Gestão Democrática na Escola Pública e o Programa Mais Educação

De Rozineide Souza Brasil

A crise do sistema educacional adentrou o século XXI suscitando discussões e retornando à agenda nacional por meio de temáticas que, há algum tempo, vêm se fazendo presentes nos debates, como a gestão democrática e a educação integral. A relevância desse debate foi corroborada com a apresentação de programas e políticas educacionais como o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), criado na esfera federal com intuito de melhorar a qualidade da educação do País. Integra-se a ele o Programa Mais Educação (PME), criado em 2007, como "[...] estratégia do Governo Federal para induzir a ampliação da jornada escolar e a organização curricular, na perspectiva da Educação Integral" (BRASIL, 2009, p. 7). O interesse no estudo do PME foi motivado pela realidade vivenciada como educadora da rede pública, com atuação na coordenação de diversos programas, em especial do próprio PME, o qual tem conquistado especial destaque no contexto das políticas educacionais brasileiras, uma vez que objetiva induzir as instâncias subnacionais a construírem sua política pública de educação integral, impactando o cotidiano das escolas. A minha trajetória em escola pública é longa e os confrontos com as dificuldades foram (e são) intensos, convivo com os descasos e mazelas de um sistema de ensino ineficiente e incapaz de suprir as necessidades de uma clientela de baixa renda, bem como com a ausência de políticas públicas de qualidade para as classes populares. Meu contato como gestora e coordenadora de projetos populares e conselhos escolares são experiências que contribuíram para que temáticas como educação integral, educação popular e gestão democrática passassem a fazer parte de minha trajetória profissional, bem como a busca em ampliar a discussão sobre a educação pública de qualidade, que valorize todos os atores sociais envolvidos. Sendo assim a temática aqui presente se mostra atual e se constitui em uma maneira de ampliar e aprofundar o debate acerca da educação pública de qualidade no Brasil.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 12 de jul. de 2019
• ISBN: 9788547324902

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO EDUCAÇÃO, TECNOLOGIAS E TRANSDISCIPLINARIDADE

À minha mãe Zilda Ribeiro, sempre amada, exemplo de mulher guerreira que, com simplicidade, me ensinou a perseverança e humildade, e a João Brasil, meu admirável pai (in memoriam) que enfrentou muitas dificuldades para criar 10 filhos e nunca deixou que lhes faltasse as coisas principais, como amor, respeito, responsabilidade e humildade.

Ao meu esposo José Antônio, maior incentivador do meu crescimento, que topou o desafio de ficarmos longe um do outro, a ele todo o meu amor.

À minha amada filha Nathália Brasil, razão da minha vida

e exemplo de que tudo é possível de se realizar quando persistimos.

AGRADECIMENTOS

A Deus, que me permitiu sonhar e tornar realidade.

Ao meu esposo pela paciência, colaboração, compreensão e valiosos ensinamentos e trocas.

À minha filha amada pela força, compreensão e incentivo.

À professora Janaína Specht da Silva Menezes, pelo apoio incondicional, ensinamento, competência, sabedoria, humildade, dedicação. E por aceitar o desafio de sonhar comigo essa utopia gostosa de lutar por uma escola pública democrática.

Aos professores Jorge Najjar (UFF), Elisangela da S. Bernardo (Unirio), Lígia Martha Coelho (Unirio), pelas reflexões e valiosas contribuições para este livro.

Aos professores da Pós-Graduação da Unirio, pelo comprometimento com a educação e dedicação, em especial à professora Ângela Maria Souza Martins, Celso Sanches, Andréa Rosana Fetzner Krug, Cláudia Fernandes e Luiz Carlos Gil Esteves.

À professora Dalva Valente Guimarães Gutierres e Edna Barreto, da UFPA, que incentivaram meu ingresso no mestrado.

Aos colegas do Neephi, pelas reflexões e ricas discussões que muito contribuiu para este estudo.

Aos educadores da Escola Municipal Professor Walter Leite Caminha, colaboradores deste estudo, em especial à diretora Patrícia Faria Oriolli, à professora Virgínia Gusmão (coordenadora do PME), Caroline Esteves Amaral (coordenadora pedagógica), Milena das Graças Lima Moraes Menezes e Carlos Augusto Sampaio de Oliveira.

Ao professor Íris Amaral de Sousa (coordenador municipal do PME), que contribuiu com preciosas reflexões e discussões para esse estudo.

A gestão democrática ocorre na medida em que as práticas escolares sejam orientadas por filosofia, valores, princípios e ideias consistentes, presentes na mente e no coração das pessoas, determinando o seu modo de ser e de fazer.

(Heloísa Lück)

PREFÁCIO

O presente livro tem como origem uma pesquisa realizada em nível de mestrado, a qual contempla dois temas inquietantes no contexto da educação brasileira: a gestão democrática e o tempo integral, este desenvolvido sob a perspectiva do fomento à educação integral. Mais especificamente, abarca a gestão democrática no âmbito do Programa Mais Educação e sua implantação em uma escola integrante do sistema municipal de ensino de Belém/PA.

Sua importância se revela associada a diferentes motivos. Destaco aqui a oportunidade de conhecer como a política federal de indução à educação em tempo integral junto aos governos subnacionais, consubstanciada por meio do Programa Mais Educação, foi (re)escrita no contexto da prática da gestão de um sistema e de uma unidade escolar de um município cuja adesão ao referido programa ocorreu em ritmo acelerado, alcançando a maioria de suas escolas em um curto espaço de tempo. O trabalho avança em sua importância ao abordar a gestão democrática – sob a perspectiva de alguns de seus principais elementos constitutivos: participação, descentralização e autonomia – e, ao levar em conta o cotidiano da escola, à luz das ações e políticas governamentais que intervêm sobre esse cotidiano.

Sua leitura possibilita depreender que a atenção à gestão democrática do/no processo de implementação do tempo integral deveria ter conquistado maior espaço no conjunto das prioridades do sistema e da unidade. Essa lacuna foi

(re)configurada na medida em que a escola, entre outros desafios, viu-se na contingência de disponibilizar, em um prazo exíguo, dois regimes simultâneos de jornada a seus alunos – turno parcial e tempo integral –, fato que além de fortalecer a dualidade no seu interior, impôs maior complexidade às ações associadas à sua gestão.

A publicação da tese que deu origem a esta obra emerge no momento singular em que o Plano Nacional de Educação vigente, PNE 2014-2024, direciona duas de suas 20 metas – a saber, as metas 6 e 19, respectivamente - à educação em tempo integral e à gestão democrática. Tal presença no principal instrumento de planejamento da educação de nosso País revela, no mínimo, a constituição de prioridades estratégicas para o avanço da qualidade em educação nos níveis nacional e local. Notadamente, a gestão democrática foi apresentada no PNE tanto no corpo da sua lei de aprovação quanto em meta específica¹, fato que reforça a importância de lhe ser conferido significativo destaque, mesmo em contextos educacionais em que a democracia possa, por ventura, encontrar-se sobre possível suspeição.

A presença da educação em tempo integral como meta específica do PNE, por outro lado, buscou contribuir para o fortalecimento da sua indução junto às instâncias subnacionais. Esse processo de indução teve seu início demarcado pelo Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), a partir do qual a confluência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação  (Fundeb) – que apresenta coeficiente de distribuição de recursos diferenciado para as matrículas em tempo integral – com o Programa Mais Educação – que objetivou contribuir para a melhoria da aprendizagem dos alunos a partir da ampliação da jornada escolar para o tempo integral, na perspectiva da educação integral –, possibilitou significativo avanço do quantitativo de matrículas em tempo integral no Brasil.

Por sua vez, a transposição do Programa Mais Educação para o Programa Novo Mais Educação, em 2016, somou-se a outros movimentos governamentais que contribuíram para a consolidação de uma política de descontinuidade das ações educacionais em nosso País. Ainda assim, em meio a alterações nas suas principais diretrizes, com consequentes avanços e recuos, a política federal de indução ao tempo integral foi mantida. Nesse sentido, o presente livro de Rozineide Souza Brasil apresenta certa atemporalidade, constituindo importante contribuição para os estudos voltados para as políticas públicas de educação em tempo integral, bem como para os de gestão escolar, sob a perspectiva da conjunção, ou não, desses dois temas.

Por Janaina Specht da Silva Menezes

²

Rio de Janeiro, fevereiro de 2018

APRESENTAÇÃO

A publicação do texto originado a partir da dissertação de Rozineide Souza Brasil, intitulada Gestão Democrática na Escola Pública e o Programa Mais Educação, traz a perspectiva de aprofundamento de temas importantes para a literatura educacional, tais como: democratização da gestão da educação, educação integral em tempo integral e o Programa Mais Educação. Por meio de minucioso estudo bibliográfico, documental e utilização de entrevistas, a autora analisa as implicações do Programa Mais Educação na democratização da gestão de uma escola da rede municipal de ensino de Belém/PA, com foco nas categorias participação, autonomia e descentralização. Além desta apresentação, a publicação contém o Prefácio elaborado pela professora Janaína Specht da Silva Menezes e mais três capítulos.

No primeiro capítulo, a autora, com base em clássicos da política, traz à tona a discussão do conceito de política como práxis humana estreitamente ligada ao de poder (BOBBIO, 1998); o conceito de política pública como a [...] materialidade da intervenção do Estado, ou o Estado em ação [...] (AZEVEDO, 2004, p. 5) e a teorização sobre política educacional com base em Azevedo (2004) e Mainardes (2006), entre outros autores. Partindo do pressuposto de que uma política pública não se processa no vazio, mas em condições situadas em conformidade com o momento histórico, econômico e cultural, a autora destaca a abordagem do ciclo de política utilizada por Richard Bowe e Stephen Ball (1992) para analisar o processo de implementação de políticas públicas. Essa teoria [...] permite a análise crítica da trajetória de programas e políticas educacionais, articuladas aos processos macro e micro, destacando a natureza complexa e controversa da política educacional (MAINARDES, 2006, p. 48-49). A utilização dessa formulação teórica pela autora é muito interessante para a análise de uma política educacional no formato do Programa Mais Educação. Por resgatar a ideia de que, entre a concepção e a implementação de uma política educacional, muito pode vir a se modificar em função de vários fatores intermediários – visto que no contexto da prática a política é submetida a reinterpretações –, e assim ser recriado e produzir efeitos e consequências diferentes daquelas pensadas na formulação da política original.

Os conceitos de democracia e de gestão democrática também são problematizados nessa parte do trabalho, com base em autores da área como Bobbio (2000), Santos e Avritzer (2009), Santos (1995; 1996), Oliveira (2006), Paro (1999), Cury (2007), Ferreira (2009), Wittmann (2000), Mendonça (2005), dentre outros. A análise dos aspectos teóricos e normativos da gestão democrática articula-se à gênese da luta dos movimentos sociais pela democratização da sociedade brasileira, o que contextualiza o tema e torna a leitura mais interessante.

O segundo capítulo trata da trajetória histórica da educação integral no Brasil. A historicidade das propostas e experiências de educação integral em tempo integral é um dos aspectos mais interessantes a serem vistos nessa parte do trabalho, em que se destaca, além dos seus fundamentos teórico-filosóficos, a importante contribuição de Anísio Teixeira. Nesse capítulo, a autora analisa a perspectiva do movimento Cidade Educadora, que [...] na década de 1990, expandiu-se pelo mundo, influenciando as cidades a adotarem uma nova cultura de educar e melhorar a qualidade de vida de seus habitantes (GADOTTI, 2006, p. 133-39), e vem influenciando várias iniciativas de políticas educacionais, dentre elas o Programa Mais Educação, como explicitado em seus princípios, origem, objetivos e evolução no Brasil. O capítulo ainda ressalta as possibilidades de contribuição do Programa Mais Educação no fortalecimento da gestão democrática na escola pública.

No último capítulo, a autora analisa a implementação do Programa Mais Educação em uma escola da rede municipal de Belém/PA na perspectiva de avaliar as possíveis contribuições desse programa para a democratização da gestão escolar, baseada nas categorias participação, descentralização e autonomia. E por fim, conclui que, embora o Programa Mais Educação ocupe um índice de abrangência elevado nas escolas municipais (em 2013 estava presente em 88% das escolas municipais de Belém), há necessidade de aprofundamento das discussões acerca da educação integral, do tempo integral e sobre o Programa Mais Educação, tanto no âmbito da rede municipal quanto na própria escola pesquisada, na qual a participação dos membros do conselho escolar é limitada e suas ações ficam restritas às atividades de execução e fiscalização de prestação de contas dos programas, o que enfraquece a participação e, por consequência a democratização da gestão. Se por um lado, o programa proporcionou às escolas municipais avanços na aprendizagem dos alunos, por outro, persiste a necessidade de maior articulação e colaboração entre Governo Federal, o Estado e a rede municipal para que, assim, o programa concretize ações que assegurem o direito à educação de qualidade para todos, tal como propugnava Anísio Teixeira.

A obra como um todo estimula o debate acerca dos desafios da implementação da educação integral em tempo integral por meio do Programa Mais Educação e representa grande contribuição aos pesquisadores, gestores, estudantes, professores das escolas públicas e movimentos sociais interessados no tema. Por todos os motivos enumerados, o trabalho de Rozineide Souza Brasil merece ser lido e senti-me honrada em apresentá-lo.

Belém, fevereiro de 2018

Prof.ª Dr.ª Dalva Valente Guimarães Gutierres

Universidade Federal do Pará

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Sumário

INTRODUÇÃO

1. GESTÃO DEMOCRÁTICA: NOVOS CONCEITOS E PARADIGMAS NA GESTÃO ESCOLAR

1.1. Política, política pública e política educacional

1.2. Democracia, gestão e gestão democrática da educação

2. EDUCAÇÃO INTEGRAL EM TEMPO INTEGRAL NO BRASIL

2.1. Educação Integral: aspectos normativos e político-filosóficos

2.2. Anísio Teixeira e a defesa da educação em tempo integral

2.3. A Cidade Educadora como aporte ao Programa Mais Educação (PME)

2.4. O Programa Mais Educação: um debate sobre a Educação Integral e