A Lei Rouanet muito além dos (f)atos

De Henilton Menezes

A Lei Rouanet foi criada em 1991 para financiar o desenvolvimento da Cultura Brasileira, criando o Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC). Desde então já foram viabilizados mais de 35 mil projetos, com um investimento de R$ 14 bilhões de reais, oriundos de incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal. Com base num estudo completo e inédito dos projetos realizados entre 2010 e 2014, esse livro cria um retrato da eficácia dos investimentos realizados e seus impactos nos segmentos culturais beneficiados. Faz, ainda, uma avaliação dos três mecanismos criados pela lei, analisando temas como os problemas de gestão, as razões de concentração dos investimentos em alguns estados brasileiros e a participações pública e privada.

Como é a distribuição dos recursos financeiros entre os produtores de cultura? Quais os principais investidores? Qual a importância econômica e social da política de incentivos para a cultura? Quais os problemas da Lei e alterar a lei para corrigi-las? "A Lei Rouanet Muito Além dos (F)Atos" traz respostas para estas e muitas outras questões, tornando-se leitura imprescindível para quem faz uso do programa, sejam produtores culturais, artistas, gestores de equipamentos culturais, gestores públicos, jornalistas, estudantes e pesquisadores interessados no tema.

• Idioma: Português
• Editora: e-galáxia
• Data de lançamento: 29 de jul. de 2016
• ISBN: 9788584741243

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Felippes

1. INTRODUÇÃO

No dia 23 de dezembro de 1991, a Lei Rouanet foi promulgada pelo então Presidente Fernando Collor, sendo recebida como única possibilidade de avanço do setor cultural brasileiro, depois do nefasto desmonte por ele mesmo promovido de nossas instituições culturais de âmbito federal e da transformação do Ministério da Cultura em uma Secretaria, ligada à Presidência da República. No pior momento das nossas instituições culturais, surgiu uma lei que viria a ser o principal mecanismo de financiamento da cultura brasileira.

Nos últimos anos, e especialmente em 2015, esse mesmo mecanismo tem sido objeto de crítica na sociedade e até do próprio Ministério que a gere, neste caso, sob alegação inclusive de sua inconstitucionalidade, ao insinuar o uso indevido do dinheiro público pelo setor privado. Amparado pelo discurso oficial, a mídia vem reverberando esse entendimento, sem, por seu lado, buscar uma avaliação crítica dos dados oficiais e dos resultados da Lei.

Nos quatro anos em que fui responsável pela gestão da Lei, como Secretário de Fomento e Incentivo à Cultura do Ministério da Cultura-MinC, entre janeiro de 2010 e dezembro de 2013, juntamente com uma equipe de técnicos competentes e comprometidos, buscamos o aperfeiçoamento do incentivo fiscal, privilegiando o diálogo com proponentes, patrocinadores, instituições culturais e outros diversos atores partícipes do sistema, respeitando sempre as limitações impostas pela legislação vigente.

Nesse período, constatamos que muitos equívocos foram expressos, escritos e reproduzidos pelas imprensa e redes sociais, consequência do desconhecimento quase que generalizado sobre o tema ou a partir de uma visão míope sobre a finalidade e o funcionamento da Lei. Em muitos casos, dados errados foram (e ainda são) veiculados, gerando informações sem qualidade e críticas negativas, escritas por quem desconhece a legislação, suas limitações e possibilidades.

Quando da passagem dos 20 anos de funcionamento da Lei, em 2012, buscamos os grandes jornais brasileiros de modo a que produzissem matérias e artigos sobre os benefícios e malefícios da Lei, mostrando virtudes e defeitos, erros e acertos, a partir de dados concretos, e avaliação de parte dos mais de 80 mil projetos aprovados e mais de 35 mil viabilizados nesse período (entre 1992 e 2012), somando um investimento de mais de R$ 11 bilhões. Sem sucesso, as poucas matérias publicadas sobre a Lei mostraram meia dúzia de projetos polêmicos ou malsucedidos, como se aqueles poucos, de fato, representassem o todo.

Atualmente, a crítica vem pela voz de gestores oficiais que demonizam quem usa uma Lei em vigor, alegando que somente os famosos acessam seus recursos. Mostram uma concentração nas cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, como se somente o mercado da cultura fosse concentrado no centro-sul do país. Não avaliam essa concentração a partir de onde as ações são executadas, mas pelo endereço dos proponentes e patrocinadores. Ademais, não consideram a concentração populacional, o volume de arrecadação de impostos e a distribuição do PIB brasileiro entre os estados.

Há afirmativas de que são sempre os mesmos proponentes a receberem recursos, sem que sejam mostrados que mais de 3.000 projetos foram patrocinados somente no ano de 2014. Declara-se que não existem recursos privados no sistema de financiamento, mas não se consideram os valores efetivamente renunciados pela Receita Federal nem promovem registro no sistema do MinC dos investimentos feitos sem a Lei. Por fim, critica-se com veemência a possibilidade de renúncia de 100% dos valores investidos pelas empresas, mas não se apontam que ações de incentivo relacionadas com o esporte, o combate ao câncer, o apoio a portadores de deficiência, a infância e aos idosos oferecem os mesmos 100% sobre os valores investidos em suas respectivas leis de incentivo fiscal. No próprio MinC, pela Lei do Audiovisual, são oferecidos 125% de retorno aos valores investidos, pois além da renúncia plena é permitido que os valores investidos sejam contabilizados como despesas operacionais das empresas investidoras.

Tentando mostrar um cenário que corroboraria a ineficiência da Lei, são realçados pela imprensa, pelas redes sociais e pelo discurso oficial os números apontados no estudo O Consumo Cultural das Famílias Brasileiras, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada–IPEA, divulgados em 2007. Esse estudo mostrou uma exclusão perversa dos brasileiros no âmbito do consumo cultural, sem, no entanto, qualificar dados, se comparados com os de outros países, ou estratificá-los por regiões, por classes sociais, ou ainda por fazer um paralelo com os desejos de consumo dos brasileiros. Quantos brasileiros não frequentam museus, mas quantos estão dispostos a frequentá-los, efetivamente? Quantos não vão ao teatro, mas quais os que desejam realmente ir a esses espetáculos?

A pesquisa mostra, por exemplo, que 92% dos brasileiros nunca foram a um museu. Por outro lado, fomos recordistas de visitação em uma exposição, no ano de 2011. A exposição O mundo mágico de Escher, do artista holandês M.C. Escher apresentada pelo Centro Cultural Banco do Brasil-CCBB, do Rio de Janeiro, entre os meses de janeiro e março de 2011, foi a mais visitada do planeta, segundo a revista The Art Newspaper, publicação norte-americana especializada em artes, que faz um levantamento anual, desde 1996, das exposições mais vistas no mundo. Essa exposição recebeu uma média de 9.677 visitantes por dia. Outras duas exposições realizadas no CCBB-RJ também aparecem entre as 10 mais visitadas exposições do mundo: Oneness, da artista japonesa Mariko Mori, com 6.991 visitantes diários (7º lugar); e Eu em Tu, da americana Laurie Anderson, que atraiu média de 6.934 pessoas por dia (9º lugar). As três exposições tiveram acesso gratuito, realizadas com patrocínio dos incentivos fiscais da Lei Rouanet, que não deveria ser o único mecanismo para mudar o quadro de exclusão cultural do Brasil.

Importa lembrar que a Lei Rouanet criou o Programa Nacional de Apoio à Cultura–Pronac, com a finalidade de captar e canalizar recursos suficientes para estimular a produção e difusão de bens culturais, preservar patrimônios materiais e imateriais, proteger o pluralismo da cultura nacional e facilitar o acesso às fontes de cultura. Esses recursos são viabilizados a partir do investimento de pessoas físicas e jurídicas que utilizam um pequeno percentual de seu imposto de renda em ações culturais, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura.

O Pronac foi pensado sobre um tripé de financiamento da Cultura: o Incentivo a Projetos Culturais (incentivo fiscal), que carrega a lógica da escolha pelo investidor; o Fundo Nacional da Cultura-FNC que deveria ser um mecanismo compensatório à lógica do incentivo; e os Fundos de Investimento Cultural e Artístico–Ficart, um tipo de financiamento reembolsável adequado para empreendimentos culturais de grande capacidade de geração de receitas.

Por razões que mostraremos neste livro, o incentivo fiscal foi o único a se consolidar, não pela competência dos governos mas, principalmente, pela luta de patrocinadores e patrocinados que, ano a ano, mais descobriam os benefícios trazidos por esse modelo para ambos os lados. O FNC, por razões também aqui a serem comentadas, não aconteceu de fato. O Fundo é uma abstração orçamentária, sujeita às temperaturas de cada gestor de plantão. Tornou-se um mecanismo nanico que não deu conta de cumprir a finalidade para o qual foi criado. Em 2015, o FNC teve um dos menores orçamentos anuais dos últimos 12 anos. O Ficart, natimorto por não carregar possibilidade de qualquer incentivo fiscal e pela sua complexidade, nunca foi operado. Sem o tripé funcionando, o incentivo fiscal tornou-se um alvo único e fácil para os críticos.

Outras formas de incentivos fiscais são também oferecidas pelo Governo Federal em quase todos os segmentos da economia brasileira. A indústria automobilística, por exemplo, obtém volumosos lucros a partir dos incentivos fiscais destinados à fabricação de automóveis populares. O setor agrícola, muito justamente, também obtém resultados a partir da injeção de recursos públicos, mediante políticas de financiamentos a juros subsidiados ou garantia de preços mínimos. Ambos os casos estão dentro da legalidade e são reconhecidos por todos como ações importantes do governo. Por que o segmento cultural, então, é visto com tamanho preconceito? Por que a cultura não pode também se valer de incentivos fiscais para buscar seu desenvolvimento? O que existe de impróprio se, como em outros setores, a cultura gera renda, cria emprego, faz girar a economia nacional? Ao contrário de outros incentivos fiscais, muitas vezes definidos por decretos, ou medidas provisórias, a Lei Rouanet foi discutida, votada e aprovada no parlamento brasileiro, e continua em pleno vigor, mesmo que carente de reformas que tragam modernidade ao seu funcionamento.

Por outro ângulo, apesar de ser pequeno o volume de recursos de incentivos fiscais destinados à cultura – A Lei Rouanet soma 0,47% de todo o incentivo fiscal federal em 2015–o governo tem avançado muito na destinação desses valores para o setor. Em 2003, foi destinado à renúncia fiscal para a cultura o valor de R$ 135 milhões. Em 2011, esse valor chegou a R$ 1,328 bilhão, um aumento de quase 1.000% em oito anos. Nesse período (2003-2011), foram destinados, somados os valores anuais, a partir da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), R$ 5,9 bilhões para a Lei Rouanet. Somente em 2014, segundo o sítio do MinC (consultado em 03 jul. 2015), foi captado R$ 1,3 bilhão, atendendo apenas 23,34% de toda a demanda brasileira por esses incentivos, que atingiu o montante de R$ 5,7 bilhões. Nesse mesmo ano, o MinC aprovou 6.027 propostas de ações em busca de recursos, vindas de todos os estados brasileiros.

É válido dizer que o Pronac é o mais transparente mecanismo de incentivos fiscais do Brasil. Todos os projetos incentivados estão publicados na internet, com nomes dos beneficiários, valores aprovados e captados, constando ainda a situação de cada um deles, inclusive da prestação de contas. O processo de análise das propostas, realizado em várias instâncias, desde o crivo de peritos terceirizados, profissionais da sociedade civil que atuam no mercado, é transparente e público. As sessões plenárias da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura-CNIC, que acontecem nas cinco regiões brasileiras, são transmitidas ao vivo, pela internet, podendo ser acompanhadas por qualquer um, em qualquer lugar. Todos os processos estão detalhados no sítio do MinC e disponíveis ao acesso, inclusive fisicamente, por qualquer cidadão brasileiro.

A importância desse mecanismo para o Brasil é visível e inquestionável. Mais de 25 anos depois, o cenário cultural brasileiro é outro, e foi com o auxílio dos recursos oriundos dessa Lei, mais de R$ 14 bilhões, que milhares de ações culturais se realizaram, mantiveram-se e prosperaram.

A lista de projetos realizados é muito grande e diversa. Alguns exemplos podem ser destacados. A manutenção de instituições culturais, tais como o Centro Cultural Banco do Brasil, Museu de Arte de São Paulo e Museu de Arte Moderna, Fundação Iberê Camargo, Museu Oscar Niemeyer, Instituto Cultural Itaú, Museu Asas de um Sonho, Academia Brasileira de Letras, Museu do Futebol e Museu da Língua Portuguesa; as publicações de revistas culturais como Bravo, Cult, Continente Multicultural, Aplauso e Revista de História. Ainda, intervenções de preservação de bens materiais edificados, como o Theatro Municipal e Convento de Santo Antônio, no Rio de Janeiro; o Teatro São Pedro, em Porto Alegre; o Parque Nacional da Serra da Capivara, no Piauí. A realização de eventos tradicionais na área de audiovisual, responsável pela movimentação turística de dezenas de cidades brasileiras, como o Cine PE, em Recife; o Festival Guarnicê de Cinema, em São Luís; o Festival de Gramado; o Cine Ceará, em Fortaleza; o Festival de Cinema de São Paulo; o Festival de Brasília do Cinema Brasileiro. Fazem parte desse recorte também os eventos literários, de indiscutível repercussão nos lugares onde se realizam, como a Festa Literária Internacional de Paraty (Flip), a Feira do Livro de Porto Alegre, a Festa Literária Internacional de Porto de Galinhas (Fliporto), a Bienal Internacional do Livro de São Paulo. E mais, importantes eventos de artes visuais, como a Bienal de São Paulo e a Bienal do Mercosul, em Porto Alegre. E mais, a manutenção de escolas de formação continuada: o Clube do Choro de Brasília, a maior escola brasileira de choro; a escola de Dança e Integração Social para Criança e Adolescente (Edisca), no Ceará, que inclui jovens em situação de risco, pela dança; o Instituto Baccarelli, escola de música encravada em Heliópolis, a mais populosa favela de São Paulo; o Instituto Olga Kos, projeto que inclui crianças e adolescentes com síndrome de Down, por meio das artes visuais; o Projeto Música para Todos, escola de música em Teresina, que forma anualmente centenas de profissionais. A formação e manutenção de importantes orquestras, como a Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo (Osesp), a Orquestra Sinfônica Brasileira (Osb), a Orquestra Sinfônica de Teresina, a Orquestra Filarmônica de Minas Gerais.

Quase todo o movimento teatral das cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo, com montagem e circulação pelo país de grandes produções, incluindo musicais de indiscutível qualidade, recebem o apoio da Lei Rouanet. Ações de preservação do patrimônio imaterial, como as festas juninas do Nordeste, o Festival de Parintins, no Amazonas, o Festival de Circo do Brasil, realizado em Pernambuco. Promoção de editais públicos dos grandes patrocinadores como Petrobras, Banco do Brasil, Banco do Nordeste, Eletrobras, Natura, BR Distribuidora, este último, promovendo a possibilidade inédita de circulação de grandes espetáculos de teatro pelas 27 unidades da federação. A manutenção de grupos de arte, com trabalhos reconhecidos, como o Teatro Oficina, o Grupo Galpão, o Grupo Corpo, a Cia. Quasar de Dança, Cia. de Dança Deborah Colker. E, por que não, a promoção de grandes eventos nacionais, como o BMW Jazz Festival, o Festival Jazz & Blues, do Ceará, a Mostra Internacional de Música de Olinda (Mimo), o Encontro Cariri de Arte e Cultura, no Ceará, a Paixão de Cristo de Nova Jerusalém, em Pernambuco, o Festival de Teatro de Curitiba, Carnavais do Rio de Janeiro, de Pernambuco e da Bahia, ações geradoras de emprego e renda, que movimentam a economia brasileira de uma forma ainda não medida com a precisão que dê realce a sua importância para nosso país.

Não obstante isso, é claro que a Lei Rouanet pretendia ser, à época do desmonte das instituições culturais brasileiras, a panaceia da cultura no Brasil. Não foi. Houve muitos avanços, mas hoje, os movimentos culturais e a diversidade de linguagens não cabem na legislação. A metodologia de análise de projetos é antiquada e custosa. O acompanhamento de projetos só tem efetividade quando feita de forma presencial, inviável nos dias de hoje. A prestação de contas, pensada numa dimensão de 1991, tornou-se inviável pelo volume de projetos realizados. Por tudo isso, é necessário e imprescindível que se pense em outro modelo, seja criando uma nova lei ou aperfeiçoando, princípios e meios, da que temos em vigor.

Sabemos todos que o MinC vem tentando revogar a Lei Rouanet e implementar um novo mecanismo, que há anos está sendo discutido no Congresso Nacional. Não creio que a solução passe pela substituição de uma lei por outra. Temos uma lei forte, reconhecida no segmento cultural e que já venceu vários governos. Não há dúvidas de que precisamos melhorar esse mecanismo, enfrentando, definitivamente, os problemas surgidos na sua gestão nesses 25 anos e avançando na melhor distribuição territorial dos recursos, na possibilidade de acesso igual por todos os segmentos e no fortalecimento do Fundo Nacional da Cultura, recursos que devem permitir que o MinC financie ações e setores invisíveis aos investidores que se utilizam do incentivo fiscal.

Sob esse prisma, e como forma de colaborar com a discussão, é que publicamos este trabalho, realizado a partir de pesquisa, entrevistas, estudos de caso, utilizando metodologias conhecidas e reconhecidas de avaliação de resultados, estimativa de movimentação de recursos, formação de empregos e geração de impostos.

Essa é a nossa contribuição para o debate.

Henilton Menezes

2. OS ARTISTAS E SEUS PATRONOS: AS VÁRIAS FACES DE UM POLIEDRO CONTRA E A FAVOR DA LUZ

Remonta desde tempos imemoriais a relação entre os que produzem e os que consomem produtos de arte. Tão estreitas quanto complexas as relações, os acertos e erros dessas vivências se moldam, até hoje, à crista dos mais diversos fatores políticos, sociais e culturais, sempre intricados aos modismos legais predominantes.

Das simples ações para garantir a produção de um artista até as estratégias de transformação ou de validação de pensamento em torno do mundo da cultura, um emaranhado de sensos se perfila, sem que esse mundo se desdobre potencialmente reconhecido pelo poder dominante ou pelas diversas fontes de ações culturais em qualquer dos níveis.

Há que se perceber a ilusão dos processos e as dificuldades a eles impostos de modo a se prever em que nível estamos. Existem, certamente, dois grandes ramos que se bifurcam e se interpenetram nesse subjetivo caminho. Por um lado, o entretenimento, muitas vezes ligado à indústria cultural; por outro, a cultura em seu sentido mais estrito. E, entre eles, a mescla que mais anuvia qualquer entendimento.

Nessa encruzilhada, surgem diversas categorias sociais de agentes, multiplicando-se, na medida em que os valores e os anseios também se recriam. E, sob essa ótica, as relações se esgarçam, mais tornando complexo o panorama.

O crítico inglês Raymond Williams (1992), buscou demarcar essas relações, por meio de uma abordagem da sociologia da cultura. Por ele, as instituições culturais, os meios de produção e os processos de reprodução da cultura e sua organização são analisados. Porém, as evidências demarcadas ao longo dos anos e das sociedades não possibilitam convergir a alguma conclusão, uma vez que a lógica é mero adendo na cadeia subjetiva de que se abstrai o campo da cultura. Afinal, a cultura, por si só, é intangível.

Nesse cenário, aos artistas dá-se o poder da criação que não se confunde com o divino ou com a invenção, mas com habilidade e a propagação pura e simples de meios de formulação individual. No âmbito social, entretanto, a esses artistas outras modalidades de relações vão se congregando. E eles já não podem ou devem apenas construir seus objetos ou executar seus atos de arte. Há que se obter algo em troca, quer seja para a própria subsistência, ou para alimentar mais a fruição, ou para servir de catapulta a algum anseio mais proeminente. Surgem, pois, os primeiros sintomas de uma ausência consabida que, aos poucos, vai se aderindo a outro plano suplementar a esses artífices do inusitado.

Os consumidores dessas ordens criativas passam não mais a caber apenas no bojo da perplexidade, da adoração, do respeito, mas também se dá vez ao desejo de apropriar-se mais do que do objeto e do ato, do próprio espírito criador. Acentua-se dessa maneira a interferência entre o objeto e o obtido.

A partir dessa fonte primitiva de simples relações, as nuanças vão se forjando e se fragmentando ou aplicando-se em novas formas de socialização. O artista passa a exigir-se além da reprodução do desejo do espírito, e transforma-se em criador e feitor dos seus atos, ou mais, em criador, feitor e vendedor de suas formas. Por não caber mais nele a essência, eis que principia a ganhar corpo o mero feitor, o mero vendedor, o que representa, o que manipula, o que decide.

Da mesma forma, os coletivos vão se aplicando. As instituições se erigindo. E todos os anseios aplicam-se em foros diversos de formação. Se, por um lado, acentuam-se modelos e possibilidades, outras regras passam a dominar de forma mais complexa o desenrolar dos atos. E quanto mais formulações, mesmo que devidas, maior a dificuldade em permanecer na amplitude da onda. Até mesmo porque os anseios, na maioria das vezes, estão atados aos domínios de quem atinge os poderes e se arvoram a comandar os atos.

Assim, o artista, o produtor, o Estado, a instituição, a escola passam a ser alvos de caprichos e mandos pulverizados. Sem caber nesses limites, dificilmente consensuais, mais se agravam os modelos até, inevitavelmente, encontrar o espaço burocrático que mais aniquila a construção.

Grosso modo, este rascunho amplo de relações culturais traduz um panorama universal e, assim, a trama da cultura. No entanto, apontando de forma mais conceitual, por mais próxima de nossa realidade brasileira, é possível considerar as categorias de atores do setor cultural propostas por Jordão e Allucci (2012, p. 35):

Agentes – responsáveis pela produção da cultura: artistas, produtores e fornecedores de serviços;

Viabilizadores – concentram dois atores fundamentais: o governo, responsável pelas políticas e financiamento do setor e a iniciativa privada, com contribuições de financiamento e parceria com o governo;

Difusores – contemplam todos os responsáveis pela distribuição e divulgação dos bens e serviços culturais. Veículos de imprensa, teatros, bibliotecas, aparelhos culturais, pontos de venda, críticos etc. estão neste grupo;

Público – consumidores e beneficiados pelas atividades culturais.

Sem que se foque em cada uma dessas categorias, entrevê-se de pronto, um desdobramento de cada um deles. Como, por exemplo, no corpo dos Agentes, os responsáveis já se tocam, obviamente, e, na prática, mesclam-se, formando um novo corpo. Portanto, não são estanques e nem podem ser. Daí, apenas em condições de formulação metodológica é plausível e válido.

Dessa forma, se anuncia e se aponta, por início, com esse pensamento, traduz-se exatamente no título desse capítulo: as várias faces de um poliedro contra e a favor da luz. A questão primordial entre o fazer cultural em todas as suas dimensões passa pela sua razão de ser: é produto, manifestação ou amálgama dessas condições.

Em qualquer dos casos, ante os desdobramentos dos usos e abusos da cultura ao longo do tempo, validados ou não, é imprescindível que exista um arcabouço e uma fonte de cultura, assim como se exige a constituição de seus cuidadores, quer sejam mecenas, patronos, patrocinadores, pessoas, Estado ou mercado.

Dar as costas ao óbvio é medida tola. Enfrentar, no entanto, a luz é uma forma de se atingir a cegueira plena. Ficar à sombra é estancar-se na mediocridade. Por isto, movimentos são necessários, sempre! De modo a cumprir os próprios ciclos.

Resta, pois, concluir esta enxurrada de ideias ainda sem conclusão efetiva, relativizando o senso comum: qualquer das maneiras de se evidenciar ou buscar soluções na trama das relações culturais sempre nos depararemos com a treva, a luz e a sombra. Com artistas e patronos dos mais diversos naipes, inscritos numa gama de entraves e soluções remediadas ou por se remediar.

3. BREVE HISTÓRICO DA RENÚNCIA FISCAL FEDERAL NO BRASIL

A primeira tentativa de organização de um modelo de financiamento para a cultura brasileira, ainda que de forma incipiente, ocorreu por conta do empenho do então Senador José Sarney, que, paradoxalmente, ainda no governo militar, tão castrador, em 1972, fez a propositura da primeira Lei que, no entanto, somente 14 anos depois entraria em vigor, óbvio, mais por uma circunstância política favorável do que pelo anseio social de forma premente.

A sanção da Lei nº 7.505 ocorreu somente em 1986 a reboque do processo de redemocratização do país e de forma oportuna, uma vez que seu mentor galgou o poder, levando o economista Celso Furtado a expor seus desejos e ideais de desenvolvimento econômico pari passu com a cultura. Para ele, a política de desenvolvimento deve ser posta a serviço do processo de enriquecimento cultural (Furtado, 1984).

No entanto, essa primeira relação brasileira voltada para a cultura, entre poder público e setor privado, sob a égide da renúncia de impostos, não obstante delegasse à sociedade a possibilidade de definir o plano cultural, na prática, a ausência de mecanismos de monitoramento e controle contribuiu para as mais diversas formas de extravio do erário público.

Passados esses primeiros quatro anos de uma política de incentivo pelo Estado, o governo Fernando Collor, na esteira do liberalismo, e calcado num desastroso desvio de verbas, revogou a Lei Sarney e transformou o Ministério em Secretaria ligada à Presidência da República. Entretanto, frente às pressões do povo da cultura, Fernando Collor sancionou, em 23 de novembro de 1991, a Lei nº 8.313, que ficou conhecida como Lei Rouanet, por conta de seu mentor, o diplomata Sérgio Paulo Rouanet, à época Secretário de Cultura da Presidência da República.

No âmbito do incentivo fiscal, em 1993, o presidente Itamar Franco assinou a Lei nº 8.685, conhecida como a Lei do Audiovisual, em substituição à Lei 8.401, aprovada no governo Collor.

Dessa forma, essas leis tornaram-se dois estatutos a se constituírem nos únicos meios de financiamento da cultura baseado na formulação de incentivos fiscais em nível federal. Mesmo que não se detalhe as especificidades de cada uma neste momento, qualquer menção a estratégias de alguma política cultural passam por essa legislação.

Se, por um lado as leis propiciaram um salto quantitativo na produção cultural brasileira, muito ainda está por se qualificar, fruto de tantas frentes que se abriram em torno do negócio da cultura, levando à percepção clara entre dois aspectos: o da indústria cultural frente à política de desenvolvimento sociocultural.

Danilo de Miranda (in Olivieri, 2004, p. 12), comentou com propriedade que as leis de incentivo cultural no Brasil são largamente abrangentes, possibilitando desde o favorecimento das manifestações legítimas, sem qualquer condição de auto-sustentabilidade, até o fomento da indústria cultural. E essa talvez seja a maior das críticas acerca da Lei Rouanet.

Apesar de ter uma lei específica desde 1984, com destinação de recursos oriundos de isenções fiscais, os valores destinados para a cultura pelo Governo Federal, previstos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, anualmente, nunca são utilizados em sua totalidade. Além disso, mesmo parecendo altos, os valores destinados à cultura por meio de isenções fiscais são pouco representativos se for considerado o total dos incentivos concedidos para outros setores, como a indústria, ou comércio e indústria. Em 2014, por exemplo, os valores destinados ao Programa Nacional de Apoio a Cultura (Lei Rouanet) totalizaram apenas 0,57% dos valores destinados pelo Governo Federal para todos os setores da economia. E esse percentual vem caindo a cada ano.

Conceder incentivo fiscal, renunciando a parte da arrecadação de impostos, é uma possibilidade utilizada pelos governos (federal, estadual e municipal) para incentivar o desenvolvimento de alguns setores estratégicos para a economia, com a geração de emprego e renda e, consequentemente, ampliação da arrecadação de impostos, pelo movimento positivo da economia. Em nível de Governo Federal, a cada ano são definidos limites para os segmentos que receberão incentivo fiscal, via renúncia. A Receita Federal conceitua essa ação como gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais. Esses valores, também segundo documentos da Receita Federal, têm caráter compensatório, quando o governo não atende adequadamente a população dos serviços de sua responsabilidade, ou têm caráter incentivador, quando o governo tem a intenção de desenvolver determinado setor ou região. Esse conceito é parte integrante do documento Demonstrativo dos Gastos Tributários, editado anualmente e disponível para cada ano, na página da Receita Federal

Praticamente, todos os segmentos da economia recebem recursos oriundos dessa mesma renúncia fiscal, ou seja, não é privilégio da cultura, ao contrário, é um dos que menos recebem esse benefício.

Durante os anos de existência da Lei Rouanet, esse valores destinados pelo Governo Federal, apesar de mínimos, foram imprescindíveis para o desenvolvimento de vários dos segmentos da cultura brasileira. E continua sendo, afinal a Lei Rouanet segue como a principal fonte de financiamento da cultura brasileira.

4. O MINISTÉRIO DA CULTURA E A LEI ROUANET

4.1 A GESTÃO DA LEI ROUANET

A Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura – Sefic é a principal gestora da Lei Rouanet no Ministério da Cultura. A Secretaria do Audiovisual também atua na gestão de projetos, com estrutura semelhante, porém, nesse- âmbito, é bastante reduzida em relação à Sefic que detém mais de 90% do total dos projetos que passam pela Lei.

Conforme o sítio do MinC, a Sefic

é responsável por formular diretrizes gerais e dar publicidade aos critérios de alocação e de uso dos mecanismos de fomento e incentivo à cultura e do Fundo Nacional da Cultura, em conjunto com as outras unidades do Ministério. A Sefic também, entre outras competências, desenvolve, propõe e executa mecanismos de fomento e incentivo para programas e projetos culturais, além de planejar, coordenar e supervisionar a operacionalização do Programa Nacional de Apoio à Cultura – Pronac. (MinC – http://www.cultura.gov.br/secretarias1, acesso em 21 jul. 2015)

A partir de 2010, a Sefic desenvolveu ampla revisão do fluxo processual de suas atividades, com o objetivo de modernizar a gestão do Programa Nacional de Apoio à Cultura-PRONAC, criado pela Lei Rouanet, a fim de que pudesse conquistar maior eficiência e eficácia na obtenção de resultados aderentes às diretrizes do Ministério. Vale ressaltar que essas formulações desenvolveram-se durante as gestões dos ministros Juca Ferreira (2010), Ana de Hollanda (2011-2012) e Marta Suplicy(2012-2014).

Essa revisão promoveu a implantação de uma estrutura matricial bastante complexa, na qual se valorizaram processos e não atividades estanques. A partir dessa estratégia de gestão, inicialmente de maneira informal, ainda em 2011, houve ganhos significativos em relação à aproximação com a sociedade.

Formalmente, a nova estrutura regimental do Ministério, estabeleceu-se conforme o Decreto nº 7.743, de 31 de maio de 2012. Somente em 30 de abril de 2013 foi publicada a Portaria nº 40, que aprovou o Regimento Interno do Ministério da Cultura e, em seu Anexo IX, a Sefic teve validado seu Regimento Interno.

Por esse tempo decorrido para a publicação de normativos, nota-se o quanto é complexo numa estrutura burocrática a concretização de planos convergentes, seja relacionado a estruturas internas, quanto mais em relação a todos os participantes desse enorme sistema que trata da aplicação da Lei Rouanet. Assim, houve que se agir, mesmo que de maneira informal, dentro da legalidade, para buscar melhor funcionamento da máquina pública.

Após a formalização da estrutura da Secretaria, a Sefic passou a focar mais nos processos e menos nas atividades isoladas. Foram implementadas duas Diretorias que se complementam, uma gere os mecanismos, operando todo o sistema e fazendo cumprir da melhor forma possível as exigências legais, enquanto a outra dá suporte tecnológico, pensa na solução dos problemas, desenvolve novas ferramentas, identifica e propões soluções para melhoria da gestão e do funcionamento dos mecanismos de financiamento.

Como forma complementar à gestão, a Sefic realizou, entre 2010 e 2013, 79 encontros em todos os estados do Brasil com os envolvidos no âmbito da cultura brasileira, com o intuito de oferecer mecanismos inovadores de suporte e apoio para o atendimento de suas demandas e expectativas e, consequentemente, alcançar alto grau de satisfação e visibilidade perante a sociedade e governança satisfatória da Lei Federal. Assim, mais foram se estreitando as relações entre proponentes e investidores, de modo a potencializar o mecanismo do incentivo fiscal.

Ainda nesse contexto e reforçando o que foi dito, internamente, e para oferecer melhor forma de governança, ações estratégicas foram realizadas a partir de auscultas em todas as regiões do país, sempre com observância da melhor utilização dos recursos da Lei Rouanet e da legitimidade dessas realizações. E, óbvio, a reboque dessas motivações, em relação ao incentivo fiscal, a condição de melhor estruturação, dentro da Sefic, do seu quinhão concernente ao Fundo Nacional da Cultura.

Sob este aspecto, e em linhas gerais, pode-se destacar algumas ações estruturantes de melhoria de gestão, implementadas pela Sefic a partir de 2010:

a. A criação de um grupo de gestão e implementação de metodologia permanente de avaliação do Pronac, bem como a criação de uma coordenação de planejamento interno, imbuído do papel de identificar fragilidades dos processos e propor sua correção, visando a uma melhor condução de ações, bem como para manter articulação e supervisão dos núcleos do Pronac existentes nas entidades vinculadas ao Ministério da Cultura, de forma a monitorar e a qualificar as análises de projetos, em todas as suas fases; por conta disso, houve uma redução do tempo médio de análise de projetos, aqui considerando desde a proposta, até a sua aprovação na Comissão Nacional de Incentivo à Cultura-CNIC, passando de 123 dias, em 2009, para 59 dias, em 2012, média que se mantém nos anos seguintes. Importa ressaltar que essa média se deu no âmbito da governança da Sefic, sem contar os eventuais atrasos decorrentes para a publicação dos projetos aprovados pela CNIC, que em muitos casos ficaram na dependência dos proponentes, alargando esses números.

b. A implantação de uma metodologia de análise de projetos (admissibilidade, acompanhamento e prestação de contas), com a utilização de um banco de pareceristas continuamente em ajustes e evolução de procedimentos, aliado ao fornecimento de pesquisa de preços de mão de obra e serviços do mercado cultural;

c. O planejamento e a implementação de vistorias in loco dos projetos em execução;

d. A requalificação da composição e do papel da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura-CNIC, com a publicação de seu novo Regimento Interno, de forma a torná-la um fórum de discussão nacional para avaliação dos projetos apresentados ao Pronac, com implantação de reuniões ordinárias itinerantes em todas as regiões do país, elaboração de súmulas administrativas, maior aproximação com os setores culturais locais e realização de visitas técnicas a projetos incentivados ou passíveis de incentivo;

e. A requalificação das ações do Pronac relacionadas com o Fundo Nacional da Cultura-FNC, destacando-se o lançamento do novo Regimento Interno da Comissão do Fundo Nacional da Cultura–CFNC publicado no Diário Oficial da União–DOU em dezembro de 2011; o lançamento do Processos Seletivos do Fundo Nacional da Cultura, que contou com a participação coletiva das demais secretarias do MinC; e o aprimoramento dos critérios de análise dos projetos culturais com recursos do FNC, da Administração Direta e de Emendas Parlamentares;

f. A gestão do Programa de Intercâmbio e Difusão Cultural por meio de processo seletivo permanente para a promoção, a difusão e o intercâmbio da cultura brasileira;

g. A gestão do Programa de Capacitação em Projetos Culturais, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas, Serviço Social da Indústria-SESI, Instituto Itaú Cultural e Secretaria de Políticas Culturais-SPC, em um primeiro momento. E, após, com o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial-SENAC, a SPC e a Secretaria de Economia Criativa-SEC;

h. A elaboração, publicação e permanente atualização de documento único que estabelecesse e unificasse as normas e procedimentos relativos ao mecanismo de incentivos fiscais do Pronac, o que se concretizou com as Instruções Normativas, atualizadas anualmente;

i. A modernização, em parte, do Sistema de Apoio à Lei de Incentivo à Cultura-Salic, com a implantação de alguns módulos específicos para cada fase dos projetos;

j. A formalização de Termos de Cooperação com estatais e outras entidades, com vistas ao aprimoramento de editais lançados, de acordo com o preceito estabelecido no Decreto nº 5.761/2006, visando à maior eficiência e economicidade desses certames;

k. Ações voltadas para o tratamento do problemático passivo de prestação de contas existente no MinC, com levantamentos e organização dos processos em arquivos físicos mais adequados, de forma a quantificar e qualificar as análises das prestações de contas que deveriam ser realizadas, além do desenvolvimento de uma nova metodologia de análise, em consonância com as orientações dos Órgãos de Controle. Em 2013, após resultado de concurso público temporário, formou-se estrutura para iniciar os trabalhos de análise de prestações de contas;

l. O estudo de criação de um programa destinado a descentralizar e promover uma melhor distribuição de recursos junto ao Norte e Nordeste, regiões geográficas que têm recebido pouco ou nenhum investimento para incentivo, valorização e difusão de manifestações culturais, bem como para contribuir para a democratização do acesso às fontes das cultura nacional pela sociedade brasileira. No final de 2012, lançou-se, o Edital da Amazônia, porém, entraves burocráticos e certa dificuldade dos participantes no trato com essa burocracia, além das dificuldades de retenção de recursos no próprio MinC, dados os contingenciamentos, influenciaram negativamente no desempenho do programa e em sua continuidade.

m. A publicação, em 2012, de listas trimestrais de preços de serviços e de mão de obra, relacionadas com o setor cultural, a partir de pesquisas realizadas pela Fundação Getúlio Vargas-FGV nas regiões brasileiras, de modo a nortear os custos culturais, tanto por parte dos pareceristas, quanto pelo próprios proponentes;

Segundo a Lei Rouanet, o Programa Nacional de Apoio à Cultura–Pronac seria implementado por intermédio de três mecanismos distintos: o Fundo Nacional da Cultura- FNC, os Fundos de Investimento Cultural e Artístico – Ficart e o Incentivo a Projetos Culturais (conhecido popularmente como Mecenato e aqui tratado como incentivo fiscal). Este último mecanismo confunde-se com a própria Lei, como se ele fosse a única opção de financiamento da cultura. Ou seja, quando a Lei Rouanet é citada em qualquer situação, seja em matérias jornalísticas, ou pelo próprio Ministério da Cultura, ou até mesmo pelos patrocinadores e proponentes, operadores do segmento cultural, quase sempre se faz referência ao Incentivo a Projetos Culturais, esquecendo os outros dois mecanismos criados. Na Lei, cada um desses mecanismos tem suas próprias características e finalidades, as quais se complementariam no conjunto.

4.1.1 A Comissão Nacional de Incentivo à Cultura-CNIC

A CNIC, cuja primeira formação foi instituída pela Lei nº 8.313/1991, em seu Art. 32, aponta-a como um órgão colegiado de assessoramento, integrante da estrutura do Ministério da Cultura, que tem como função primordial analisar e oferecer pareceres para subsidiar decisões relativas à aprovação dos projetos culturais que se candidatam à captação de recursos de renúncia fiscal por meio da Lei Rouanet.

O primeiro regimento da CNIC, em nível interno do MinC, foi a Resolução nº 1, de 18 de setembro de 2001. Somente quase 9 anos depois é que foi publicada no DOU e modernizada, segundo a governança naquele momento julgada necessária. Daí, a publicação da Resolução nº 1, de 7 de maio de 2010. E, por julgar ainda necessários alguns ajustes, novamente editou-se a Resolução nº 1, em 1º de novembro de 2013 (http://migre.me/ulUqB, acesso em 10 ago. 2015).

Atualmente, o colegiado é formado por 21 integrantes da sociedade civil, sendo 7 titulares e 14 suplentes, abrangendo representantes das áreas de Artes Cênicas (circo, dança, teatro, ópera); Audiovisual; Música; Artes Visuais (digital, design, moda, fotografia); Patrimônio Cultural (material e imaterial); Humanidades (livros, periódicos, publicações) e do empresariado nacional. Além dos desses representantes dos segmentos culturais, são titulares da CNIC os representantes do Governo, dirigentes do MinC e das suas instituições vinculadas, compondo um colegiado paritário.

A escolha dos integrantes dos representantes da sociedade civil na CNIC é feita pelo Ministro da Cultura, com base em uma lista com nomes indicados por entidades habilitadas e sua seleção leva em conta, além das áreas temáticas, a representação das cinco regiões do Brasil. Registre-se aqui que o trabalho é considerado prestação de serviço público relevante e voluntário, ou seja, não é remunerado, recebendo seus integrantes ajuda de custo para participarem das reuniões.

A CNIC é presidida pelo Ministro da Cultura, com delegação para o titular da Secretaria de Fomento e Incentivo à Cultura-Sefic que, para fins de desempate, terá o voto de qualidade.

São competências da CNIC:

I – subsidiar o Ministério da Cultura no enquadramento de projetos culturais nas finalidades e objetivos previstos na Lei nº 8.313, de 1991, e no Plano Anual do Programa Nacional de Apoio à Cultura–Pronac;

II – subsidiar na definição de segmentos culturais não previstos expressamente nos Capítulos III e IV da Lei nº 8.313, de 1991;

III – analisar, por solicitação do seu presidente, as ações consideradas relevantes e não previstas no Art. 3º da Lei nº 8.313, de 1991;

IV – fornecer subsídios para avaliação do Pronac, propondo medidas para seu aperfeiçoamento;

V – avaliar e emitir parecer sobre os projetos culturais, inclusive sob seus aspectos orçamentários, podendo para tanto solicitar informações adicionais, diligenciando o proponente;

VI – emitir parecer sobre recursos contra decisões desfavoráveis à aprovação de projetos culturais apresentados, quando solicitado pelo Ministro de Estado da Cultura;

VII – emitir parecer sobre recursos contra decisões desfavoráveis quanto à avaliação e prestação de contas de projetos culturais realizados com recursos de incentivos fiscais, quando solicitado pelo Ministro de Estado da Cultura;

VIII – apresentar subsídios para a elaboração de plano de trabalho anual de incentivos fiscais com vistas ao Plano Anual do Pronac;

IX – subsidiar as decisões do ministério na aprovação dos projetos que tenham por objeto a valorização de artistas, mestres de culturas tradicionais, técnicos e estudiosos com relevantes serviços prestados à cultura brasileira (inciso V do Art. 23 do Decreto nº 5.761, de 27 de abril de 2006);

X – elaborar seu regimento interno e outras normas internas que se façam necessárias para regular seu funcionamento, na forma do Art. 43 do Decreto nº 5.761, de 2006.

XI – propor súmulas e afins com vistas a colaborar para a análise

Avaliações de A Lei Rouanet muito além dos (f)atos

[Victória · Nota: 5 de 5 estrelas]

Livro extremamente completo, faz uma ótima análise sob diversas óticas do financiamento da cultura no Brasil, trás as fontes, faz análise de dados econômicos, adentra em diversos casos de cada região do Brasil. Realmente um livro completo, entre as melhores fontes pra quem quer estudar economia e cultura no Brasil.