Temas práticos na atuação dos Tribunais de Contas

De André Luiz de Matos Gonçalves

Esta obra oferece uma visão fundamentada sobre desafios e questões relevantes enfrentadas na prática dos Tribunais de Contas, servindo como fonte de reflexão e consulta aos profissionais da área.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 1 de set. de 2023
• ISBN: 9786525293462

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CAPÍTULO 1 - CONTABILIDADE PÚBLICA E CONTABILIDADE APLICADA AO SETOR PÚBLICO: UMA ANÁLISE DOS DÉFICITS ORÇAMENTÁRIOS DE ÓRGÃOS NÃO ARRECADADORES PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

RESUMO: Este Capítulo tem como objetivo fazer uma breve explanação sobre as diferenças entre a contabilidade pública e a contabilidade aplicada ao setor público, dando especial atenção aos balanços orçamentário e financeiro dos órgãos públicos não arrecadadores de receitas. Na primeira parte, conforme dito, faremos uma introdução destacando as distinções entre os dois tipos de contabilidade. Logo em seguida, trataremos de abordar os anexos 12 e 13 da Lei Federal 4.320/1964 como objeto de estudo. Na segunda parte, abordaremos as diferenças nos lançamentos contábeis entre os órgãos públicos arrecadadores e não arrecadadores, bem como a inclusão das transferências voluntárias como adição nas receitas utilizadas por estes órgãos que não possuem fonte de arrecadação para suportar suas despesas orçamentárias. Ao final, apresentaremos como conclusão a maneira de interpretar os dados do Balanço Orçamentário dos órgãos públicos não arrecadadores, dando ênfase no fato de que o resultado deficitário, como regra, não deve ser considerado como uma conduta irregular do gestor.

Palavras-chave: Contabilidade Pública, Contabilidade Aplicada ao Setor Público, Déficit Orçamentário, Transferências Voluntárias.

INTRODUÇÃO

Os tribunais de contas estaduais são órgãos de natureza autônoma e independente, cujo constituinte¹ atribuiu a responsabilidade pelo controle externo das contas públicas nos Estados e, em regra, Municípios do Brasil. Segundo o ordenamento jurídico nacional vigente, suas principais funções e atribuições encampam a fiscalização quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas e gerencia de recursos pelos poderes públicos, através das análises empreendidas nas prestações de contas dos gestores, sobretudo enquanto ordenadores de despesa, bem como a emissão de pareceres prévios, de caráter técnico, e a aplicação de sanções quando necessário, mas sempre observando o caráter pedagógico. Além disso, os Tribunais de Contas estaduais também exercem um papel pedagógico, orientando os gestores e a sociedade sobre as melhores práticas de gestão dos recursos e patrimônio públicos.

Neste horizonte, temos que o direito financeiro e a contabilidade pública são duas ciências que se inter-relacionam, desempenhando sinergicamente um papel fundamental como ferramenta da gestão dos recursos públicos e na garantidora da transparência e responsabilidade nas finanças do Poder Público.

Quanto ao direito financeiro, por definição, este é o conjunto de normas jurídicas que se relacionam com as atividades financeiras do Estado, sendo composta pela realização das receitas e despesas do Estado, bem como do Orçamento Público, este último em especial quanto ao seu planejamento e execução.

Sobre o tema, Harrison Leite (2023, p. 52) ensina que:

(...) o Direito financeiro possui um sistema próprio de princípios e normas (art. 24, I, 163 e 169, CF/88, entre outros artigos espalhados pelo referido diploma) que justifica seu estudo apartado do direito tributário, tendo em vista que o direito financeiro estuda a atividade financeira do estado (a qual se inclui as receitas tributárias, mas não somente elas).

O objetivo deste ramo do direito é, então, o estabelecimento de princípios e regras que venham assegurar uma gestão com melhor índice de eficiência, que atue de maneira transparente no manejo dos recursos públicos.

No âmbito do direito financeiro, o orçamento público desempenha um papel essencial, onde o orçamento é o instrumento legal que delimita detalhadamente a previsão das receitas, ou seja, os recursos a serem arrecadados, e estimativa das despesas a serem dispendidas pelo Poder Público dentro de um determinado período que, em geral, é o próprio exercício financeiro. Esta Lei Orçamentária deverá consignar as políticas públicas e os programas governamentais, tornando possível que, a partir do texto legal, a sociedade tenha como saber como estes recursos deverão ser alocados e utilizados ao longo do citado período. Então, para a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento, o administrador deve recorrer ao direito financeiro como fonte que vai definir os procedimentos a serem observados para a consecução das políticas e programas públicos. No Brasil, a lei que estatuiu as normas gerais do Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e dos Municípios, assim como do Distrito Federal é a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.

Já quanto à Contabilidade Pública, esta é a área responsável pelo registro, análise e controle sobre os fatos contábeis atrelados à gestão administrativa dos recursos públicos. A Contabilidade Pública abrange a elaboração das demonstrações financeiras, assim como permite, através destes demonstrativos, o acompanhamento da maneira como o orçamento é executado, bem como aferir como anda a gestão do patrimônio público através da prestação de contas, inclusive à sociedade. A contabilidade pública busca reunir uma gama de informações que sejam confiáveis e aferíveis, para que se tornem relevantes na hora de efetuarmos o controle externo sobre a situação financeira e patrimonial do Poder Público.

Uma vez que estão inter-relacionados, é possível identificar, tanto o direito financeiro quanto a contabilidade pública, o objetivo precípuo de se garantir a utilização adequada dos recursos públicos, bem como a atuação do gestor de forma equilibrada, prestando prestação serviços públicos a contendo.

O Direito Financeiro e a contabilidade pública são, desta maneira, a estrutura sobre a qual se erige todas as ferramentas de gestão dos recursos públicos, promovendo em segundo plano, mas não em menor importância, a transparência, a responsabilidade e o controle social. Tanto o Direito Financeiro quanto a Contabilidade Pública são, por todo o exposto, itens essenciais para garantir que o administrador público atue de maneira eficiente e comprometido com o interesse dos seus administrados.

No Brasil, essas áreas são regulamentadas por legislações específicas, como é o caso, além da Lei 4.320/64, também da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que, conforme seu caput: estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal regras para a gestão fiscal responsável, e as normas brasileiras de contabilidade aplicadas ao setor público, que orientam a prática contábil no âmbito governamental.

Todavia, em que pese a Contabilidade Pública influir sobre o que já foi dito, é preciso lembrar que os demonstrativos e informes contábeis seguem atualmente as regras ditadas pela Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Neste prisma, a contabilidade pública e a contabilidade aplicada ao setor público são campos essenciais para o registro e controle das operações financeiras dos entes governamentais de maneira eficiente e adequada. Embora estejam relacionadas entre si, essas duas áreas são distintas, e possuem nuances significativas que refletem as particularidades e necessidades intrínsecas do setor público.

Para melhor visualização de ambas as matérias, passaremos a discuti-las a partir do seguinte quadro comparativo:

Uma vez que é ponto convergente os dispositivos da Lei 4.320/1964, é importante destacar, dentre todos os outros, os anexos 12 e 13 deste diploma legal, pois que desempenham um papel de alta relevância na divulgação das informações financeiras e orçamentárias dos órgãos públicos.

1. DO BALANÇO ORÇAMENTÁRIO – ANEXO 12 DA LEI 4.320/64:

Primeiramente falaremos do anexo 12, que corresponde ao balanço orçamentário de um órgão público. Nele estão representadas as previsões das receitas arrecadadas e das despesas executadas durante o período do exercício financeiro, fornecendo uma visão panorâmica da execução do orçamento público. O anexo 12 é uma notável ferramenta para o controle das finanças públicas. Nele estão evidenciados se há compatibilidade entre a previsão das receitas e das despesas, permitindo avaliar se o órgão público está gastando de acordo com as previsões orçamentárias estabelecidas.

Esse demonstrativo é formado por suas secções, uma delas relativa à expectativa das receitas e outra relativa à previsão das despesas. Em cada uma dessas duas secções há três colunas distintas, sendo a primeira delas a coluna da previsão orçamentária, que apresenta as receitas e despesas estimadas no orçamento; já a segunda coluna indica a realização do órgão, onde ficam registradas as receitas arrecadadas e as despesas efetivamente executadas; e a terceira e última coluna do resultado, que indica a diferença entre as previsões e as realizações.

A análise e a verificação do Balanço Orçamentário é importante porque objetiva preparar os indicadores que servirão de suporte para a avaliação da gestão orçamentária do órgão prestador de contas. Neste horizonte, uma das análises consiste em relacionar a coluna de Previsão Inicial com a coluna de Dotação Inicial; e as colunas da Previsão Atualizada e Receita Realizada, com as colunas da Dotação Atualizada e Despesa Empenhada. O cruzamento destas informações permite aferir, por exemplo, a acuidade no planejamento do orçamento do órgão.

Outra análise que pode ser feita no Balanço Orçamentário consiste na comparação entre a coluna Despesas Empenhadas e as colunas Despesas Liquidadas e Despesas Pagas. Este exame permite aferir se o órgão conseguiu gerir de maneira eficiente suas despesas, liquidando-as dentro do período proposto.

É do cruzamento de tais informações que surgem elementos para delimitar se houve superávit ou Déficit orçamentário. O superávit orçamentário é representado pela diferença a maior entre a execução da receita e da despesa orçamentárias e deverá ser adicionado à coluna de Despesas Empenhadas para igualar a execução da despesa orçamentária com a execução da receita orçamentária.

Já o Déficit orçamentário é a ocorrência inversa, ou seja, ele é representado pela diferença a menor entre a execução da receita e da despesa orçamentárias e, neste caso, deverá ser adicionado à coluna das receitas realizadas para igualar a execução da receita orçamentária com execução da despesa orçamentária.

É importante frisar que as operações de crédito devem ser excluídas da execução da receita e a amortização da dívida deve ser excluída da execução da despesa para que se possam analisar os efeitos da execução orçamentária sobre os níveis de dívida pública líquida pois, na análise do resultado orçamentário, o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – MCASP, orienta excluir os efeitos da gestão da dívida.

No que diz respeito à receita orçamentária, quanto aos órgãos arrecadadores, a análise do Anexo 12 pode indicar uma diferença a maior ou a menor entre a coluna da sobredita Previsão Atualizada e a coluna já referenciada Receita Realizada. Essa diferença será sempre correspondente, respectivamente, à excesso ou insuficiência de arrecadação, e a avaliação compreenderá sempre o ocorrido dentro do exercício financeiro avaliado. Se o valor da coluna Saldo for positivo, então o resultado sobre a receita realizada foi maior do que a previsão atualizada, e a coluna Saldo trará, em seu quociente, o resultado alusivo ao excesso de arrecadação. Por outro lado, se a coluna trouxer valores negativos, então o diagnóstico é de que houve insuficiência na arrecadação, pois o resultado da arrecadação foi aquém da previsão atualizada.

Quanto à despesa orçamentária, obtemperamos que a diferença, quando a maior, entre a coluna Dotação Atualizada e Despesa Empenhada, indica que houve uma redução no volume total das despesas realizadas, pois essa diferença é uma parte da dotação do orçamento, que pode ou não ter sido eventualmente atualizada por créditos adicionais, mas que no final do exercício não foi utilizada