O Prouni e os Muros da Educação Superior

De Claudia Regina Baukat Silveira Moreira

O ProUni e os muros da educação superior parte da contestação de qualquer postura extremista. Sem assumir um viés ufanista, ou condenatório, a autora pretende compreender as motivações institucionais que levaram à implementação do programa, bem como analisar os perfis dos beneficiados a fim de identificar se o ProUni é bem-sucedido ou não. Embora os dados permitam afirmar que a iniciativa é exitosa, eles apontam para o fato de que ainda persistem enormes desigualdades quanto aos cursos e aos estudantes, restando intocados os muros da educação superior no Brasil, revelando os limites das políticas de democratização do acesso.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 12 de ago. de 2019
• ISBN: 9788547316617

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vida.

PRIMEIRA PARTE

AVALIAÇÃO POLÍTICA

2

LEVANTANDO OS MUROS: A EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL

Este capítulo pretende apresentar um panorama histórico da educação superior no Brasil. É fato que existe variada literatura, sobretudo analisando a legislação educacional e sua articulação com a formação de políticas. Contudo, para os objetivos desta primeira parte do trabalho, qual seja a realização de uma avaliação política (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986) do Programa Universidade para Todos, entendo como necessário apresentar a conformação histórica de alguns elementos que, de alguma forma, podem auxiliar a compreender as forças políticas e sociais atuantes sobre o desenho da política, conforme será exposto no próximo capítulo. Nesse sentido, vejo como oportuna a observação do historiador francês Fernand Braudel que se refere à especificidade da reflexão histórica e a sua contribuição para o processo de convergência das Ciências Humanas:

[um aspecto da realidade social que é desconhecido da maioria dos cientistas sociais mas que é de domínio dos historiadores é...] a duração social, esses tempos múltiplos e contraditórios da vida dos homens que não são só substância do passado, mas também a matéria da vida social actual. Mais uma razão para sublinhar fortemente [...], a importância e a utilidade da história, ou melhor, da dialéctica da duração, tal e qual se desprende do ofício e da reiterada observação do historiador; para nós, nada há mais importante, no centro da realidade social, que esta viva e íntima oposição, infinitamente repetida, entre o instante e o tempo lento no decorrer. Quer se trate do passado, quer se trate da actualidade, torna-se indispensável uma consciência nítida desta pluralidade do tempo social para uma metodologia comum das ciências do homem⁶ (BRAUDEL, 1990, p. 8-9).

Com o intuito de captar o movimento da História, o eixo condutor da análise não será a legislação. Ela será incorporada à medida que se apresente como necessária para compreender as questões suscitadas. A propósito, convém considerar a observação de Darcy Ribeiro:

As atuais estruturas universitárias, como produtos histórico-residuais, refletem menos as aspirações dos projetos originais de seus criadores do que suas relações com a sociedade global onde foram enxertadas, e as vicissitudes provocadas pelos acontecimentos históricos que mais as afetaram. Todas estas contingências fazem da universidade, principalmente, uma agência de conservação do status quo e limitam, ao máximo suas possibilidades de ação como motor de transformações. Ao mesmo tempo, dão-lhe extraordinária capacidade de auto-perpetuação, como conglomerado de interesses institucionais e societários cristalizados num equilíbrio mutuamente satisfatório (RIBEIRO, 1991, p. 48. Grifos no original).

Identificar os elementos promotores da conservação social na instituição universitária é necessário, admitida a afirmação do autor, para que uma avaliação política logre êxito. Para tanto, primeiramente será abordado o fenômeno do bacharelismo. O que a leitura atenta da historiografia demonstra é que, ao associar o acesso ao Ensino Superior como condição para o gozo de um determinado status social, numa sociedade que franqueou o diploma a uma parcela muito pequena de sua população, atribuiu a esses privilegiados uma condição de distinção social: o acesso à burocracia do Estado e, também, à vida política. Essa condição, fato ainda presente na atualidade, mesmo que por vezes limitada ao plano discursivo, parece despertar duas reações quando dos debates sobre a democratização do acesso e a implementação de políticas (a comprovação de tais hipóteses exigiriam a realização de novas pesquisas): (1) a reação daqueles que já possuem o diploma no sentido de repudiar a política, entendendo que a vulgarização do acesso significa o rebaixamento do status; (2) a incorporação dessa visão elitista por parte dos beneficiados pelo processo de democratização, que passam a reproduzir um modus vivendi compatível com a condição de possuidor de um diploma. Essa segunda hipótese é parcialmente confirmada na análise empreendida por Mello Neto (2015). Dentre os entrevistados pelo pesquisador, percebe-se que os egressos do ProUni se encontram em um mundo cindido no qual já não é possível viver como vivem os pais, contudo há uma rejeição a elementos de um habitus associado às classes historicamente inseridas no ambiente universitário – e teoricamente o autor dialoga com a Sociologia de Pierre Bourdieu.

O debate sobre a oferta pública e a oferta privada na educação superior também merece atenção. Nesse sentido, sou levada a concordar com a afirmação de Eunice Durham:

A literatura sobre o Ensino Superior produzida no Brasil até hoje consiste, em grande parte, num combate dos intelectuais e estudantes ao ensino privado e em defesa da universidade pública. A análise desse problema é crucial para entender o Ensino Superior brasileiro. Para isso, é importante uma pequena introdução histórica sobre o desenvolvimento do Ensino Superior no Brasil, que permita analisar o processo de sua constituição, sua complexidade e heterogeneidade (DURHAM, 2005, p. 198).

A análise sugerida pela autora passa, portanto, pela identificação de como se estruturaram as instituições de Ensino Superior na sua articulação com os diferentes projetos de Estado Nacional que disputaram a hegemonia, sobretudo no decurso do período republicano. Dois momentos são identificados adiante: um primeiro, no qual a disputa dá-se entre liberais e católicos conservadores; um segundo que, em que pese a complexificação da luta pela hegemonia no campo político pela presença dos movimentos sociais, é dominado pela ideia de mercantilização associada à formação estritamente profissional.

As componentes das reformas que foram implementadas no decurso das últimas duas décadas encerram o capítulo e permitem avaliar a construção do ProUni não apenas na perspectiva sincrônica, conjuntural. Vista na sua inserção diacrônica, na longa duração, o processo de formulação do programa pode ser mais bem compreendido, o que permite avaliar as razões para sua escolha, o que significa ir além da indicação de um posicionamento sobre a política, buscando a sua compreensão. Assumindo a minha condição de historiadora que estuda Políticas Educacionais, sou levada a endossar a arguta observação de Eric J. Hobsbawn, referente ao esforço de historiar o século XX:

A principal tarefa do historiador não é julgar, mas compreender, mesmo o que temos mais dificuldade para compreender. O que dificulta a compreensão, no entanto, não são apenas as nossas convicções apaixonadas, mas também a experiência histórica que as formou (HOBSBAWN, 1995, p. 15).

Essa conclamação do historiador britânico parece-me ser, além de uma questão ética para a pesquisa – a questão posta por ele vai nesse sentido –, a possível confluência para a visão weberiana da construção de uma Sociologia Compreensiva.

2.1 O BACHARELISMO (OU: OS ESCOLHIDOS DA NAÇÃO⁷)

Dentre as nações oriundas da colonização europeia nas Américas, o Brasil teve uma característica que o singulariza na comparação com as demais: o caráter tardio do desenvolvimento do Ensino Superior (DURHAM, 2005). Se na América Espanhola as primeiras universidades foram instaladas ainda no século XVI⁸, sob iniciativa da ICAR (Igreja Católica Apostólica Romana), o mesmo não se deu na América Portuguesa. Em parte, isso pode ser atribuído à natureza do pacto colonial, característico do capitalismo mercantil dos séculos XVI e XVII. O monopólio e a exclusividade comerciais impostos pelo Império Português à sua colônia acabaram por inibir iniciativas relativas à Educação⁹ (PRADO JÚNIOR, 1998).

Contudo é importante destacar o protagonismo da Companhia de Jesus e o seu significado para o debate. Os jesuítas, representantes maiores da Contrarreforma, capitaneiam um movimento de restauração da Escolástica Medieval, que se coloca francamente contra a secularização dos costumes e o individualismo da Renascença. Isso representou uma trava ao processo de desenvolvimento do capitalismo português, mas também excluiu a Metrópole e a Colônia dos debates políticos e filosóficos (SANTOS, 1978). A forma como o Império Português tratava a produção e difusão dos livros pode ser tomada como um indicador. Primeiro, as Colônias ficavam proibidas de imprimir, o que limitava a propagação de ideias e saberes. Segundo, a despeito de todo o cerceamento da difusão de impressos, todos os movimentos anticoloniais tiveram, em seu processo de debelamento, a acusação de contato com ideias consideradas proscritas, embora não fossem apenas resultado de ideias alienígenas tidas como perigosas (MOTA, 1989).

Se admitido o argumento de Caio Prado Júnior (1998), as monarquias ibéricas adentram ao século XIX eivadas de anacronismo; a relação de Portugal e Espanha com suas colônias ainda é apegada aos princípios monopolistas, num momento em que emerge o capitalismo industrial, sobretudo na Inglaterra, francamente contrário a qualquer forma de monopólio. Para o autor, o processo de independência seria resultado desse descompasso. Como indicativo disso, cita o decreto de 1808, assinado pelo príncipe regente D. João, quando da transferência da Corte Lusitana para o Rio de Janeiro. A partir de sua assinatura, os portos brasileiros foram abertos às nações amigas, numa tentativa de pôr fim ao monopólio comercial e um aceno à Inglaterra, num momento de expansão do Império Napoleônico, razão primeira da vinda da Corte para o Brasil. Contudo a ausência de desenvolvimento industrial em Portugal inviabilizava a manutenção da colônia e abria o caminho para a independência política sob os auspícios da Grã-Bretanha.

Além de sinalizar o fim do período colonial, a instalação da Sede do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves, na cidade do Rio de Janeiro, representou também um período de pujança intelectual com a criação das primeiras instituições científicas. Até então, a elite intelectual brasileira era bastante homogênea, formada, sobretudo, por egressos da Faculdade de Direito de Coimbra (CARVALHO, 2008; DURHAM, 2005; PRADO JÚNIOR, 1998; SCHWARCZ, 1993). A mudança do perfil decorreu não apenas da instalação dessas instituições, mas, sobretudo, da sua diversidade – principalmente após 1822 – pois além das primeiras faculdades e escolas superiores, foram criados os Institutos Históricos e Geográficos, os primeiros Museus, instituições essas criadas com a finalidade de construir uma memória para o novo país que saía da sombra do colonialismo e que almejava um futuro glorioso¹⁰ (SCHWARCZ, 1993).

Ainda em 1808 foram fundadas as Escolas de Cirurgia e Anatomia da Bahia e do Rio de Janeiro, mais tarde transformadas em Faculdades de Medicina. Nesse mesmo ano, foi fundada a Academia da Guarda da Marinha. Em 1810, foi a vez da Academia Real Militar, atualmente Escola Nacional de Engenharia da UFRJ (DURHAM, 2005). Num contexto altamente belicoso, no qual as chamadas guerras napoleônicas estavam em curso na Europa, compreende-se a premência na formação de quadros militares e especialistas em saúde. É apenas depois de concluído o processo de Independência que foram fundadas as Academias de Direito de Olinda e São Paulo em 1827 (DURHAM, 2005; SCHWARCZ, 1993).

Ao olhar contemporâneo, pode parecer um contrassenso a prioridade dada à educação superior em detrimento da escolarização básica, num país de maioria analfabeta. Contudo, conforme bem identifica Roque Spencer Maciel de Barros:

[...] essa anomalia aparente era perfeitamente conhecida e analisada pelos homens do tempo. Mas, e é isso o principal, pelas características mesmas de um povo que a independência política lançava no cenário da história, esse era o nosso caminho lógico. A independência não fora obra do povo; não se esperava que a nação amadurecesse para conquistá-la; o povo recebeu a independência, não a fez. O momento seguinte exigia a organização do estado, a formação de uma burocracia a altura de suas responsabilidades – e esta não poderia esperar pelo longo trabalho de organização dos diferentes graus de ensino e pela sua eficiente articulação: era imperativo resolver, fosse como fosse, o problema da instrução superior (BARROS, 1986, p. 14).

Em que pese a constatação de que a implementação das primeiras escolas superiores no Brasil tenha acontecido para atender a demandas internas, esta também ocorreu em sintonia com as profundas transformações pelas quais a universidade vinha passando na Europa. A racionalidade moderna entranhou-se na universidade, fazendo com que essa passasse da alçada da Igreja para a do Estado. Assim como no modelo napoleônico, as primeiras escolas superiores do Brasil foram subordinadas ao Estado (católico, é bem verdade), visando, sobretudo, à formação de quadros burocráticos a seu serviço¹¹ (DURHAM, 2005; TRINDADE, 1999; ADORNO, 1988). Darcy Ribeiro (1991) aponta que, de forma diversa da experiência levada a cabo na França, no Brasil, o modelo foi transplantado do ponto de vista formal, sobretudo sua organização burocrática, estando ausente a capacidade de integrar a nação num projeto de desenvolvimento comum.

Contudo, se considerada a análise empreendida por Sérgio Adorno (1988), a questão é um tanto quanto mais complexa. O processo de autonomia política, representado pela Proclamação da Independência em 1822, conduziu a uma configuração das relações entre Estado e Sociedade marcada pela conciliação entre liberalismo e patrimonialismo.

Se por um lado a emergência do Estado Nacional e de uma forma específica de administração burocrática responderam pela necessidade de autonomização da política, por outro lado a legitimidade do exercício privado da justiça impediu que as elites se apercebessem da tarefa histórica que se lhes propunha o controle do sistema político: universalizar seus interesses políticos e organizar a apropriação do poder de modo efetivamente institucional. Em outras palavras, o impasse consistiu em ‘conciliar’ a natureza patrimonial do Estado brasileiro sob o regime monárquico com o modelo jurídico liberal de exercício do poder (ADORNO, 1988, p. 55).

Por meio do estabelecimento de laços de amizade, de clientela ou de família, parte das classes médias urbanas, inicialmente simpáticas a um liberalismo mais radical, foi recrutada por meio das escolas superiores para constituírem-se enquanto porta-vozes das elites, sobretudo no Segundo Reinado (1840-1889). Se no modelo clássico, de matriz europeia, o liberalismo pressupunha a defesa da liberdade e da igualdade, a versão brasileira divorciou os dois termos, advogando somente a liberdade, pois num país escravocrata não havia condições para a defesa da igualdade (COSTA, 2010a).

As escolas superiores constituíram-se então em centro de afluência de talentos com vocação política, embora não fossem frequentadas apenas por jovens com esse perfil¹². Trata-se do fenômeno conhecido como bacharelismo, que encontra sua síntese na figura do bacharel, o intelectual e político engajado do século XIX. No entanto é equivocado afirmar que a formação desse mandarinato de bachareis, na feliz expressão de Adorno (1988), fosse obra exclusiva das Academias, particularmente as de Direito. Diante da quase inexistência de ensino formal, dada a precariedade da constituição dessas escolas superiores, a formação dava-se em espaços outros, muito mais por meio de efetiva militância política, expressão literária e ação jornalística, sendo o título necessário tão somente para garantia do status perante a sociedade (SANTOS, 1978; BARROS, 1986).

É no outono do Império, a partir da década de 1870, que um projeto político para o País passa a conquistar espaço no interior das instituições científicas, particularmente as escolas superiores. O contato dos intelectuais brasileiros com as teorias raciais forjadas na Europa do século XIX catalisou um debate sobre um projeto civilizatório para o País (SCHWARCZ, 1993).

Mesmo reconhecendo que o cerne desse debate não contemplava propriamente a Educação, é tentador supor que, em decorrência dele, se reforçou todo um imaginário sobre o valor da educação superior e a quem ela se destinaria. Sobretudo, quem seriam os indesejáveis: a população afrodescendente, já que o projeto racial almejava o branqueamento do povo brasileiro por meio do estímulo à miscigenação com os recém-introduzidos imigrantes europeus, um cenário que permanece ainda no início do período republicano.

Os anos 1870 foram marcados por fortes debates acerca da natureza do projeto de desenvolvimento pretendido para a Nação. O parlamento e a imprensa foram as arenas privilegiadas de expressão disso. Enquanto nas escolas superiores a questão racial, num viés determinista, ganhava os holofotes, questões como a natureza do voto e da participação popular, o fim da escravidão e a educação integraram as pautas da Câmara, do Senado e dos jornais (COSTA, 2010b; SOUSA, 2006; SCHWARCZ, 1993; BARROS, 1986).

Esse foi um período de grandes reformas: a Lei do Ventre Livre, a partir de 1871, expressou a necessidade de que a nódoa do trabalho escravo fosse paulatinamente limpa da sociedade brasileira, colocando a abolição em debate (COSTA, 2010b); a reforma eleitoral, vigente a partir de 1881, tornou as qualificações dos eleitores ainda mais restritivas ao, por exemplo, vetar o voto aos analfabetos, expressando o viés conservador da noção de cidadania (CARVALHO, 2008); a Reforma do Ensino Livre, empreendida por Leôncio de Carvalho em 1879, colocava no centro do debate a questão educacional (SOUSA, 2006).

Acerca desta última, no que se refere aos seus impactos sobre a educação superior, é importante compreendê-la dentro do escopo de um processo de inserção do País na economia internacional e da maior profissionalização da burocracia estatal. Assim, a Reforma intencionava multiplicar o número de cursos, torná-los mais científicos e próximos das carreiras reais. Preocupação compatível com uma economia que se abria cada vez mais ao capital estrangeiro, tendo como consequência a introdução de várias inovações tecnológicas, particularmente as ferrovias, o que demandava profissionais qualificados; compatível também com a construção de um Estado que necessitava de burocratas com formação específica. Assim, a título de exemplo, temos a cisão do curso da Academia de Direito de São Paulo em Ciências Jurídicas e Ciências Sociais; os cursos de Medicina segmentados em Cirurgia Dentária, Ginecologia e Obstetrícia e Farmácia; as escolas de Engenharia passando a ter caráter Politécnico (ADORNO, 1988; SOUSA, 2006).

No que se refere ao Ensino Superior, Ensino Livre significava:

[...] a freqüência livre nas aulas e o cancelamento das lições e das sabatinas, para aprovação dos alunos em finais de ano; o aluno julgado inabilitado em qualquer disciplina, sendo ou não matriculado no curso, poderia prestar exames quantas vezes quisesse; cursos livres das matérias ensinadas nos estabelecimentos de Ensino Superior; o estudo do direito constitucional, civil, comercial e administrativo seria organizado conforme estabelecia a legislação federal; para colação de grau não se exigiria, dos alunos católicos, os exames de direito eclesiástico; permissão de inscrição para as mulheres nas escolas de medicina, nas quais não deveria haver separação dos alunos por sexo (SOUSA, 2006, p. 9).

Sendo assim, ao enfatizar a formação profissional, a concepção de Ensino Livre que triunfou com a reforma lançou às sombras todo o debate sobre a necessidade de implementação de um sistema universitário para o País, de onde sairia apenas no período republicano, já no século XX (BARROS, 1986).

2.2 PÚBLICO VERSUS PRIVADO: DO PAPEL ATRIBUÍDO À EDUCAÇÃO SUPERIOR, UM DRAMA EM DOIS ATOS

Considerado o primeiro elemento de permanência no imaginário sobre a educação superior – o bacharelismo – cabe considerar a questão da oposição entre o Público e o Privado sobre a conformação da oferta deste nível de Educação. Novamente, o recurso aqui é o da perspectiva diacrônica.

Essa incursão faz-se necessária para compreender como se estruturou o sistema de educação superior e sua relação com os projetos de Nação em disputa no decorrer do século XX. Justifica-se também em face da existência de uma crônica tornada praticamente um senso comum douto, segundo a qual a constituição das instituições universitárias brasileiras é resultado da disputa entre o Público e o Privado. Partindo da premissa bourdieusiana de que A ciência não toma partido na luta pela manutenção ou subversão do sistema de classificação dominante, ela o toma por objeto (BOURDIEU, 2012, p. 38), procurarei adiante demonstrar que, diferente do que registra parte significativa da historiografia da Educação, tal oposição ou disputa não é a tônica prevalente antes da década de 1950. Em que pese tal constatação, o primeiro ato do verdadeiro drama que foi o estabelecimento das universidades no Brasil é definidor de uma estrutura e de uma mentalidade que, na prática, indistinguem o Público do Privado, ou ainda, submetem o Público a uma lógica patrimonialista e privatista (FERNANDES, 1975).

Essa oposição – constituída, sobretudo, no contexto das lutas pelas Reformas de Base na década de 1950 – tem operado como um recurso político dos atores que têm feito a defesa da democratização da educação superior. Esse é o segundo ato do drama, pois a reação veio sob a forma de uma ampliação do acesso, sim, mas numa perspectiva tecnicista e privatista resultante da Reforma Universitária de 1968, erigida em plena ditadura civil-militar. Os efeitos de tais transformações fazem-se sentir ainda hoje e são visíveis quando se verifica a grande capilaridade e interiorização das IES privadas, o que permite identificar este como sendo elemento importante a ser considerado quando da avaliação política do Programa Universidade Para Todos.

2.2.1 Primeiro ato: conservadores versus liberais

O alvorecer da República confunde-se com o crepúsculo do Império, particularmente no que se refere às ideias em disputa, em especial a partir de 1870. De um lado, conservadores católicos; de outro, liberais clássicos e cientificistas, uma geração que ficou conhecida como a Ilustração Brasileira. Em disputa, o projeto de Nação que encontrou no debate sobre a Educação um forte vetor (BARROS, 1986).

Apesar de posicionamentos bastante clivados entre si, os intelectuais liberais convergiam para a certeza de que se fazia necessário integrar o País ao rol das nações civilizadas, ou seja, eram movidos por um espírito civilizador¹³. Para tanto, a educação superior era compreendida enquanto mecanismo que criaria o País, tendo à sua testa uma elite preparada não para traduzir aspirações populares, mas sim capaz de desenvolvê-las e incentivá-las (BARROS,