O orçamento público como meio de promoção do desenvolvimento regional: a importância da garantia das prerrogativas das micro e pequenas empresas, no contexto da despesa pública

De Laura Patrícia Ferreira Lima

É sabido que alguns dispositivos do orçamento público em relação ao direito fundamental não são devidamente aplicados, sendo responsabilidade de órgãos como o tribunal de contas a regulamentação e a instrução pedagógica na orientação de conduta, buscando a fiscalização por meio da política pública de controle.

A nova lei de licitações, a Lei nº 14.133/21, pode ser um importante instrumento de desenvolvimento regional e local. Cabe referenciar que a LC nº 147/14 já vinha trazendo alterações à LC nº 123/06 de elevada importância e que foram expostas nos tópicos acima.

Uma vez que as micro e pequenas indústrias são consideradas relevantes mecanismos para a promoção do desenvolvimento local e regional, nos aspectos sociais e econômico, é de extrema relevância o aumento da participação das políticas públicas, com interesse em manter as MPEs no cenário competitivo.

Tais vantagens são de aplicação compulsória aos Estados e Municípios e independem de regulamentação local. Ainda que alguns dispositivos ainda não sejam devidamente aplicados, é dever dos Tribunais de Contas a regulamentação e a instrução pedagógica, a fim de que a fiscalização impulsione e induza, por meio da política pública de controle, o aquecimento das penas economias locais, fomentando empregos e corrigindo, por meio do planejamento, da correta arrecadação de receitas e das despesas públicas, as correções das distorções de mercado e das assimetrias carentes da redistribuição de rendas.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 4 de out. de 2023
• ISBN: 9786525290676

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SUMÁRIO

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Folha de Rosto

Créditos

1. INTRODUÇÃO

2. A TEORIA DA ARGUMENTAÇÃO E O DEVER DE FUNDAMENTAR

3. A CIÊNCIA LEGÍSTICA ORÇAMENTÁRIA

4. ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE AS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS

5. ASPECTOS PRELIMINARES SOBRE A TAREFA CONSTITUCIONAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

6. AS LEIS E OS SEUS EFEITOS

7. AS LEIS QUE COMPÕE O CICLO ORÇAMENTÁRIO

8. O ORÇAMENTO DECOMPOSTO EM RECEITAS E DESPESA E A IMPORTÂNCIA PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL E REGIONAL.

9. RECEITA PÚBLICA

10. DESPESA PÚBLICA

11. DESPESAS COM PESSOAL

12. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA O SETOR PRIVADO.

13. NOVA LEI DE LICITAÇÕES E O DESENVOLVIMENTO LOCAL E REGIONAL

13.1 Aspectos Introdutórios: abrangência de aplicação e vigência.

13.2 Os princípios aplicáveis: os mandados de otimização.

13.3 Agentes da Licitação

13.4 Modalidades de licitação

13.5 Contratação Direta

13.6 Distinção entre licitação deserta e fracassada.

13.7 Licitação dispensável em razão de emergência

13.8 Fases da Licitação

13.9 A Lei Complementar 123/06: as microempresas e empresas de pequeno porte e o desenvolvimento regional pelo impacto das compras públicas.

14. RESULTADOS E DISCUSSÕES

15. CONCLUSÕES

REFERÊNCIAS

NOTAS

Landmarks

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Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

1. INTRODUÇÃO

As políticas públicas só podem ser construídas com recursos necessários. Mas, nem mesmo os recursos que serão necessários podem ser mensurados sem planejamento, sem levantamento das necessidades públicas, sem a correta definição dos objetivos e metas, sem a eleição das prioridades dos gastos públicos considerando a escassez de recursos e, por fim, sem que se saiba até onde o Estado pode endividar-se.

Cabe perceber que o orçamento em sua concepção é um tema de natureza multidisciplinar, onde interlaçam aspectos políticos, jurídicos, contábeis e econômicos. Ressalta-se que o neoconstitucionalismo afirma que todo o ordenamento jurídico deve girar em torno do atendimento dos direitos fundamentais, conferindo maior autoridade ao orçamento como lei, para além do plano meramente formal, atingindo o patamar material. Portanto como lembra o doutrinador Deodato (1952) é pelas cifras que se conhece, em boa parte, o estado civilizatório de um povo, suas tendências ideológicas e seus credos políticos.

Nesse ambiente, a Constituição passa a ser não apenas um sistema em si – com a sua ordem, unidade e harmonia –, mas também um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do Direito. A constitucionalização identifica um efeito expansivo das normas constitucionais, que se irradiam por todo o sistema jurídico. Os valores, os fins públicos e os comportamentos contemplados nos princípios e regras da Lei Maior passam a condicionar a validade e o sentido de todas as normas do direito infraconstitucional. À luz de tais premissas, toda interpretação jurídica é também interpretação constitucional. Qualquer operação de realização do Direito envolve a aplicação direta ou indireta da Constituição. Direta, quando uma pretensão se fundar em uma norma constitucional; e indireta quando se fundar em uma norma infraconstitucional, por duas razões: a) antes de aplicar a norma, o intérprete deverá verificar se ela é compatível com a Constituição, porque, se não for, não poderá fazê-la incidir; e b) ao aplicar a norma, deverá orientar seu sentido e alcance à realização dos fins constitucionais. (BARROSO, 2020, p. 418)

O mundo vive uma era onde deve existir democracia na aplicação dos recursos públicos, subordinação do Estado ao império da lei (lato sensu), ou das leis orçamentárias (stricto senso). A Constituição do país espera a participação de todos os poderes na elaboração orçamentária, sobretudo do poder que chancela o planejamento orçamentário que será um projeto até que sua conversão em lei, assim, destaca-se a importância da ciência legística no apoio ao parlamento na elaboração das normas orçamentárias.

Quanto a classificação das normas orçamentarias, o exame volta-se com especial efeito a geração ou não de direito subjetivos, bem como sobre a influência que as previsões orçamentárias podem ter no campo tributário e financeiro. Importante ressaltar que uma lei orçamentaria não pode instituir um tributo, nem tampouco gerar um direito subjetivo.

Por essas razões a doutrina e a jurisprudência a afirmam que as normas orçamentárias são leis apenas em sentido formal, já que são leis ordinárias que seguiram todas as fases do processo legislativo, contudo, do ponto de vista material, não geram direito a construção de uma escola, não criam tributos nem alteram as regras gerais de equilíbrio fiscal, em sendo assim, não tem os contornos das normas em sentido material. Dantas e Moura (2015) afirmavam, no seu contexto, que as leis orçamentarias eram atos administrativos na execução das tarefas administrativas e leis, no tocante a cobrança de tributos, visto que a cobrança de tributos possui a obrigatoriedade da reserva legal.

As normas orçamentárias, embora não gerem direitos subjetivos, em parte podem gerar obrigações estatais, no caso das previsões derivadas das normas pré-orçamentárias, as quais vinculam o Executivo ao seu cumprimento. É relevante que o Legislativo não pode autorizar gastos públicos fora dos limites por ele autorizado, considerando que a impositividade do orçamento, em boa parte pode ser discutida frente o argumento simplista de que este é mera peça de previsão de receitas e fixação de despesas.

Essa impositividade orçamentária pode ser vista através da EC 95/16, popularmente conhecida como a PEC dos gastos públicos, que lastreado pela relevância da ciência legística no novo regime fiscal, houve uma limitação do gasto público ao índice inflacionário do ano anterior, no qual a tarefa é de conciliação das necessidades sociais com as receitas existentes, devendo existir racionalidade econômica. Agora é possível buscar eficiência do gasto público, buscando o máximo de resultado pelo mínimo de gastos.

Por esse ponto de vista legístico o orçamento é em parte autorizativo e em parte impositivo. A construção de uma praça é algo que dá contorno autorizativo ao orçamento, pois não gera direito subjetivo, o gestor público tem a discricionariedade de realizar as despesas ou não, entretanto, por imposição legal, tanto de natureza constitucional, quanto infraconstitucional, determinadas despesas devem ser efetivadas, reduzindo o grau de discricionariedade que outrora o administrador público possuía.

Nesse sentido, surgiu outra emenda constitucional que impactou na natureza jurídica do orçamento público brasileiro, a EC 85/15, que positivou a obrigatoriedade da realização das despesas que envolvam as emendas parlamentares, afastando antiga e imoral troca de favores entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo na busca de sua efetivação. Assim, fortalece a moralidade e transparência pública.

Contudo, foi promulgada a EC nº 126/2022, que revogou algumas disposições da Emenda Constitucional supramencionada, mas mantendo o seu objetivo original¹. Agora, não apenas a emendas parlamentares individuais são objetos de impositividade orçamentária, as que se originam das bancadas possuem igual status constitucional de obrigatoriedade em sua efetivação.

Veja-se que se orçamento é lei, não há muito espaço para se falar em facultatividade de cumprimento, porque a lei, no sentido mais amplo, sempre deve ser cumprida, mas as emendas individuais, para serem encaminhadas, passavam pela intermediação de um banco oficial e ainda teria que ser aplicados, embora no Estado e no Municípios, em programas federais já existentes.

Do ponto de vista legal, no campo das emendas impositivas, oportuno destacar que devem ser examinadas em compatibilidade temática dentro do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, ou seja, é orçamento, e como tal deve ser executado. A distinção é que a abertura destes créditos não implicará em anulações de receitas anteriormente previstas.

Do ponto de vista prático, o orçamento público se tornando impositivo, conduzirá a compreensão de que não é norma apenas em sentido formal, é também em sentido material. Desse modo, sua força normativa se acentua, impossibilitando decisões judiciais que frustrem o planejamento governamental com a execução de programas.

Tem-se o orçamento público como um direito fundamental difuso, tendo em vista que é através de suas fontes que se efetivam políticas públicas. O orçamento público pode ser utilizado enquanto um promotor do desenvolvimento local e regional dentro do marco constitucional brasileiro? Qual deve ser o papel do Tribunal de Contas para que os gastos públicos sejam efetivamente promotores do desenvolvimento regional diante das alterações constitucionais sobre as emendas parlamentares? Em que medida o marco regulatório lastreado na nova lei de licitações, a Lei nº 14.133/21, é suficiente para atingir tal objetivo através do estímulo com as micro e pequenas empresas?

Este trabalho objetiva-se em discutir como o orçamento público particularmente com o uso da ciência legística utilizado a partir dos preceitos da justiça pode contribuir para o desenvolvimento regional. Especificamente, pretende-se demonstrar como a garantia das prerrogativas das micro e pequenas empresas, no contexto da despesa pública, uma concepção capaz de promover a justiça social e o desenvolvimento regional.

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1 Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais.

§ 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 126, de 2022)

§ 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

2. A TEORIA DA ARGUMENTAÇÃO E O DEVER DE FUNDAMENTAR

As fundamentações jurídicas se tornaram um modelo de controle das decisões judiciais, por toda coletividade, tendo em vista que elas garantem legitimidade ao Poder Judiciário, permitem um controle da atividade do juiz não só do ponto de vista jurídico, feito pelas partes no processo, mas de uma forma muito mais ampla².

O constituinte originário enumerou uma extensa gama de direitos fundamentais que serão custeados a cargo da atividade financeira do Estado, criando um Estado de bem-estar social.

Ocorre que, passadas mais de três décadas da promulgação da Constituição Federal, surgiram diversas discussões acerca da efetividade desses direitos em face do dispêndio público, tendo em vista a escassez de recursos financeiros, dentro do dever constitucional na efetivação de políticas públicas.

Através desse embate dentro da obrigatoriedade estatal frente a indisponibilidade fática e jurídica, que atrai a reserva do possível com suas críticas doutrinárias³, insurgiram ajuizamentos de ações que buscam a tutela de políticas públicas, negadas no âmbito extrajudicial.

Esse fato colocou as decisões judiciais em uma maior cristalinidade pela população. Desse modo, as fundamentações jurídicas se tornaram um modelo de controle das decisões judiciais, por toda coletividade, tendo em vista que elas garantem legitimidade ao Poder Judiciário, permitem um controle da atividade do juiz não só do ponto de vista jurídico, feito pelas partes no processo, mas de uma forma muito mais ampla⁴.

Alguns afirmam que a legitimidade da judicatura em suas decisões deriva do certame público, o qual submeteram, contudo, evidencia-se que a sociedade ao buscar a inafastabilidade jurisdicional está interessada na obtenção de um resultado satisfativo, e não com as peculiaridades vividas pelo magistrado durante a sua preparação, apesar do reconhecimento, tendo em vista a cultura jurídica que se presume em uma aprovação.

Esse controle pela sociedade ocorre em razão do Poder Judiciário possuir a prerrogativa de proferir decisões acerca das políticas públicas, sem a necessidade de uma aprovação por outro poder, diferente do que acontece com o Poder Executivo, o qual tem o múnus constitucional de elaborar a proposta de leis orçamentárias, essas encaminhadas ao Poder Legislativo, que por sua vez não possuem iniciativa, mas são os únicos legitimados a sua aprovação ou não.

Portanto, a fundamentação do Poder Judiciário se faz necessário a fim de que, a partir da controlabilidade do que fora decidido, haja legitimidade, conforme dito. Em razão disso, a argumentação é fundamental e imprescindível para afastar decisões que se baseiam pura e simplesmente em convicções pessoais, dissociadas da lei, da dogmática jurídica e até mesmo dos princípios, considerando a sua correta aplicação.

Sendo assim, a teoria da argumentação, instrumento necessário para a fundamentação, diz que a racionalidade somente é possível em face de critérios. Logo, pode-se usar como exemplo, quando um juiz lotado em uma vara da Fazenda Pública decide conceder um medicamento experimental, assim duas consequências surgem: haverá substituição da decisão administrativa pela decisão judicial, dentro do critério da legalidade⁵, o que poderá ocasionar em uma redistribuição de planejamento governamental, pois inegável que existirá uma despesa pública, em que será arcada com recursos públicos que estavam destinados para outra categoria⁶.

Mas se administrar é função típica do Executivo, se fornecer o medicamento traz votos, qual a razão da resistência do Governo, do administrador público?