no controle externo. São analisadas suas atribuições no controle e na avaliação de políticas públicas de Estado e de Governo, a partir do interesse público, e especialmente, em relação à política pública de saúde.

No terceiro capítulo, analisa-se a atuação dos Tribunais de Contas da União e do estado do Acre, no enfrentamento da pandemia causada pela Covid-19, em relação às políticas públicas de saúde ligadas às ações governamentais utilizadas para fortalecer o direito fundamental à saúde dos cidadãos.

Considerando as circunstâncias que envolvem as despesas relativas à Covid-19, necessário destacar a importância do trabalho dos Tribunais de Contas da União e do Estado do Acre concomitante às ações e programas relativos à política pública de saúde, como instrumento de se evitar ao máximo o desperdício de recursos públicos ou a concretização de despesas irregulares.

Ao final, almeja-se ter sido capaz de compreender a atuação do Tribunal de Contas na sociedade contemporânea, cuja importância deve refletir na concretização do direito fundamental à saúde por meio de execução de políticas públicas, mesmo em cenários repletos de desafios e incertezas, como ocorreu durante a pandemia.

2 CONSTITUCIONALISMO CONTEMPORÂNEO E POLÍTICAS PÚBLICAS

Diante da necessidade de demonstrar a obrigação do Estado em realizar as políticas públicas, torna-se importante estabelecer a relação existente entre os direitos fundamentais previstos na norma constitucional e as políticas públicas, a partir da evolução histórica da formação do Estado e da construção da ideia de existência da norma fundamental. O objetivo deste capítulo inicial é estudar a evolução do Estado até chegar ao atual Estado Democrático Social de Direito, sob a ótica do constitucionalismo, reconhecendo sua obrigação prestacional em relação às políticas públicas, a fim de compreender o controle exercido pelos Tribunais de Contas sobre elas.

No início da civilização humana, sobrevivia quem tinha mais força e inteligência suficiente para descobrir o fogo, criar ferramentas e desenvolver a agricultura. Isso fez com que o homem se fixasse na terra, formando grupos sociais capazes de se organizar para suprir suas necessidades. Como resultado, as relações humanas se tornaram mais complexas, exigindo regras de conduta as quais disciplinassem, inicialmente, as relações interpessoais e a propriedade. Assim, surgiram as primeiras civilizações, que tinham a lei como ato divino e a organização da sociedade como necessária para a preservação da espécie.

Mais tarde, na Antiguidade, gregos e romanos desenvolveram ideais e institutos até hoje preservados na maior parte dos Estado ocidentais. Os primeiros (especialmente em Atenas) estabeleceram a divisão das funções estatais por órgãos diversos, um sistema judicial, a separação de Poderes, ainda que de forma secular, e a supremacia da lei, a qual era criada por um processo formal com votação na Assembleia, de que participavam apenas cidadãos detentores de direitos políticos (BARROSO, 2022), apontando uma demonstração inicial de democracia.

Atenas, historicamente, é identificada como berço da democracia: uma parcela da sociedade compunha uma classe política, a qual se reunia e deliberava em Assembleia a respeito de ações e decisões que as Cidades-Estados deveriam tomar (CALÇADA; RECK, 2020). A partir dessa intensa participação social no exercício da democracia, eram estabelecidos os rumos e, consequentemente, os interesses da sociedade, identificados com problemas de grande relevância, o que, na contemporaneidade, configura a agenda da política pública.

Os gregos já possuíam o entendimento de que o homem é um ser único e possui direitos básicos inerentes à sua existência, os quais não poderiam ser violados por ninguém, nem mesmo por detentores de poder. Esses direitos eram de origem divina e não poderiam ser alterados por qualquer mortal (AITH, 2006).

De forma simples, esses interesses podem ser representados por ações e diretrizes do Estado para efetivar direitos, o que se chama de política pública, um processo que orienta a atuação do Estado. Embora não houvesse a concepção de direitos fundamentais nesse período, as Cidades-Estados foram criadas para atender aos interesses do povo, o que, em um sentido amplo, é o objetivo da política pública.

Os romanos, por sua vez, durante o período da República (510 a.C a 27 a. C.), positivaram as normas jurídicas, que já prevaleciam por meio dos costumes, garantindo a participação dos plebeus (classe social formada por homens livres, sem riquezas) nas decisões do Senado. Nesse período, foi escrita a Lei das XII Tábuas que inaugurou um ideal constitucionalista de limitação do poder. Na República Romana, a organização estatal dividia e limitava os poderes, estabelecendo uma forma de controle interno, aplicável aos detentores de poder, que intervinha diante da conduta ilegal de outro (MARTINS, 2020). No entanto, com o declínio da República Romana para o Império Romano, o imperador passa a ter poder absoluto e divinizado, provocando o desaparecimento do constitucionalismo, assim como de qualquer forma de participação popular até o final da Idade Média.

O período da Idade Média é caracterizado por uma multiplicidade de principados locais autônomos, o que favoreceu o fortalecimento do feudalismo. A característica principal desse sistema era a vinculação do poder do senhor feudal às terras que possuía. Nesse período, não se estabeleceu um Estado centralizado como poder institucionalizado, já que o plebeu era submetido ao proprietário do feudo – o conde ou barão (STRECK; MORAIS, 2019).

Ainda durante a Idade Média, como forma de conter a nobreza descontente na Inglaterra, o Rei João selou a Magna Carta, considerada como fonte normativa de vários direitos fundamentais, a qual foi aceita e autenticada