Tráfico de Pessoas no Brasil: invisibilidade, monitoramento e avaliação da política pública

De Anália Belisa Ribeiro Pinto

A obra Tráfico de Pessoas no Brasil: Invisibilidade, Monitoramento e Avaliação da Política Pública é fruto da tese de doutorado de Anália Belisa Ribeiro no programa "Diversitas" da Universidade de São Paulo.

Na primeira parte, destaca-se o valoroso trabalho da pesquisadora, cuja trajetória e militância há décadas na defesa dos direitos humanos no Brasil são públicas e notórias. A agenda de proteção a vítimas e testemunhas nos anos 90 e a política pública de prevenção e repressão ao tráfico de seres humanos nos anos 2000 são duas das principais pautas nas quais Anália teve um papel determinante na sua formulação, implantação e difusão no país e no exterior.

Na segunda parte, evidencia-se a relevância e a qualidade da pesquisa realizada, que dialoga com a biografia da autora, cujo objetivo foi analisar as metodologias de monitoramento e avaliação das políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas, implementadas pela Coordenação de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas do Ministério da Justiça e Segurança Pública e pelo Conselho Nacional de Justiça por meio do Fórum de Combate ao Trabalho Escravo e Tráfico de Pessoas. Segundo a autora, não há efetividade dessas políticas públicas, na medida em que persiste o silenciamento dos violados e a invisibilidade do crime. A pesquisa contribui para o apontamento crítico de alternativas que possam aprimorar a política pública sob exame.

Fábio Ramazzini Bechara é Mestre e Doutor em Direito em Direito Processual Penal/USP

• Idioma: Português
• Editora: Editora Dialética
• Data de lançamento: 8 de ago. de 2023
• ISBN: 9786525294315

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capaExpedienteRostoCréditos

Aos meus pais: saudade eterna.

Aos meus filhos, Bárbara, Bruna e Lucas, que são

minhas melhores contribuições para um mundo mais

fraterno, justo e solidário. E, a minha neta Olívia que ao

nascer me fez feliz para sempre.

AGRADECIMENTOS

Agradeço à Professora Drª Zilda Márcia Grícoli Iokoi por ter me encorajado a ingressar no DIVERSITAS, sobretudo pelas constantes lições de vida, ética e seriedade no trabalho intelectual e na ação política. Agradeço especialmente por sua amizade, e deixo aqui registrada a minha eterna admiração por esse grandioso ser humano que tive oportunidade de conhecer.

À Professora Drª Cláudia Moraes por me orientar e transmitir seu vasto conhecimento. Agradeço, imensamente, o apoio e a confiança.

Ao Professor Drº Fábio Ramazzini Bechara e Professora Drª Inês Virginia Prado Soares pela generosidade, apoio incondicional e ensinamentos. A presença constante e força amiga me fortaleceram para que eu pudesse chegar até o final dessa caminhada. Obrigada por tudo!

Ao Professor Drº Izaías Santana e Professora Drª Maria do Carmo Sobral, conterrâneos, amigos e irmãos fraternos agradeço pelos incentivos e lições de vida ao longo desses anos de convivência.

Aos professores e colegas do DIVERSITAS um agradecimento especial que faço em nome de Teresa Teles pela solidariedade, apoio em todas as horas e extremo profissionalismo. Com admiração e carinho.

Por fim, me reporto ao Professor Drª Dimitri Sales, para expressar minha eterna gratidão aos amigos e amigas que assumiram, junto comigo, o enfrentamento ao tráfico de pessoas como um compromisso de vida.

APRESENTAÇÃO

Honra-se Anália Ribeiro com o convite para apresentar a obra Tráfico de Pessoas no Brasil: Invisibilidade, Monitoramento e Avaliação da Política Pública, fruto da sua tese de doutorado no programa Diversitas da Universidade de São Paulo, sob a orientação da Professora Dra. Cláudia Moraes de Souza, no ano de 2022.

Permita-me leitor(a), organizar a apresentação em duas partes.

Na primeira parte quero destacar o valoroso trabalho da pesquisadora Anália Belisa Ribeiro, cuja trajetória e militância há décadas na defesa dos direitos humanos no Brasil são públicas e notórias. A agenda de proteção a vítimas e testemunhas nos anos 90, e a política pública de prevenção e repressão ao tráfico de seres humanos nos anos 2000, são duas das principais pautas nas quais Anália Belisa Ribeiro teve um papel determinante na sua formulação, implantação e difusão no país e no exterior.

Na segunda parte quero destacar a relevância e a qualidade da pesquisa realizada, que dialoga com a biografia de Anália Belisa Ribeiro, cujo objetivo foi analisar as metodologias de monitoramento e avaliação das políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas, implementadas pela Coordenação de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas do Ministério da Justiça e Segurança Pública e pelo Conselho Nacional de Justiça por meio do Fórum de Combate ao Trabalho Escravo e Tráfico de Pessoas. Segundo a autora, não há efetividade dessas políticas públicas, na medida em que persiste o silenciamento dos violados e a invisibilidade do crime. A pesquisa contribui para o apontamento crítico de alternativas que possam aprimorar a política pública sob exame.

Tão importante quanto destacar o propósito da publicação, é contextualizar o valor epistêmico da pesquisa na proliferação das atividades econômicas ilícitas, cuja expansão e relevância no Brasil são apontadas no relatório Global Risk 2023, do Fórum Econômico Mundial, como o segundo principal fator de risco para o crescimento econômico em razão do aumento da violência e do desrespeito aos direitos humanos.

Por que o tema ainda é invisível? O que falta às políticas públicas de monitoramento, vigilância, controle, prevenção e repressão ao tráfico de pessoas?

São perguntas que perseguem o tema desde sempre. Não há dúvidas sobre os avanços regulatórios a partir da aprovação e ratificação da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e dos seus protocolos adicionais, notadamente o de tráfico de pessoas, e sua internalização em mais de uma centena de países espalhados por todos os continentes, por meio de leis, políticas, programas e projetos.

Um movimento intermitente e contínuo de incrementação, porém, igualmente desafiador na realidade contemporânea em razão do deslocamento de pessoas provocado por guerras, ditaduras, fraudes, conflitos das mais variadas naturezas, insegurança climática, destruição de recursos naturais.

O lícito e o ilícito cada vez mais misturados, por vezes imperceptíveis, esforços de cooperação limitados e presos a conceitos geograficamente ultrapassados, posturas ideologicamente refratárias à promoção e proteção dos direitos humanos, baixa resiliência institucional, enfim, são alguns dos muitos fatores de incentivo.

Todas essas questões tornam a obra que ora se apresenta ao público, uma leitura indispensável, reveladora da maturidade científica da autora, mas principalmente um texto vivo, resultado de uma vida inteira dedicada a servir o próximo, a buscar a cura pela verdade e o engajamento de tantas milhares de pessoas, como eu, que um dia a cercaram e se contaminaram pelo desejo inesgotável de transformar.

Boa leitura!

São Paulo, outono de 2023.

Fábio Ramazzini Bechara,

professor dos Programas de Graduação e Pós-Graduação (Mestrado/

Doutorado) da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

PREFÁCIO

Viver para uma causa. Dar sentido à vida. Dar voz a invisíveis e silenciados. Nos últimos 25 anos Anália Belisa Ribeiro tem gritado e trabalhado por pessoas vítimas de tráfico. Em ONGs, nos governos e organismos internacionais tem combatido a invisibilidade desse rentoso negócio, a omissão de governos e explicado o silenciamento das vítimas. Anália contribui decididamente para formulação e implementação das raras políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas.

Agora nos compartilha sua inquietude à academia e faz uma análise desses 25 anos de implementação, apontando aprimoramentos nas ferramentas de avaliação e monitoramento.

Obrigado Anália por sua existência, pela coragem do sentido que deu à sua vida e pelo prazer de sua amizade, que propicia momentos como este, lhe ouvir, lendo sua obra, gritar pelos silenciados.

Izaías Santana, doutor em direito pela USP,

Procurador no Município de São Paulo e Prefeito em Jacareí.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

SUMÁRIO

Capa

Folha de Rosto

Créditos

1 INTRODUÇÃO

2 POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL: MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO SOB A ÓTICA DOS DIREITOS HUMANOS

2.1 INTRODUÇÃO

2.2 GEOGRAFIA DE IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL

2.3 SINGULARIDADES DA POLÍTICA PÚBLICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL: DESCENTRALIZAÇÃO E GESTÃO

2.4 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS: TEORIA E DIVERSIDADE DA PRÁTICA EM ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.4.1 A diversidade da prática em análise de políticas públicas: produção de conhecimento e inovação

2.5 CONSTRUÇÃO DE UMA AGENDA PÚBLICA, COMPLEXA E MULTIFACETADA, DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL SOB A ÓTICA DOS DIREITOS HUMANOS

3 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DO ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS NO BRASIL: EVIDÊNCIAS, INTERDISCIPLINARIDADE E SUBSÍDIOS PARA TOMADA DE DECISÃO NO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

3.1 INTRODUÇÃO

3.2 BANCO DE DADOS: INVISIBILIDADE DAS METODOLOGIAS DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA POLÍTICA PÚBLICA DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS

3.2.1 Gestão de informações para integração de avaliações de políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas: subnotificação, invisibilidade, equívocos e distorções

3.2.1.1 Sistemas de informações e dados do governo federal e do Conselho Nacional de Justiça; ausências, silenciamento das políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil

3.3 GESTÃO DA INFORMAÇÃO PARA INTEGRAÇÃO DO MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AUSÊNCIA DE INSTITUCIONALIDADE E EFETIVIDADE DE ACORDO DE COOPERAÇÃO

3.3.1 Monitoramento e avaliação de políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas: análises empíricas, evidências, formas de controle, transparência e responsabilização

3.3.1.1 Abordagens de avaliações no campo da política pública de enfrentamento ao tráfico de pessoas: análises documentais e análise de narrativas

3.4 EVIDÊNCIAS, INTERDISCIPLINARIDADE E SUBSÍDIOS PARA TOMADA DE DECISÃO NO CAMPO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS

3.4.1 Premissas e diagrama do sistema de monitoramento e avaliação das políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas

4 POLÍTICA PÚBLICA, DIREITOS HUMANOS, INTERDISCIPLINARIDADE E BOAS PRÁTICAS: ASSEGURANDO DIREITOS ÀS VÍTIMAS AO TRÁFICO DE PESSOAS

4.1 INTRODUÇÃO

4.2 DESNUDANDO AS VIOLAÇÕES DO ESTADO BRASILEIRO NO ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS: NEGAÇÃO DE DIREITOS E REVITIMIZAÇÃO

4.3 TRÁFICO DE PESSOAS, UM TEMA SECUNDÁRIO PARA O JUDICIÁRIO BRASILEIRO: AS COMPLEXIDADES DO SISTEMA DE JUSTIÇA NO ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS, OLHARES E CAPACIDADES LIMITADAS

4.4 AS BOAS PRÁTICAS NECESSÁRIAS AO FORTALECIMENTO DA JUSTIÇA PARA O ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO DE PESSOAS: SENTENÇA PARADIGMÁTICA, SEXTORSÃO, PROTEÇÃO INTEGRAL E VULNERABILIDADES

4.4.1 Sentença Paradigmática: direitos humanos e acolhimento às mulheres aliciadas pelo crime de tráfico de pessoas para fins de exploração sexual

4.4.2 Sextorsão: corrupção como facilitadora ao tráfico de pessoas, trabalho em rede e enfrentamento da vulnerabilidade institucional

4.4.3 A política de atendimento à criança e ao adolescente desacompanhado da cidade de São Paulo: setor anexo de atendimento de crianças e adolescentes solicitantes de refúgio e vítimas estrangeiras de tráfico internacional de pessoas – SANCAST

4.5 POLÍTICAS PÚBLICAS, INTERDISCIPLINARIDADE, INOVAÇÃO E SOLUÇÕES: CONSTRUINDO CAMINHOS PARA ASSEGURAR DIREITOS ÀS PESSOAS VITIMADAS PELO TRÁFICO HUMANO

4.5.1 Dignidade da pessoa humana como norte das políticas públicas sobre tráfico de pessoas

4.5.2 Valores públicos no monitoramento e avaliação do enfrentamento ao tráfico de pessoas: técnica, política e arte

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

Landmarks

Capa

Folha de Rosto

Página de Créditos

Sumário

Bibliografia

1 INTRODUÇÃO

A presente tese visa clarificar e demonstrar aspectos relevantes ao tráfico de pessoas no Brasil, identificando em que medida as metodologias de monitoramento e avaliação das políticas públicas de enfrentamento, implementadas pela Coordenação de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas do Ministério da Justiça e Segurança Pública (ETP) e pelo Conselho Nacional de Justiça por meio do Fórum de Combate ao Trabalho Escravo e Tráfico de Pessoas (FONTET), são observadas na efetivação dessas políticas públicas.

A hipótese levantada para esta pesquisa foi que as problemáticas metodológicas da política pública de enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil, ao estabelecerem um conjunto de registros e ações para o monitoramento e avaliação dessa política, não alcançam a eficiência desejada e acabam por silenciar as vítimas, desconectando-as do sistema protetivo, além de promoverem a invisibilidade desse tipo de crime.

A tese evidencia que tais metodologias não dialogam entre si, portanto, não podem indicar caminhos efetivos para consolidação das políticas públicas de enfrentamento ao tráfico de pessoas no Brasil. Os bancos de dados do FONTET e do ETP não estão integrados com os demais órgãos do Sistema de Justiça e Segurança o que dificulta, sobremaneira, o desenvolvimento de ações conjuntas voltadas à prevenção, repressão e responsabilização dos acusados e a proteção integral às pessoas em situação de tráfico.

O tema do tráfico de pessoas passa a integrar oficialmente a agenda brasileira a partir da adesão do Brasil ao Protocolo de Palermo, da ONU, em 2000, com entrada em vigor, no plano internacional, em 2003. Vale ressaltar que a atenção ao tema do tráfico humano encontra respaldo na Constituição de 1988, que marca uma nova fase para a implementação de políticas públicas de direitos humanos. Ao longo das três últimas décadas, outros documentos normativos deram esteio ao avanço das políticas para enfrentamento do tráfico de pessoas, com destaque para a Política Nacional Direitos Humanos, a Política e os Planos Nacionais de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (ETP) e a Lei nº 13.344 de 2016.

A partir do compromisso assumido internacionalmente, o Brasil iniciou reflexão conjunta com vários órgãos do Poder Executivo Federal sobre o fenômeno, que se verificava tanto entre nacionais e migrantes explorados em nosso próprio território quanto entre brasileiros explorados no exterior. O resultado desse trabalho foi a elaboração e aprovação da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (PNETP), por meio do Decreto nº 5.948/2006, que teve por finalidade estabelecer princípios, diretrizes e ações de prevenção e repressão ao tráfico de pessoas e de atendimento às vítimas. Além disso, verifica-se que essa política privilegiou iniciativas de cunho transversal e multidisciplinar, envolvendo uma gama de atores das mais diferentes esferas e setores desde a sua concepção.

Nessa perspectiva, o governo brasileiro, durante a gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso,