Os Tribunais de Contas Brasileiros na Era Democrática:: Transparentes Participativos ou Insulados?

De Diones Gomes da Rocha

O livro Os Tribunais de Contas brasileiros na era democrática lança mão de pesquisa teórica-empírica para traçar o perfil dessas instituições que surgem no Brasil no limiar da República e que vêm desenvolvendo-se até os dias atuais. Apesar de sua longevidade, os Tribunais de Contas (TCs) ainda são pouco conhecidos e distanciados da sociedade. Esses dois fatores suscitam dúvidas quanto aos aspectos de transparência, participação e submissão dessas instituições ao controle cidadão, requisitos caros e reclamados pela sociedade contemporânea num contexto mais plural de democracia representativa-participativa.

• Idioma: Português
• Editora: Editora Appris
• Data de lançamento: 16 de set. de 2020
• ISBN: 9786558201656

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COMITÊ CIENTÍFICO DA COLEÇÃO SOCIOLOGIA DO DIREITO

A meus pais (in memoriam);

À minha irmã, Luana (in memoriam);

Ao senhor Osvaldo (in memoriam), por sua maneira gentil e cordial;

À minha esposa, pelo apoio constante;

Aos meus irmãos, mesmo longe, uma presença marcante;

Aos meus professores de toda uma vida, por seus ensinamentos e dedicação;

Aos meus amigos, pelo importante incentivo.

AGRADECIMENTOS

A elaboração de um livro é uma dessas empreitadas que pensamos ser uma caminhada solitária. Entretanto, os desafios que a todo instante se descortinam faz-nos perceber que caminhar sozinho é uma ilusão. Sempre precisamos e precisaremos da mão de alguém. Portanto, a consecução do mais simples empreendimento humano seria inatingível, não fosse o apoio coletivo. Tenho, pois, a honra e o dever de agradecer a todas as pessoas que direta ou indiretamente tornaram a minha jornada mais fácil e realizável.

Agradeço, portanto, ao Prof. Marco Antônio Carvalho Teixeira, por todo seu apoio e incentivo. Da mesma forma, agradeço aos professores Ciro Biderman, Eduardo Henrique Diniz, Eva Campos Domínguez, Francisco Cesar Pinto da Fonseca, Maria Rita Garcia Loureiro Durand, Mário Aquino Alves, Marlei Pozzebon, Marta Ferreira Santos Farah, Natasha Borges Sugiyama, Peter Kevin Spink, Fernando Abrucio, Fernando Burgos e Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes. Vocês impulsionam meu crescimento.

Muita me honra agradecer ao Prof. Gileno Fernandes Marcelino, meu orientador de Mestrado na Universidade de Brasília. Tornou-se um amigo muito especial que, mesmo antes da conclusão do curso de mestrado, já me incentivava a fazer o doutorado.

Não posso me furtar em agradecer a Robson Zuccolotto e a Janilson Suzart, amigos de todas as horas, sempre prontos a ajudar. Da mesma forma, devo reconhecer o apoio e convívio respeitoso daqueles que me ladearam como doutorandos, bem como aqueles companheiros de trabalho no âmbito de Tribunal de Contas da União, que nunca mediram esforços para apoiar-me.

De igual forma, agradeço aos meus irmãos e aos pais da minha esposa. O apoio cotidiano com palavras de incentivo e carinho foi primordial para a transposição de todo o tipo de obstáculos.

Agradecimento especial rendo às pessoas que, a despeito de pesada agenda, encontraram tempo para me receber e responder a todas as perguntas que os fiz. Sem esse valoroso apoio, por certo este livro não alcançaria o nível de realidade esperado. A essas pessoas, meus sinceros agradecimentos e consideração.

Não posso, também, furtar-me a agradecer aos amigos mais próximos e que tenho o privilégio de conviver. Embora sem citá-los nominalmente, quero dizer-lhes que sou grato pela amizade franca, sincera e autêntica, como toda amizade deveria ser.

Agradecimento especial dedico à minha querida e amada esposa, Débora Cristina Caetano Rocha. Companheira de todas as horas e de uma vida inteira. Sem ela, possivelmente eu teria naufragado. A ela, meu reconhecimento mais profundo de gratidão e meu sentimento mais profundo de amor.

Não poderia, por fim, deixar de agradecer àquele que me permitiu transpor a todos os obstáculos e me fez chegar até aqui. Àquele que me fez saudável e sereno nos momentos mais difíceis e conturbados. A ti, Senhor Deus, muito obrigado.

Hoje, quando falamos de governo das leis pensamos em primeiro lugar nas leis fundamentais, capazes de estabelecer não tanto aquilo que os governados devem fazer, mas o modo como as leis devem ser elaboradas, sendo normas que vinculam, antes ainda que os cidadãos, os próprios governantes: temos em mente um governo das leis em nível superior, no qual os próprios legisladores estão submetidos a normas vinculatórias. Um ordenamento deste gênero somente é possível se aqueles que exercem poderes em todos os níveis puderem ser controlados em última instância pelos possuidores originários do poder fundamental, os indivíduos singulares.

(Norberto Bobbio, 1984)

Se os homens fossem anjos, não seria necessário governo algum. Se os homens fossem governados por anjos, o governo não precisaria de controles externos nem internos.

(Madison, 1787)

PREFÁCIO

Os estudos sobre participação e controle social no Brasil não são recentes, assim como a discussão sobre o papel das instituições de accountability também já tem uma longa trajetória. Todavia, os debates acerca desse tripé: participação, controle social e accountability, sempre priorizaram compreender essas questões olhando para o Poder Executivo. Basta verificar que a maior parte das pesquisas sobre Participação e Controle Social, que vem sendo desenvolvidas desde o período pós-Constituição de 1988, jogam preferencialmente luzes sobre o papel dos conselhos gestores de políticas públicas e também sobre as experiências de Orçamentos Participativos. Mais recentemente, a essas discussões foram incorporadas o entendimento do papel das políticas de transparência e da Lei Geral de Acesso a Informação.

Também é recente o desenvolvimento de pesquisas sobre como os temas participação, controle social, accountability e transparência impactaram o Sistema de Justiça (Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública) e vem tornando tais instituições mais responsivas e, em muitos dos casos, pressionou por transparência na gestão dos recursos orçamentários de cada uma delas. Basta verificar como tem se debatido publicamente acerca dos chamados auxílios (penduricalhos), que na prática se somam aos ganhos salariais no sistema de Justiça. Entretanto, apesar dos avanços, até o momento, existe uma instituição do Estado que ainda não tem controle externo sobre ela e que padece da obrigação de pactuar mecanismos comuns de responsividade pública: os Tribunais de Contas (TCs).

O trabalho de Diones Gomes da Rocha, defendido como tese de doutorado em Administração Pública e Governo na Escola de Administração de Empresas da Fundação Getulio Vargas de São Paulo, inova e aprofunda o entendimento dessas questões. Faz isso quando se propõe a entender o grau de permeabilidade dos TCs brasileiros para se abrir à sociedade e contar com o apoio do controle social no exercício do papel institucional desses órgãos enquanto guardiões do bom uso do dinheiro público.

Por que estudar os tribunais de contas sobre essa perspectiva é importante? Por várias razões. A primeira é que os TCs, mesmo sendo órgãos do Estado, são ilustres desconhecidos dos cidadãos e isso tem sido um fator preponderante para que esses órgãos permaneçam insulados em relação aos diferentes agrupamentos sociais. Abrir-se a sociedade pode ser um passo importante para que os TCs se democratizem e façam aquilo que comumente cobram dos órgãos por eles controlados: sejam mais transparentes, prestem contas do uso de seus recursos para a sociedade e tenham melhor desempenho no exercício de suas atribuições.

Os tribunais de contas ganham mais destaque por seus erros, como nos casos recentes do Rio de Janeiro e Mato Grosso, do que pela sua função de zelar pelas contas públicas. Não são poucos os que perguntam onde estavam os tribunais de contas estaduais que não agiram mais fortemente para evitar a crise fiscal que afeta enormemente importantes unidades federativas brasileiras, uma vez que eles avaliam anualmente as contas dos governos.

A segunda razão tem a ver com maximizar o desempenho desses órgãos enquanto fiscal da boa aplicação dos recursos públicos. Como eles não podem estar em todos os lugares ao mesmo tempo, estarem abertos a dialogarem diretamente com as diferentes formas de organizações da sociedade pode ser um importante fator para contribuir na identificação de políticas públicas mal conduzidas ou recursos mal investidos que podem ser corrigidos de forma imediata. O contato com a sociedade também pode aprimorar as atividades desses órgãos, o olhar externo sempre tem algo a acrescentar e que dificilmente seria percebido por quem está no dia a dia da organização.

O presente trabalho de Diones, conduzido com extremo rigor metodológico, traz contribuições valiosas sobre o que os dirigentes dos TCs, que na realidade são os que tomam decisões sobre a gestão desses órgãos, pensam acerca dos tribunais de contas: o papel desses órgãos para a democracia, o recrutamento do seu corpo dirigente, suas atribuições, suas relações com a sociedade e sobre a importância que dão para a participação, o controle social e a accountability quando vistas a partir desses órgãos de controle.

Por fim, queria aqui registrar o enorme prazer de ter tido o privilégio de orientar Diones Gomes da Rocha. Trata-se de uma pessoa abnegada na perseguição de seus objetivos, rigorosa no trato com a produção de conhecimento, parceira, solidária e extremamente vocacionada na defesa dos princípios republicanos enquanto auditor do Tribunal de Contas da União e agora, com todos os louvores, doutor em Administração Pública e Governo.

Marco Antonio Carvalho Teixeira

Professor do Departamento de Gestão Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração Pública e Governo da FGVSP.

APRESENTAÇÃO

Este livro é decorrente de adaptação de minha tese de doutoramento denominada Democracia, transparência e accountability: as duas faces de Jano dos Tribunais de Contas brasileiros na promoção do controle social sobre a administração pública, defendida em agosto de 2017, na Escola de Administração Pública, da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo.

O tema que aqui desenvolvo está suportado por pesquisa teórica-empírica com fins a aplacar minhas inquietações quanto ao potencial de os Tribunais de Contas brasileiros funcionarem como órgãos que possam auxiliar o exercício do controle social sobre a administração pública, de maneira geral, e sobre eles mesmos de forma específica.

O livro, pois, vai na contramão de estudiosos que veem a democracia como utopia, perfilhando-se ao lado daqueles mais amenos em suas críticas e que propõem aperfeiçoamentos ao modelo democrático vigente nas sociedades contemporâneas. Dentre os principais aprimoramentos propostos, destacam-se maior inserção do cidadão na esfera pública e a viabilização de mecanismos que possam ser utilizados pela sociedade para controlar as ações de representantes eleitos ou não.

A premissa seguida, portanto, é a de que sendo o processo eleitoral insuficiente para garantir que o representante atue no melhor interesse do representado, seriam necessários outros instrumentos que possam contribuir para a redução da assimetria informacional entre Estado e Sociedade.

Dessa forma, sendo permeáveis e atuando de forma a auxiliar ou a facilitar o exercício do controle social sobre a administração pública, os Tribunais de Contas brasileiros podem se converter em importantes aliados no aperfeiçoamento da accountability vertical, tanto alargando o período de sua atuação quanto conferindo eficácia jurídica às punições simbólicas normalmente utilizadas pelo controle social.

Este livro, pois, busca descrever os Tribunais de Contas brasileiros a partir de duas características essenciais: permeabilidade à sociedade, isto é, submissão ao controle cidadão; e auxiliar do exercício do controle social sobre a administração pública.

Acredito, por fim, que uma ampla parceria entre o controle democrático institucionalizado e o controle social pode resultar em um importante aprimoramento do modelo democrático brasileiro.

O autor

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Sumário

1

INTRODUÇÃO

2

TEORIA DEMOCRÁTICA 

2.1 UMA VISÃO GERAL SOBRE DEMOCRACIA

2.2 AS CONTROVÉRSIAS ACERCA DA DEMOCRACIA NO ESTADO CONTEMPORÂNEO

2.2.1 A visão elitista de democracia

2.2.2 A visão pluralista de democracia 

2.2.3 A visão legalista/constitucional de democracia

2.2.4 A visão participativa de democracia

2.2.5 A visão deliberativa de democracia

2.2.6 A representação política e a democracia representativa 

2.2.7 Um conceito operacional de democracia

2.3 TRANSPARÊNCIA E DEMOCRACIA

2.3.1 Transparência e sua classificação

2.3.1.1 Transparência quanto à sua direção 

2.3.1.2 Transparência quanto à sua variedade

2.4 CONTROLE DEMOCRÁTICO SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.5 ACCOUNTABILITY, CLASSIFICAÇÃO E CONCEITO

2.6 CONTROLE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL: REPOSICIONANDO O DEBATE, PRECISANDO CONCEITOS

2.6.1 Controle social

2.6.2 Participação social

2.7 CONTROLE SOCIAL E OS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS

2.7.1 O Tribunal de Contas da União 

2.7.1.1 Decreto n° 966-A/1890 – Criação do TCU

2.7.1.2 O TCU na Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1891 e no decreto nº 392/1896.

2.7.1.3 O TCU na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1934 e na Lei nº 156/1935.

2.7.1.4 O TCU na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1946 e na Lei nº 830/1949.

2.7.1.5 O TCU na Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 e na Emenda Constitucional nº 1/1969

2.7.1.6 O TCU na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

2.7.2 Os Tribunais de Contas subnacionais

3

IDENTIFICANDO VARIÁVEIS DE PERMEABILIDADE E DE AUXÍLIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS AO CONTROLE SOCIAL

3.1 PERMEABILIDADE E AUXÍLIO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS AO CONTROLE SOCIAL

3.1.1 Outros instrumentos de fomento à permeabilidade e de auxílio ao controle social

3.2 MENSURANDO OS MECANISMOS DE AUXÍLIO E O GRAU DE PERMEABILIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS AO CONTROLE SOCIAL

4

VISÃO GERAL DOS TCs BRASILEIROS

4.1 DIMENSÃO PERMEABILIDADE AO CONTROLE SOCIAL

4.1.1 Transparência e acesso à informação

4.1.1.1 Página na internet como ferramenta de acesso à informação

4.1.1.2 Disponibilidade e qualidade da informação relevante 

4.1.2 Participação cidadã

4.1.2.1 Participação cidadã na designação de ministros/conselheiros

4.1.2.2 Participação cidadã na programação de auditorias

4.1.2.3 Participação cidadã no processo de auditoria

4.1.2.4 Participação cidadã no acompanhamento das determinações e recomendações 

4.1.2.5 Canais de atenção ao cidadão

4.1.3 Prestação de Contas pelo TC à Sociedade

4.2 DIMENSÃO MECANISMOS DE AUXÍLIO AO CONTROLE SOCIAL

4.2.1 Transparência e Acesso à Informação

4.2.2 Auxílio ao Controle Social

4.2.2.1 Capacitação da Cidadania para o Controle

4.2.2.2 Canais de Interlocução com a Sociedade

4.2.3 Resultado das ações empreendidas pelos TCs 

4.2.3.1 Prestação de Contas dos Órgãos e Entidades Públicos

4.2.3.2 Auditorias/Fiscalizações realizadas pelos TCs

4.3 MAPA DE PERMEABILIDADE E AUXÍLIO AO CONTROLE SOCIAL – PERMEABILIDADE UNIFICADA

4.4 MAPA DA DIMENSÃO PERMEABILIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS 

4.5 MAPA DA DIMENSÃO AUXÍLIO AO CONTROLE SOCIAL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS 

4.6 TRIBUNAIS DE CONTAS NA VISÃO DE SEUS CONSELHEIROS 

4.6.1 Quanto ao papel dos TCs no contexto da democracia brasileira 

4.6.2 Quanto à transparência

4.6.3 Quanto ao desenho institucional dos TCs brasileiros 

4.6.4 Quanto à Importância do Controle Social para as Atividades de Fiscalização dos TCs 

4.6.5 Quanto à permeabilidade dos TCs brasileiros ao controle social 

4.6.6 Quanto a outros fatores 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

REFERÊNCIAS

1 INTRODUÇÃO

As democracias ao redor do mundo estão passando por um momento crítico que se pode traduzir, de maneira geral, por perda de legitimidade. Muito disso, pode estar associado à baixa transparência e à falta de mecanismos de accountability mais eficazes para que a sociedade possa acompanhar mais de perto seus representantes.

Em decorrência disso, o sentimento generalizado é o de que os representantes públicos têm atuado em benefício próprio e não em benefício do interesse geral ou do bem comum. O voto, mecanismo primeiro de accountability disponível na relação representado-representante, é insuficiente para garantir que representantes atuem no melhor interesse do representado. Esse trade-off aponta, então, para a necessidade de novos mecanismos/instituições que possam aperfeiçoar aquela relação. O controle social é um desses mecanismos, porém, por contar, no Brasil, apenas com punições simbólicas, o resultado de sua atuação pode não ser tão contundente.

A discussão sobre controle e participação social está cada vez mais presente nas democracias contemporâneas. No Brasil, muitas vezes, tais vocábulos são utilizados como sinônimos, com certa primazia do segundo sobre o primeiro, e normalmente relacionado à participação do cidadão na tomada de decisão, especial ou primordialmente, nas etapas de formulação e implementação de políticas públicas.

De maneira geral, a literatura insere o controle social como sendo parte da accountability vertical¹. Todavia vários autores sustentam que o voto, mecanismo de controle disponível nesse nível de atuação, não é suficiente para fazer com que representantes eleitos e não eleitos atuem no melhor interesse de seus representados.

A fim de tornar o controle social mais efetivo e, ao mesmo tempo, permitir um acompanhamento que ultrapasse o momento eleitoral, alguns estudiosos têm apontado para a necessária parceria entre a sociedade e as organizações institucionalizadas de controle do Estado, classificados na literatura como órgãos que exercem a accountability horizontal²·.

Manin, Przeworski e Stokes, por exemplo, ao entender a representação como um dever