Noções de Direito Tributário Municipal: um guia da teoria à prática

De Beatriz Otero Biancato

Prezado leitor, o objetivo desta obra é proporcionar noções preliminares de Direito Tributário Municipal. Ela contém algumas dicas que podem ser usadas para quem almeja iniciar nesse nicho na Advocacia, mas também é um importante aliado a todos nós contribuintes, como ferramenta crucial de cidadania: a informação. O conteúdo é apresentado com a clareza e a acessibilidade que sempre priorizo em minha atividade profissional.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 15 de abr. de 2024
• ISBN: 9786527021452

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1.

QUEM É O MUNICÍPIO FRENTE AO DIREITO TRIBUTÁRIO?

O Município é a vitrine dos nossos direitos básicos e essenciais. Eu costumo dizer isso, pois é na nossa cidade que temos oportunidade e somos capazes de sentir o reflexo dos investimentos feitos através do pagamento de nossos tributos.

É importante sempre lembrar que nós somos os principais investidores das políticas públicas municipais e, portanto, pensar em uma tributação mais justa e, sobretudo, na educação fiscal, é zelar por nosso patrimônio e pela acessibilidade de serviços que vamos usufruir.

Sempre que menciono sobre a acessibilidade – e não qualquer tipo, mas uma eficiente e de qualidade – algum ouvinte me interrompe dizendo que não precisa do governo pois custeia de forma particular suas demandas. Em mais de uma palestra e aula que ministrei escutei esse tipo de comentário.

Ocorre que até mesmo se você tiver essa visão limitada da função dos tributos para a gestão da cidade, seu argumento cairá por terra.

Basta passar com seu automóvel impecável em uma rua estilo queijo suíço na cidade e, por consequência, danificar seu bem que um dos primeiros questionamentos será: por qual motivo não asfaltam e arrumam isso logo?.

A tarefa do Município, conforme premissas do Professor Heleno Torres, é pautada no dever de cooperação, não podendo abandonar o contribuinte à própria sorte e, com isso, fomentar litígio. A gestão e administração tributária deve se prestar em prestigiar esse atributo.

Portanto, comece a enxergar o Município com mais atenção e observe os detalhes da sua localidade, as demandas regionais, o que mais carece de planejamento ao seu redor?

O Município, somente a partir da Constituição de 1934 foi capaz de deter regras para instituição de seus próprios tributos, figurando como unidade política da federação apenas na Constituição de 1988, portanto, suas conquistas de espaço e relevância dentro do contexto de uma federação foram ao longo do tempo demonstradas e alcançadas.

Com esse primeiro ponto de partida estabelecido, vamos avançar.

1.1. Competência Tributária

A Constituição Federal de 1988 dispõe acerca da competência tributária municipal, especificamente, em dois dispositivos: artigo 30, III, e artigo 156. O primeiro viabiliza a instituição e arrecadação de tributos pelo Município desde que sejam de sua competência. Já o segundo artigo nos ensina quais são esses tributos.

Ao analisar o texto constitucional (artigo 156), podemos verificar que são três os impostos municipais referidos: IPTU – Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana; ITBI – Imposto sobre a transmissão de bens imóveis; e ISS – Imposto sobre serviços de qualquer natureza.

Art. 156 da CRFB/88. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I - propriedade predial e territorial urbana;

II - transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em Lei Complementar (BRASIL, 1988).

Aqui, esbarramos na primeira limitação do ente municipal, quer seja, as espécies tributárias que ele detém competência de instituição e arrecadação.

Dito isto, outra regra importante é compreender que a competência municipal tributária não está prevista unicamente nestes dispositivos. Outro tributo que pode ser instituído é a chamada Contribuição para Custeio da Iluminação Pública (COSIP), prevista no artigo 149-A da CRFB/88. Vejamos:

Art. 149 da CRFB/88. A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III.

Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica (BRASIL, 1988).

Aqui, já aproveito para fazer o alerta com relação à possibilidade legal de cobrança desta contribuição na própria fatura de energia elétrica, falaremos sobre isso no momento oportuno.

Além disso, atente-se à possibilidade de o Município instituir contribuição de regime previdenciário próprio de seus servidores, conforme prevê o referido artigo:

Art. 149 da CRFB/88. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões (BRASIL, 1988, grifo da autora).

Algo que se repete a cada disposição é a necessidade de lei para essas obrigações, de modo que já podemos concluir que a instituição ou qualquer outro comportamento que inove o ordenamento jurídico deve respeitar o princípio da legalidade.

Com isso, os decretos municipais, mesmo detendo o status de manifestação do Poder Executivo Municipal, devem obedecer a sua finalidade, quer seja, regulamentar, dispor sobre normas que já existem. Portanto, não podem inovar, criar novas obrigações, pois o texto constitucional e o próprio Código Tributário Nacional (97 do CTN) exigem a lei em sentido estrito, seja ela ordinária, seja ela para algumas situações complementares (artigo 146 da CRFB/88).

Outra exceção importante a nível municipal que encontramos no texto legal é aquela prevista no artigo 97, §2º do CTN, que assim dispõe:

Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:

§ 2º - Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo (BRASIL, 1966).

Logo, se você visualizar o prefeito de sua cidade efetuando, via decreto, a atualização do valor monetário do IPCA para fins de IPTU será perfeitamente possível desde que seja dentro dos índices oficiais de correção monetária, impedindo, por exemplo, uma atualização que oficialmente seria de 6% para 15%, pois haverá uma majoração indireta do tributo. Majoração só por lei é permitida. Cuidado!

Inclusive, existe súmula sobre o tema:

Com isso, essas são as principais regras atinentes ao âmbito municipal. Recorde-se que o Município legisla de acordo com seu interesse local, portanto, além dos impostos tradicionais que estão previstos como de sua competência na Constituição Federal de 1988. Isso de nada impede que o ente público, valendo-se de sua competência comum (prevista no artigo 145 da CRFB/88), crie taxas e estabeleça contribuições de melhoria, desde que sejam instituídas por lei e respeitem as regras básicas gerais, as quais veremos a seguir mais detalhadamente.

No que diz respeito aos impostos, é importante lembrar que o município não pode inovar além do que o texto constitucional permite (art. 156 da CRFB/88), uma vez que essa competência dita residual pertence à União, conforme artigo 154, inciso I, da CRFB/88.

Ao longo do tempo, observamos algumas tentativas de um ente federativo interferir no outro, não é verdade? Pois bem, outro ponto importante digno de nota é sobre a intervenção do Estado na autonomia financeira do Município. De forma clara e sem juridiquês: não pode se meter onde não foi chamado.

Imagine que o Estado de São Paulo edite uma norma concedendo uma dispensa de um tributo municipal em determinada situação (isenção). Essa providência seria totalmente inconstitucional, exatamente por interferir na competência do ente.

Muito menos por lei complementar. Nós temos uma regra no direito tributário envolvendo o princípio da legalidade (art.150, inciso I, da CRFB/88), a qual dispõe:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;

Essa lei mencionada na redação deve ser compreendida como a ordinária, a qual exige para aprovação apenas a maioria simples. Isso porque quando o texto exige a lei complementar, expressamente assim dispõe.

Aqui no Tributário, a principal norma que organiza as matérias reservadas à lei complementar é a prevista no artigo 146 da CRFB/88, porém, tenha cuidado, não é somente lá que você encontra as exceções, basta prestar atenção nas menções expressas nesse sentido em outros espaços da legislação.

E os decretos? Pois bem, eles podem ser utilizados com seu fundamento de regulamentar normas já existentes, mas não podem inovar. Até porque esse tipo de alteração exigiria um quórum de votação na Câmara dos Vereadores, com oportunidades de nossos representantes patrocinarem nossos interesses e fiscalizarem a pretensão.

Aqui no Guarujá/SP onde resido, por exemplo, acontece muito de conter inúmeros decretos publicados contidos nas últimas páginas do Diário Oficial, razão pela qual sempre estou de olho observando as novidades.

Um frequente decreto que é publicado anualmente se refere à correção monetária do IPTU, a qual é permitida porque a atualização dentro do limite oficial não é um aumento, mas apenas um ajuste ao valor real. O próprio Código Tributário Nacional entende assim (art.97, §2°), além do entendimento restar sumulado no STJ, conforme vimos, através da Súmula 160.

O estudo da essência de cada tributo é importante, pois, a partir desse conhecimento, podemos concluir acerca de sua inconstitucionalidade ou não. Você, como tributarista, vai aprender a analisar e destrinchar as hipóteses de incidência daquilo que seu Município cobra dos contribuintes.

Caso encontre alguma irregularidade, tenha em mente que todos nós pagamos os tributos. Já verificou quantos habitantes existem em sua cidade? É bom já tomar nota e ir preparando sua melhor abordagem.

Espero que já esteja conseguindo visualizar esse nicho do Direito com outros olhos, pois estamos apenas começando os trabalhos!

1.2. O Código Tributário Municipal – CTM

Como foi dito a você no subcapítulo anterior, exatamente por essa liberdade (com limitações) que o Município possui, ele precisa, então, dispor como as questões tributárias de sua competência irão funcionar ali naquela localidade.

Para isso, será redigido, promulgado e publicado um Código Tributário Municipal, dispondo sobre as regras tributárias daquele Município.

Você que pretende atuar em sua municipalidade, segue um conselho: tire um, dois ou três meses, se for preciso, para analisar artigo por artigo desse Código Tributário Municipal. Isso porque, com maior frequência em regiões menores, existem arbitrariedades que são perpetuadas ao longo dos anos, de modo que pouco se questiona, apenas se paga. A desculpa? O raciocínio de sempre: não adianta brigar, não muda.

As inconstitucionalidades e os poderes abusivos devem ser combatidos, inclusive, para quem é advogado(a), vale lembrar do compromisso feito no juramento da cerimônia de entrega das carteiras: (...) defender a Constituição e boa aplicação das leis (...). Para quem milita em outra profissão ou mesmo não exerce nenhuma, é questão de cidadania a fiscalização constante da atuação dos poderes executivo, legislativo e judiciário.

Muitos Municípios carecem de atualização na legislação local ou mesmo que sejam – muitos trechos – reescritos, pois não é possível a compreensão e o texto deve buscar servir ao máximo todos os cidadãos, não apenas operadores do Direito. Temos de ficar atentos(as) ao que acontece em nosso redor. Mas, por aqui, me comprometo apenas com a parte tributária municipal, combinado? Vamos começar!

1.3. Um Monte de Isenção Resolveria o Problema?

As pessoas costumam imaginar que isenções de tributos resolveriam os problemas. Milton Friedman (1912 – 2006), economista e escritor norte-americano, em um dos seus livros uma vez disse: Não existe almoço grátis.

Guarde essa frase, pois ela expressa a ideia que tudo que nos é oferecido de graça, será pago por alguém. Então, trazendo aqui para o exemplo de isenções, a conta